ბერტელსმანის ტრანსფორმაციის ინდექსი (BTI)[1]2004 წლიდან რეგულარულად აფასებს და აანალიზებს, წარმართავენ თუ არა და როგორ წარმართავენ განვითარებადი და გარდამავალი ქვეყნები სოციალურ ცვლილებებს დემოკრატიისა და საბაზრო ეკონომიკის გაუმჯობესების მიზნით (ანგარიშები ქვეყნდება ორ წელიწადში ერთხელ). თითოეულ ქვეყანაში ექსპერტები 10-ქულიანი სისტემით აფასებენ (1-ყველაზე დაბალი შეფასება; 10-უმაღლესი შეფასება), რამდენად აკმაყოფილებს ქვეყანა BTI-ის მიერ შემუშავებულ 17 კრიტერიუმს. შემდგომ ეტაპზე ხდება მიღებული ქულების გაანალიზება და მათი დაჯგუფება, რის საფუძველზეც დგება ორი ინდექსი: სტატუსისა და მმართველობის ინდექსები. სტატუსის ინდექსი აფასებს პოლიტიკური და ეკონომიკური ტრანსფორმირების პროცესს, ხოლო მმართველობის ინდექსი - პოლიტიკური ხელმძღვანელობის ხარისხს. წინამდებარე ანალიზი მიმოიხილავს მმართველობის ინდექსის შედეგებს და ყურადღებას ამახვილებს საჯარო მმართველობისა და ანტიკორუფციულ მიმართულებებზე.  

მმართველობის ინდექსი შეისწავლის რამდენად ეფექტიანად უწყობენ ხელს და წარმართავენ განვითარებისა და ტრანსფორმაციის პროცესებს პოლიტიკის შემქმნელები. რეფორმებთან დაკავშირებული გადაწყვეტილების მიმღებთა პოლიტიკის შესწავლისა და შეფასების მეშვეობით BTI გამოყოფს იმ ფაქტორებს, რომლებიც დემოკრატიისა და საბაზრო ეკონომიკის გზაზე წარმატებისა თუ წარუმატებლობის განმსაზღვრელია. აღნიშნულ მიმართულებაში 2022 წლის მონაცემებით[2] საქართველო 5.55 ქულით 38-ე ადგილს იკავებს 137 სახელმწიფოს შორის, რაც გაუარესებული მაჩვენებელია 2020 წელთან შედარებით, როცა ქვეყანა 5.83 ქულით 36-ე ადგილს იკავებდა. მმართველობის ინდექსში საქართველომ ყველაზე დაბალი შეფასება 2012 წელს დააფიქსირა (5.38), ყველაზე მაღალი კი - 2008 წელს (6.36).

მმართველობის ინდექსი 20 ინდიკატორზე დაფუძნებული ხუთი კრიტერიუმისგან შედგება, ესენია:

სირთულის დონე[3] - აფასებს მმართველობასთან დაკავშირებულ სტრუქტურული შეზღუდვებს და სირთულეებს. კრიტერიუმი ფასდება ისეთ ინდიკატორებზე დაყრდნობით, როგორებიცაა სტრუქტურული შეზღუდვები; სამოქალაქო საზოგადოების მოღვაწეობა; სოციალური, ეთნიკური და რელიგიური კონფლიქტების ინტენსივობა. ყურადღება მახვილდება ერთ სულ მოსახლეზე მთლიან ეროვნულ შემოსავალზე (ატლასის მეთოდით), გაეროს განათლების ინდექსზე, BTI-ს სახელმწიფოებრიობისა და კანონის უზენაესობის კრიტერიუმებზე. 2022 წლისთვის აღნიშნული კრიტერიუმი 2020 წელთან შედარებით 0.2 ქულით გაუარესდა და ხუთი ქულით არის შეფასებული. ამ მიმართულებაში ყველაზე კარგი შეფასება საქართველომ 2016-2020 წლებში მიიღო (4.8), ყველზე ცუდი კი - 2010 წელს (6.0).

ანგარიში მიუთითებს, რომ საქართველოში საბჭოთა კავშირისგან მემკვიდრეობით მიღებული გაუცხოება პოლიტიკურ ელიტასა და საზოგადოებას შორის ჯერ კიდევ არ დაძლეულა და სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გარეშე სახელმწიფო ინსტიტუტები ვერ დაძლევენ მათ მიმართ ნდობის ნაკლებობას. ქვეყანაში იშვიათია მონაწილეობითი მიდგომები, რომლებიც ხელს შეუწყობდა დიალოგს პოლიტიკურ დონეზე, ხოლო თავად სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებმა ვერ შეძლეს საქართველოს მოსახლეობასთან უფრო ფართო მასშტაბის კავშირის დამყარება. ანგარიში ასევე აღნიშნავს, რომ საქართველოში დემოკრატიული ინსტიტუტები წარმოადგენს პოლიტიკურ ინსტრუმენტს პოლიტიკური ელიტის ხელში. დოკუმენტში აღნიშნულია, რომ ბოლო ორი წლის განმავლობაში ქვეყანაში შეინიშნება ულტრანაციონალისტური მოძრაობის შემაშფოთებელი გაძლიერება. ეს მოძრაობა სულ უფრო მეტად პოზიციონირებს, როგორც სოციალური და პოლიტიკური ძალა, რომელიც ეწინააღმდეგება ყველა „არაქართულ“ ელემენტს (ანუ რელიგიურ, ეთნიკურ, რასობრივ და სექსუალურ უმცირესობებს) და რომელიც არ ერიდება ძალადობას.

მართვის შესაძლებლობა - აფასებს რამდენად ეფექტიანად წარიმართება რეფორმები და არის თუ არა შენარჩუნებული პოლიტიკური პრიორიტეტები. კრიტერიუმის შეფასებისას ყურადღება მახვილდება იმაზე, თუ რამდენად სახავს მთავრობა სტრატეგიულ პრიორიტეტებს; რამდენად ეფექტიანია ის პოლიტიკის განხორციელების თვალსაზრისით; რამდენად ინოვაციური და მოქნილია. ანგარიშში გაზიარებულია IDFI-სა და საია-ს ალტერნატიული მონიტორინგის შედეგები საჯარო მმართველობის რეფორმის 2019-2020 წლების სამოქმედო გეგმის არასრულად განხორციელებასთან დაკავშირებით. ამასთან, მითითებულია, რომ SIGMA-ს 2018 წლის საბაზისო შეფასებაში წარმოდგენილი 21 მოკლევადიანი რეკომენდაციიდან საქართველოს მხოლოდ მესამედი აქვს შესრულებული. ანგარიშში აღნიშნულია, რომ პოლიტიკის დაგეგმვისა და კოორდინაციის მიმართულებით საქართველოში მნიშვნელოვანი გამოწვევები კვლავ სახეზეა და რეფორმების სათანადოდ განხორციელების თვალსაზრისით ხარვეზები არ არის აღმოფხვრილი. პერსონალის ხშირმა როტაციამ, ინსტიტუციური მეხსიერებისა და სახელმწიფო უწყებებს შორის ჰორიზონტალური კოორდინაციის ნაკლებობამ, ასევე მტკიცებულებებზე დაფუძნებული პოლიტიკის ფორმულირებაში ღრმა ხარვეზებმა გავლენა მოახდინა ქვეყანაში პოლიტიკის განხორციელებაზე. ანგარიშის თანახმად, საქართველოში სუსტია პოლიტიკის მონიტორინგი და პოლიტიკის შეფასება ფაქტობრივად არ ხდება. პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესი ძირითადად მხოლოდ ფორმალისტური ხასიათისაა - სიტუაციის სათანადო ანალიზი, რისკების შეფასება იშვიათად ან მხოლოდ ზედაპირულად ხდება. ანგარიშში ასევე ნახსენებია, რომ მართალია, მთავრობის დადგენილებით სავალდებულო გახდა პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესში საჯარო კონსულტაციების გამართვა, თუმცა დადგენილება მხოლოდ მინიმალურ სტანდარტებს აწესებს. 2022 წლისთვის აღნიშნულ კრიტერიუმში საქართველო 10-დან 5.7 ქულით არის შეფასებული რაც 2020 წელთან შედარებით 0.3 ქულით გაუარესებული მაჩვენებელია. ამ მიმართულებაში ყველაზე მაღალი შეფასება ქვეყანამ 2008 წელს მიიღო (7.3), ყველაზე დაბალი 5.7 ქულა 2012, 2016 და 2022 წლებში დააფიქსირა.

რესურსების ეფექტიანობა - ფასდება მთავრობა ოპტიმალურად იყენებს თუ არა არსებულ რესურსებს. კრიტერიუმის შეფასებისას ყურადღება მახვილდება იმაზე, თუ რამდენად ეფექტიანად იყენებს მთავრობა ადამიანურ, ფინანსურ და ორგანიზაციულ რესურსებს; რამდენად შეუძლია მას წინააღმდეგობრივი ამოცანების კოორდინაცია; რამდენად წარმატებულად უმკლავდება კორუფციას. ანგარიშის თანახმად, გარკვეული ცვლილებების მიუხედავად ყოველდღიურ საქმიანობაში პოლიტიკის კოორდინაცია სუსტია. ანგარიშში ასევე აღნიშნულია, რომ მიუხედავად პოსტსაბჭოთა სივრცეში ანტიკორუფციული მიმართულებით საქართველოს მოწინავე პოზიციისა, რეგრესის საგანგაშო ტენდენცია შეიმჩნევა. მართალია, წვრილმანი კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის თვალსაზრისით საქართველომ წარმატებას მიაღწია, მაგრამ მაღალი დონის კორუფცია კვლავ პრობლემად რჩება. ძალაუფლების კონცენტრაციამ, საჯარო ინსტიტუტებზე არაფორმალურმა ზემოქმედებამ და სახელმწიფოს მიტაცებამ აშკარად ხელი შეუშალა მაღალი დონის კორუფციის შესაძლო შემთხვევების სათანადოდ გამოძიებას. ამავდროულად, კვლავ პრობლემურია არსებული ანტიკორუფციული ნორმების აღსრულება. ანგარიში მიუთითებს, რომ სამოქალაქო საზოგადოების მოთხოვნის მიუხედავად ქვეყანაში დამოუკიდებელი და მიუკერძოებელი ანტიკორუფციული სააგენტო არ შექმნილა. დაბალი პროგრესით ხასიათდება საერთაშორისო ორგანიზაციების რეკომენდაციების შესრულებაც. ანგარიშში გაზიარებულია IDFI-ის კვლევის შედეგები მამხილებლის ინსტიტუტთან დაკავშირებით არსებულ საკანონმდებლო გამოწვევებთან მიმართებით და აღნიშნულია, რომ არ არსებობს პოლიტიკური ნება მექანიზმის ეფექტიანობისთვის. რესურსების ეფექტიანობის კრიტერიუმი 6.3 ქულით არის შეფასებული რაც 2020 წელთან შედარებით 0.4 ქულით გაუარესებული მაჩვენებელია. ამ მიმართულებაში ყველაზე მაღალი შეფასება საქართველომ 2008 წელს დააფიქსირა (7.0), ყველაზე დაბალი კი - 2006 წელს (5.7).

კონსენსუსის მიღწევა - ფასდება არსებობს თუ არა პოლიტიკურ აქტორებს შორის კონსენსუსი რეფორმებთან დაკავშირებით.  კრიტერიუმის შეფასებისას ყურადღება მახვილდება იმაზე, თუ რამდენად მიიჩნევენ პოლიტიკური აქტორები დემოკრატიასა და საბაზრო ეკონომიკას სტრატეგიულ, გრძელვადიან მიზნად; რამდენად შეუძლიათ რეფორმატორებს ანტიდემოკრატიული აქტორების გამორიცხვა ან კოოპტაცია; რამდენად შეუძლია ხელისუფლებას კონფლიქტების მართვა; რამდენად უშვებს ის პოლიტიკურ პროცესებში სამოქალაქო საზოგადოების მონაწილეობას; რამდენად შეუძლია წარსული რეჟიმის მსხვერპლთა და დამნაშავეთა შერიგება. საქართველო აღნიშნულ კრიტერიუმში 6 ქულით არის შეფასებული, რაც 2020 წელთან შედარებით 0.4 ქულით გაუარესებული მაჩვენებელია. ამ მიმართულებაში ყველაზე მაღალი შეფასება ქვეყანამ 2006 წელს დააფიქსირა (6.7),ყველაზე დაბალი კი - 2010 – 2012 წლებში (5.6).

ანგარიშის მიხედვით, მიუხედავად იმისა, რომ არსებობს ზოგადი თანხმობა საბაზრო ეკონომიკის ძირითად პრინციპებთან დაკავშირებით, მცირეა კონსენსუსი ეკონომიკური პოლიტიკის მიზნებზე, რაც დიდწილად გამოწვეულია ნეოლიბერალური პოლიტიკის ნეგატიური აღქმით მოსახლეობაში. ანგარიში ასევე მიუთითებს ქვეყანაში მემარჯვენე ექსტრემისტული ჯგუფებისა (მაგ. ქართული მარში) და სხვა ანტიდემოკრატიული აქტორების გაჩენაზე, თუმცა, აღნიშნავს, რომ მცირეა მათი პარლამენტში მოხვედრის შანსი. ამავდროულად, პოლიტიკური ელიტის კონფლიქტების მართვის უნარი განვითარებადზე დაბლა რჩება. არსებითი პროგრესი არ არის მიღწეული აფხაზეთისა და სამხრეთ ოსეთის სეპარატისტულ რეგიონებთან შერიგების კუთხით, რომლებიც ფართოდ აღიქმება რუსული გეოპოლიტიკური მანიპულაციის ინსტრუმენტად. „ქართულ ოცნებასა“ და „ნაციონალურ მოძრაობას“ შორის საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ პოლარიზაცია გამძაფრდა, სახეზეა დიალოგისა და მოლაპარაკების ჯერ კიდევ არასაკმარისი ტრადიცია და კულტურა. ანგარიშში აღნიშნულია 2016 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ მმართველი პარტიის და მთავრობის მიერ სამოქალაქო საზოგადოებასთან თანამშრომლობის ან კონსულტაციის განსაკუთრებულად შემცირებული დონე. გარდა ამისა, საზოგადოებაში შედარებით სუსტი ფესვების გამო, არასამთავრობო ორგანიზაციების მმართველი პოლიტიკოსებისთვის მარტივი პოპულისტური სამიზნეები არიან.

საერთაშორისო თანამშრომლობა - ფასდება პოლიტიკური ლიდერების მიერ საკუთარი ინიციატივით რეგიონულ და საერთაშორისო აქტორებთან თანამშრომლობა. კრიტერიუმის შეფასებისას ყურადღება მახვილდება იმაზე, თუ რამდენად იყენებს ხელისუფლება საერთაშორისო პარტნიორების მხარდაჭერას განვითარების გრძელვადიანი სტრატეგიის განსახორციელებლად; რამდენად სანდო პარტნიორია ის საერთაშორისო საზოგადოებისთვის; რამდენად სურს და აქვს მეზობელ ქვეყნებთან ურთიერთობის შესაძლებლობა. საერთაშორისო თანამშრომლობის კრიტერიუმში საქართველოს 7 ქულა აქვს, რაც 2020 წელთან შედარებით 0.3 ქულით გაუარესებული მაჩვენებელია. ამ მიმართულებაში ყველაზე მაღალი ქულა საქართველომ 2008 წელს დააფიქსირა (7.7), ყველაზე დაბალი კი - 2010 – 2012 წლებში (6.7).

ინდექსის ფარგლებში საჯარო მმართველობისა და ანტიკორუფციული მიმართულებებით გამოკვეთილ გამოწვევებზე ისევე, როგორც რეფორმების შეფერხებაზე IDFI დიდი ხანია აქტიურად საუბრობს. ნიშანდობლივია, რომ ამ ფონზე ჯერ კიდევ არ შემუშავებულა 2021-2022 წლების ეროვნული ანტიკორუფციული და საჯარო მმართველობის რეფორმის სამოქმედო გეგმები. ბოლო რამდენიმე წელია ეროვნული ანტიკორუფციული საბჭო არ შეკრებილა, ანტიკორუფციული საბჭოს სამდივნო ფაქტობრივად აღარ არსებობს. ქვეყნის მიერ ანტიკორუფციული მიმართულებით საერთაშორისო ორგანიზაციების რეკომენდაციების შესრულება დაბალი პროგრესით ხასიათდება. საერთაშორისო შეფასებების გაუარესების ფონზე განსაკუთრებით საგანგაშოა საქართველოს მთავრობის მიერ ანტიკორუფციული გარემოს შესახებ ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელის (OECD/ACN) ანგარიშის მიღების შეფერხება.

ამავდროულად, 2021 წლის 9-10 დეკემბერს ბაიდენის ადმინისტრაციის ორგანიზებით ჩატარებულ პირველი დემოკრატიის სამიტზე, რომლის ფარგლებში სახელმწიფოებმა იკისრეს დემოკრატიის გაძლიერების ვალდებულება, მათ შორის, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის გზით, საქართველომ კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის მიმართულებით არცერთი ვალდებულება არ აიღო. ანტიკორუფციული მიმართულებით ვალდებულებები აიღეს ისეთმა ქვეყნებმა, როგორებიცაა კანადა, ხორვატია, ფინეთი, გაერთიანებული სამეფოდა სხვა. რაც შეეხება საქართველოს, მის მიერ წარდგენილ განცხადებაში არაფერია ნათქვამი ანტიკორუფციული და საჯარო მმართველობისა რეფორმების შესახებ. აღნიშნული პრაქტიკა ცალსახად მიუთითებს, რომ ქვეყანაში კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა და ეფექტიანი ანტიკორუფციული პოლიტიკის გატარება პრიორიტეტს აღარ წარმოადგენს, რაც ასევე დასტურდება კორუფციის წინააღმდეგ გაეროს კონვენციის მონაწილე სახელმწიფოთა კონფერენციაზე საქართველოს პასიურობით, სადაც ქვეყანამ ვერაფერი წარადგინა.

IDFI კიდევ ერთხელ მოუწოდებს ხელისუფლებას, მეტი ყურადღება დაუთმოს ქვეყანაში საჯარო მმართველობის რეფორმას და კორუფციასთან ბრძოლას, განაახლოს ანტიკორუფციული საბჭოს ფუნქციონირება, პირნათლად შეასრულოს კორუფციის წინააღმდეგ მებრძოლი საერთაშორისო ინსტიტუტების რეკომენდაციები, მხედველობაში მიიღოს ამ მიმართულებებით იდენტიფიცირებული გამოწვევები, დროულად შეიმუშაოს ქმედითი პოლიტიკის დოკუმენტები და მათ ფარგლებში გაითვალისწინოს ამბიციური ვალდებულებები.

____

[1] პროექტის ავტორი გერმანიაში დაფუძნებული მსხვილი, არაკომერციული ორგანიზაცია ბერტელსმანის ფონდია, რომელიც 1977 წელს შეიქმნა საზოგადოების პოლიტიკურ, კულტურულ და ეკონომიკურ საქმიანობაში ჩართვის გასაძლიერებლად.

[2] 2022 წლის ინდექსი ფარავს 2019 წლის 1-ლი თებერვლიდან 2021 წლის 31 იანვრამდე პერიოდს.

[3] მმართველობის ინდექსში სირთულის დონე გამოყოფილია ერთ-ერთ კრიტერიუმად. მისი შეფასება 10-ქულიან სისტემაზე ხდება პირიქით - 10 ყველაზე დაბალი შეფასება, 1 - ყველაზე მაღალი შეფასება. მმართველობის ინდექსში დანარჩენი ოთხი კრიტერიუმის საშუალო ქულა მეთოდოლოგიის შესაბამისად ბალანსდება სირთულის დონის კრიტერიუმში ქვეყნის მიერ მიღებული ქულით. დამატებითი ინფორმაცია იხილეთ ბმულზე: https://bti-project.org/fileadmin/api/content/en/downloads/codebooks/BTI%20Technical%20Notes.pdf.

მოცემული მასალის მომზადება დაფინანსებულია შვედეთის საერთაშორისო განვითარების თანამშრომლობის სააგენტოს, Sida-ს მიერ. შინაარსზე პასუხისმგებლობა სრულად ეკისრება მის შემქმნელს. Sida შესაძლოა არ იზიარებდეს გამოთქმულ ხედვებსა და ინტერპრეტაციებს.