საქართველო და კორუფცია - კორუფციის წინააღმდეგ გაეროს კონვენციის მონაწილე სახელმწიფოთა კონფერენციაზე საქართველომ ვერაფერი წარადგინა

სიახლეები | კორუფციასთან ბრძოლა | სტატია 27 იანვარი 2022

2021 წლის 13-17 დეკემბერს ეგვიპტეში კორუფციის წინააღმდეგ გაეროს კონვენციის მონაწილე სახელმწიფოთა მეცხრე კონფერენცია გაიმართა. მონაწილე სახელმწიფოთა კონფერენცია (COSP) არის გაეროს კორუფციის წინააღმდეგ კონვენციის (UNCAC) მთავარი პლატფორმა, რომელიც მხარს უჭერს კონვენციის განხორციელებას და სახელმძღვანელო მითითებებს გასცემს ანტიკორუფციული აქტივობების შემუშავებისა და განხორციელების მიმართულებით. კონფერენცია ორ წელიწადში ერთხელ იკრიბება და თავისი მანდატის ფარგლებში იღებს რეზოლუციებსა და გადაწყვეტილებებს.

 

მეცხრე კონფერენციის მონაწილეებმა განიხილეს კონვენციის იმპლემენტაციასთან დაკავშირებული საკითხები, მათ შორის, კორუფციის პრევენცია; ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიები და სამოქმედო გეგმები - მათი შემუშავება და განხორციელება; მამხილებლის მექანიზმების ეფექტიანობა; ბენეფიციარი მესაკუთრეების გამჭვირვალობა და  ქონებრივი დეკლარაციების მექანიზმები. 

 

კონფერენციაზე რამდენიმე დოკუმენტი დაამტკიცეს: პანდემიის პირობებში ანტიკორუფციული მექანიზმების გაძლიერებასთან, აუდიტის სამსახურებსა და ანტიკორუფციულ სამსახურებს შორის თანამშრომლობის გაუმჯობესებასთან, რეგიონებში კორუფციის წინააღმდეგ კონვენციის იმპლემენტაციის გააქტიურებასთან, ბენეფიციარი მესაკუთრეების შესახებ ინფორმაციის გამჭვირვალობასთან და კორუფციის თემაზე საგანმანათლებლო ღონისძიებების განხორციელებასთან დაკავშირებით.

 

კონფერენციის პლენარულ სესიაზე კონვენციის წევრი ქვეყნების უმაღლესი თანამდებობის პირებმა ისაუბრეს კორუფციის ბრძოლის მნიშვნელობასა და ამ მიზნით განხორციელებულ თუ განსახორციელებლ რეფორმებზე. სამწუხაროდ, კონფერენციას საქართველოს სამთავრობო დელეგაცია არ ესწრებოდა და საქართველოს სახელით განცხადებაც არ გაკეთებულა. საქართველოს პასიურობა ყველაზე გლობალურ ანტიკორუფციულ პლატფორმაზე კიდევ ერთი დასტურია იმისა, რომ ქვეყანაში ანტიკორუფციული საქმიანობა პრიორიტეტს აღარ წარმოადგენს.

 

UNCAC კონფერენციაზე განხილული ყველა საკითხი რელევანტური და მნიშვნელოვანია საქართველოსთვის. კერძოდ:

 

საქართველოში ანტიკორუფციული პოლიტიკის გატარება ფაქტობრივად შეჩერებულია - ბოლო წლებში არ შეკრებილა და შესაბამისად, უმოქმედოა ეროვნული ანტიკორუფციული საბჭო. 2021 წლის დასაწყისში „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ საქართველოს კანონში შეტანილი ცვლილების მიხედვით კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორისი საკოორდინაციო საბჭოს ორგანიზაციული უზრუნველყოფა და საქმიანობის ადმინისტრირება იუსტიციის სამინისტროს ნაცვლად მთავრობის ადმინისტრაციამ უნდა განახორციელოს. აღნიშნული საკანონმდებლო ცვლილება ნაჩქარევად, ყოველგვარი კონსულტაციების და საჯარო განხილვის გარეშე განხორციელდა, საკითხი არ განხილულა ანტიკორუფციული საბჭოს სხდომაზეც. ცვლილების განხორციელებიდან ერთი წლის თავზე მთავრობის ადმინისტრაციაში ანტიკორუფციული საბჭოს სამდივნო შექმნილი არ არის, ხოლო იუსტიციის სამინისტრო სამდივნოს ფუნქციებს აღარ ასრულებს. დღემდე არ შემუშავებულა ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა 2021-2022 წლებისთვის. ამ ფონზე კიდევ უფრო ყურადსაღებია, რომ საერთაშორისო ინდექსები და რეიტინგები ანტიკორუფციული გარემოს გაუარესებაზე მეტყველებენ. კერძოდ, Trace International-ის მიერ 2021 წლის ბოლოს გამოქვეყნებული ბიზნესის კორუფციის რისკის ინდექსის მიხედვით საქართველოს 2021 წლის მაჩვენებელი გაუარესებულია წინა წელთან შედარებით. ბოლო ხუთი წლის განმავლობაში საქართველომ საუკეთესო მაჩვენებელი 2017 წელს დააფიქსირა, როცა ქვეყანამ 200 სახელმწიფოს შორის 25-ე ადგილი დაიკავა 23 ქულით. World Justice Project-ის კანონის უზენაესობის ინდექსის კორუფციისგან თავისუფლების მიმართულებაში 2021 წელს საქართველომ წინა წელთან შედარებით ერთი საფეხურით უკან გადაინაცვლა, Transparency International-ის 2021 წლის შედეგების მიხედვით კი საქართველო, მართალია, აღმოსავლეთ ევროპისა და ცენტრალური აზიის რეგიონში ლიდერობას ინარჩუნებს, მაგრამ საერთაშორისო რეიტინგში მან ბოლო სამი წლის განმავლობაში ოთხი საფეხურით უკან გადაინაცვლა. მსოფლიო ბანკის მსოფლიო მმართველობის ინდიკატორების კორუფციის კონტროლის მიმართულებით საქართველოს საუკეთესო შედეგი 2013 წელს ქონდა, ხოლო მას შემდეგ მაჩვენებელი ნელ-ნელა უარესდება. ამავდროულად, ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელის (OECD/ACN) 21-ე პლენარულ სხდომაზე, რომელზეც საქართველოში კორუფციული გარემოს შეფასების ანგარიში უნდა დამტკიცებულიყო, საქართველოს დელეგაცია არაკონსტრუქციული და არაკოლეგიალური განცხადებებით გამოირჩეოდა ანგარიშის ავტორების მიმართ, რითაც სერიოზული ზიანი მიაყენა ქვეყნის საგარეო იმიჯს და OECD/ACN-თან დიდი ხნის განმავლობაში არსებულ პროდუქტიულ ურთიერთობას. საქართველოს მთავრობამ უარი განაცხადა აღნიშნულ სხდომაზე დამტკიცებულიყო ანგარიში და დამატებითი დრო მოითხოვა დოკუმენტის ტექსტის შეცვლის მიზნით.

 

საქართველოში ბენეფიციარ მესაკუთრეთა გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა აუცილებელ საჭიროებას წარმოადგენს. IDFI-ს მიერ განხორციელებული კვლევის თანახმად, 2018-2020 წლებში მაღალი რისკის იურისდიქციებში დაფუძნებული იურიდიული პირების და მათ მიერ საქართველოში დარეგისტრირებული იურიდიული პირების მონაწილეობით განხორციელდა კანონმდებლობით გათვალისწინებული ზღვარს ზემოთ დადებული 65000-ზე მეტი გარიგება, და 31 საეჭვო გარიგება. 2011-2020 წლების განმავლობაში, სახელმწიფო შესყიდვების სფეროში არსებული კორუფციული რისკების გამო, საქართველომ დაკარგა დაახლოებით 4 მილიარდი აშშ დოლარი. მსოფლიო ბანკის მონაცემებით, საერთაშორისო დონეზე ყველაზე უფრო დიდი კორუფციული შემთხვევების 70% უკავშირდება კომპანიებს, რომელთა ბენეფიციარი მესაკუთრეების შესახებ ინფორმაცია საჯარო არ არის. შესაბამისად, ბენეფიციარი მესაკუთრეების გამჭვირვალობისა და საყოველთაო ხელმისაწვდომობის უზრუნველსაყოფად აუცილებელია ბენეფიციარი მესაკუთრეების საჯარო რეესტრის შექმნა და ბენეფიციარ მესაკუთრეთა ღიაობის მოთხოვნების გავრცელება ისეთ სფეროებზე, როგორებიცაა სახელმწიფო შესყიდვები, სახელმწიფო ქონების განკარგვა და მოპოვებით მრეწველობა.

 

საქართველოს მოპოვებითი მრეწველობის მართვის სრულყოფილი პოლიტიკის ჩარჩო არ გააჩნია და არ არის მოპოვებითი მრეწველობის გამჭვირვალობის ინიციატივის წევრი ქვეყანა. EITI  წარმოადგენს გამჭირვალობის საერთაშორისო სტანდარტს, რომელიც სახელმწიფოებს სთავაზობს მოპოვებითი დარგების ღიაობის და ანგარიშვალდებულების მიმართულებით ცოდნის, გამოცდილების და ექსპერტიზის გაზიარებას. EITI სტანდარტები უზრუნველყოფს, რომ საქმიანობა მოპოვებით დარგებში მიმდინარეობდეს გამჭირვალედ, ანგარიშვალდებულების პრინციპების დაცვით და დაინტერესებული მხარეების ჩართულობით, რასაც შეუძლია მთლიანად მოპოვებითი სექტორის ეფექტიანობის გაზრდა. აღსანიშნავია, რომ მოპოვებითი მრეწველობის სოციალური, ეკონომიკური და გარემოსდაცვითი ზემოქმედება ხშირად განსხვავდება გენდერის მიხედვით - ქალები უფრო დაუცველები არიან მოპოვებითი მრეწველობის საქმიანობის ნეგატიური ზეგავლენის მიმართ და ნაკლები გავლენა აქვთ აღნიშნული საქმიანობის მართვაზე. მსოფლიოში და, მათ შორის, საქართველოში არსებული პრაქტიკა ცხადყოფს, რომ მოპოვებითი მრეწველობიდან მიღებული სარგებელი მამაკაცებსა და ქალებზე არათანაბრად ნაწილდება. ხშირ შემთხვევაში, მამაკაცებს უფრო მეტად მიუწვდებათ ხელი სარგებელზე, რაც დაკავშირებულია დასაქმებასა და შემოსავლის მიღებასთან მაშინ, როდესაც ქალები, ერთი მხრივ, უფრო მეტად ზარალდებიან სოციალური და ბუნებრივი გარემოს გაუარესების გამო, მეორე მხრივ კი, ქალების ჩართულობა მოპოვებითი მრეწველობის პროექტებში მინიმალურია და, შესაბამისად, ამ დარგიდან მათ მიერ მიღებული სარგებელიც ძალიან მცირეა. არსებული გამოწვევების საპასუხოდ აუცილებელია შესაბამის საერთაშორისო ინიციატივებთან აქტიური თანამშრომლობა და საერთაშორისო სტანდარტების ეროვნულ დონეზე დანერგვა; ცენტრალურ დონეზე სათანადო პოლიტიკის არსებობა; ადგილობრივი თემის ცნობიერების ამაღლებაზე ზრუნვა და სხვა.

 

საქართველოში გაუმჯობესებას ექვემდებარება საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის შესახებ კანონმდებლობაც. ამ მიზნით წლების წინ მომზადებული ინფორმაციის თავისუფლების აქტის პროექტი ჯერ კიდევ არ არის მიღებული  და შექმნილი არ არის საზედამხედველო მექანიზმი. მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნული ვალდებულება იუსტიციის სამინისტროსგან მთავრობის ადმინისტრაციამ დაახლოებით ერთი წლის წინ გადაიბარა, პროგრესი ამ მიმართულებით არ ფიქსირდება. ამავდროულად, აღსანიშნავია, რომ 2013 წლიდან საქართველოს ხელისუფლებას ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნების სტანდარტის გაუმჯობესების მიზნით მნიშვნელოვანი ნაბიჯები არ გადაუდგამს.  IDFI-ს კვლევის თანახმად, 2021 წლის სექტემბრის მდგომარეობით 123 საჯარო დაწესებულებიდან 13-ს საერთოდ არ ჰქონდა საკუთარი ვებგვერდი; 13 საჯარო დაწესებულებას ვებ-გვერდზე არ ჰქონდა შექმნილი საჯარო ინფორმაციის განყოფილება ან ამ განყოფილებაში არ ჰქონდა არანაირი ინფორმაცია გამოქვეყნებული; 2021 წელს საჯარო ინფორმაციის პროაქტიული ხელმისაწვდომობის საშუალო მაჩვენებელი 56% იყო, რაც 15%-ით ჩამორჩება 2014 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს; 2021 წელს სამართლებრივი მოთხოვნების შესაბამისად მხოლოდ ექვს საჯარო დაწესებულებას ჰქონდა სრულყოფილად გამოქვეყნებული ინფორმაცია.

 

პანდემიის პირობებში IDFI-ის მიერ განხორციელებული მონიტორინგით გამოვლინდა, რომ სახელმწიფო შესყიდვების მიმართულებით ჯერ კიდევ არსებობს მნიშვნელოვანი ხარვეზები, რომელთა აღმოფხვრა აუცილებელია საჯარო ფინანსების მიზნობრივი და რაციონალური ხარჯვის უზრუნველსაყოფად. IDFI-ის მიერ გამოქვეყნებულ კვლევებში დეტალურადაა განხილული მიმწოდებელი ორგანიზაციების პოლიტიკური კავშირები; არასაჭირო გამარტივებული შესყიდვები, რომელიც ზრდის კორუფციულ რისკებს, რადგან გამარტივებული შესყიდვების ხელშეკრულებებს კვლავ იღებენ მმართველი პარტიის შემომწირველები და ზოგ შემთხვევაში მოქმედი თანამდებობის პირების კომპანიები. IDFI თავის კვლევებში მიუთითებდა, რომ აუცილებელი იყო კორონავირუსთან დაკავშირებული შესყიდვების ელექტრონული ტენდერის გზით განხორციელება და  გამარტივებული შესყიდვების მაქსიმალურად შემცირება. მიუხედავად იმისა, რომ 2021 წლის ივნისი-ნოემბრის პერიოდში მკვეთრად იყო შემცირებული გამარტივებული შესყიდვების რაოდენობა, გამოწვევები მაინც რჩება. კერძოდ, გადაუდებელი აუცილებლობით გაფორმებული გამარტივებული ხელშეკრულებების დიდი ნაწილის საფუძველი ხდება კონსოლიდირებული ან ელექტრონული ტენდერის ჩაშლა, ან მათ დაგეგმვასთან და ბაზრის კვლევასთან დაკავშირებული ხარვეზები.

 

საქართველოში გასაუმჯობესებელია ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის მექანიზმი და დასანერგია დეკლარაციების ღია ფორმატში გამოქვეყნების პრაქტიკა. მსოფლიო ბანკის ანგარიშის მიხედვით, ქონებრივი მონიტორინგის დღევანდელი სისტემები დამატებით უნდა ითვალისწინებდეს ფულის გათეთრებისა და კორუფციის ახალ ფორმებს და შესაძლებელს ხდიდეს, ბენეფიციარი მესაკუთრის გამოვლენას. საქართველოში კი დეკლარაციების შემოწმება დღემდე ტექნიკური ზედამხედველობით შემოიფარგლება და არ ხდება პოტენციური კორუფციული შემთხვევების იდენტიფიცირებისთვის მათი გამოყენება. TI-Georgia-ს მიერ განხორციელებული მონიტორინგის მიხედვით თითქმის არცერთი შემთხვევა არ დაფიქსირდა, როდესაც ბიურომ გამოავლინა ისეთი დარღვევები, როგორიცაა: კორუფციის ნიშნები, ინტერესთა ან/და თანამდებობრივი შეუთავსებლობა, უკანონო გამდიდრება ან/და დაუსაბუთებელი ქონების არსებობა, თანამდებობის დატოვების შემდგომი შეზღუდვის დარღვევა (ე.წ. მბრუნავი კარი). საქართველოში ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის წარდგენის ვალდებულებისგან გათავისუფლებული არიან ისეთი პირები, რომელთა თანამდებობებიც ინტერესთა კონფლიქტის/კორუფციის მიმართ მოწყვლადია.  მაგალითად, მეოთხე რაუნდის ანგარიშში GRECO-მ, ხოლო მესამე რაუნდის ანგარიშში OECD-ACN-მა მიუთითა, რომ ასეთი ხარვეზია ის ფაქტი, რომ დეკლარაციის წარდგენის ვალდებულება არ ვრცელდება ყველა პროკურორზე. აღსანიშნავია, რომ არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ დეკლარაციების შესწავლისას გამოვლენილი არაერთი საეჭვო გარემოება შესაბამისი რეაგირების გარეშე რჩება.

 

ქვეყანაში მნიშვნელოვანი ნაბიჯებია გადასადგმელი მამხილებელთა დაცვის სტანდარტების და  პრაქტიკის გაუმჯობესებისთვის, რადგან მხილების ინსტიტუტი ეთიკისა და კეთილსინდისიერების სტანდარტების პრაქტიკაში აღსრულების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი კომპონენტია და დიდი როლი აქვს კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში. IDFI-ის მიერ განხორციელებული კვლევა ადასტურებს, რომ მხილების მექანიზმის ეფექტიანობას ხელს უშლის როგორც არასათანადო სამართლებრივი ჩარჩო, ასევე პრაქტიკაში არსებული ნორმების დანერგვისთვის არასაკმარისი ნების არსებობა, რაც მექანიზმის მიმართ უნდობლობას იწვევს. სამართლებრივი ჩარჩოს კონტექსტში აღსანიშნავია, რომ მხილების შესახებ საქართველოს კანონმდებლობა არ ფარავს კერძო სექტორს და ე.წ. ძალოვან უწყებებს; არ იძლევა საჯარო მხილების უპირობო შესაძლებლობას გამონაკლის შემთხვევაშიც კი; არ მიუთითებს საჯარო უწყებების მიერ მხილების შიდა მექანიზმის შექმნის და მკაფიო პროცედურის გაწერის ვალდებულებაზე და სხვა. რაც შეეხება პრაქტიკაში გამოვლენილ გამოწვევებს, საჯარო მონაცემების ანალიზი და საჯარო მოსამსახურეთა გამოკითხვის შედეგები მიუთითებს, რომ საჯარო დაწესებულებები არ აღრიცხავენ ან არასრულყოფილად აღრიცხავენ მხილების განცხადებებს ან/და არ გასცემს მათთან დაკავშირებულ ინფორმაციას; საჯარო მოსამსახურეთა ინფორმირებულობა დაბალია მხილების შიდა მექანიზმებთან დაკავშირებით; საჯარო მოსამსახურეებს აქვთ დაუცველობის განცდა და უნდობლობა და მიიჩნევენ, რომ საჯარო დაწესებულებათა ხელმძღვანელობა მიმტევებელია მაღალი რანგის თანამშრომლების მიერ ჩადენილი ეთიკის ნორმების დარღვევების მიმართ და მხილების შემთხვევაში, შესაძლებელია, თავად მამხილებელს შეუქმნან პრობლემა.

 

როგორც ვხედავთ, კორუფციასთან ბრძოლაში წარმატების მისაღწევად აუცილებელი მექანიზმების უმეტესობას საქართველოში გაუმართავია და ცვლილებებს საჭიროებს. აქედან გამომდინარე, IDFI მოუწოდებს ხელისუფლებას, გაააქტიუროს ანტიკორუფციული საქმიანობა და შესაბამისი რეფორმები განახორციელოს ზემოთ აღნიშნული ყველა მიმართულებით არსებული ხარვეზების აღმოფხვრის მიზნით. ამ პროცესში კი აქტიურად ითანამშრომლოს როგორც საერთაშორისო პარტნიორებთან, ასევე ადგილობრივ სამოქალაქო საზოგადოებასთან და დაინტერესებულ მხარეებთან.

 

 

მოცემული მასალის მომზადება დაფინანსებულია შვედეთის საერთაშორისო განვითარების თანამშრომლობის სააგენტოს, Sida-ს მიერ. შინაარსზე პასუხისმგებლობა სრულად ეკისრება მის შემქმნელს. Sida შესაძლოა არ იზიარებდეს გამოთქმულ ხედვებსა და ინტერპრეტაციებს. 

სხვა მასალები ამ თემაზე
სიახლეები

IDFI-ის საერთაშორისო კონფერენცია ციფრულ ტრანსფორმაციაზე: მთავარი გზავნილები და შედეგები

16.05.2022

მონაცემების გლობალური ბარომეტრის კვლევის შედეგები - საქართველოსა და აღმოსავლეთ ევროპის და ცენტრალური აზიის რეგიონის ქვეყნების შედეგების მიმოხილვა

13.05.2022

ტრენინგი საჯარო მომსახურების გაწევის სტანდარტის შესახებ

13.05.2022

თანამედროვე რუსული დეზინფორმაცია - IDFI-მ მარნეულის ამერიკულ კუთხეში საინფორმაციო შეხვედრა გამართა

11.05.2022
განცხადებები

ევროკავშირის კითხვარის პასუხების გასაჯაროების შესახებ

02.05.2022

არასამთავრობო ორგანიზაციების ერთობლივი განცხადება ბიძინა ივანიშვილისა და რუსი ბიზნესმენის ვლადიმერ ევტუშენკოვის გავრცელებული სავარაუდო აუდიოჩანაწერის შესახებ.

27.04.2022

ფარული მიყურადების მარეგულირებელი კანონმდებლობა კიდევ უფრო უარესდება

21.04.2022

სამოქალაქო საზოგადოებრივი ორგანიზაციები ევროკავშირის კითხვარისა და პასუხების გასაჯაროვებას ითხოვენ

12.04.2022
ბლოგპოსტები

ქართული პრესისა და ბეჭდვითი მედიის ცენზურის ისტორია

03.05.2022

9 მაისის აღნიშვნა რუსეთში

02.05.2022

ციფრული უფლებები ღია მმართველობის პარტნიორობის ფარგლებში

15.04.2022

რუსული დეზინფორმაციის ტენდენციები საქართველოში უკრაინის ომის პარალელურად

04.04.2022