საჯარო სამსახურის კეთილსინდისიერება კარგი მმართველობის ქვაკუთხედს წარმოადგენს. ევროკავშირის გაფართოების კრიტერიუმებში ხაზგასმით არის აღნიშნული, რომ ქვეყნებმა უნდა შექმნან ძლიერი ეროვნული საჯარო ადმინისტრაცია, სადაც შესაძლებელი იქნება კარგი მმართველობის პრინციპების ეფექტიანად გადატანა, დანერგვა და განხორციელება.^[1] საჯარო მოსამსახურეებისთვის განსაზღვრული კეთილსინდისიერების საერთაშორისო სტანდარტები დაკავშირებულია პატიოსნების, სამართლიანობის, გამჭვირვალობის, ანგარიშვალდებულების, მიუკერძოებლობის, სახელმწიფო რესურსების გონივრული გამოყენებისა და დისკრიმინაციის აკრძალვის პრინციპებთან. თითოეული აღნიშნული პრინციპი უმნიშვნელოვანესია საჯარო სამსახურის გამართული ფუნქციონირებისა და საზოგადოების ნდობის უზრუნველყოფისთვის. ზემოაღნიშნული პრინციპების პრაქტიკაში დანერგვისთვის აუცილებელია გამართული, საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისი სამართლებრივი ჩარჩო, შესაბამისი ხედვა და პოლიტიკა და პრაქტიკაში მათი თანმიმდევრული დანერგვა.

საჯარო სამსახურში კეთილსინდისიერების პრინციპების დანერგვის ძირითად ინსტრუმენტებს წარმოადგენს ეთიკის ნორმების მარეგულირებელი დოკუმენტების და მათი პრაქტიკაში დანერგვის ხელსაწყოების არსებობა, გამართული დისციპლინური და საზედამხედველო მექანიზმების უზრუნველყოფა, ცნობიერების ამაღლებაზე ზრუნვა, მხილების მექანიზმების დანერგვა და ხელშეწყობა და სხვა.

IDFI-ის მიერ განხორციელებული კვლევა მიზნად ისახავს, შეისწავლოს საჯარო სამსახურში არსებული კეთილსინდისიერების და მამხილებელთა დაცვის არსებული ტენდენციები და პრაქტიკა ისევე, როგორც კეთილსინდისიერებისა და ეთიკის საკითხთა შესახებ საჯარო მოსამსახურეთა ძირითადი დამოკიდებულებები და აღქმები.   

ძირითადი მიგნებები

სამართლებრივი ჩარჩო

კანონმდებლობა საჯარო დაწესებულებებს არ ავალდებულებს ეთიკის კოდექსების და მათი აღსრულებისპრაქტიკული ინსტრუმენტების (განმარტებითი სახელმძღვანელო) შემუშავებას.

არსებული ეთიკის ნორმები არ ვრცელდება უმაღლესი თანამდებობის პირებზე, რომლებიც საჯარო სექტორისთვის მაგალითის მიცემასა და კეთილსინდისიერების სტანდარტების დამკვიდრებაზე უნდა ზრუნავდნენ.   

მხილების მექანიზმთან დაკავშირებით კანონმდებლობა არ არის საკმარისად დეტალური და რეგულირების გარეშე ტოვებს რიგ საკითხებს, კონტროლს მიღმა ტოვებს კერძო სექტორს და ე.წ. ძალოვან უწყებებს.

კანონმდებლობა არ ადგენს მხილების შიდა პროცედურების ერთიან სტანდარტს და არ ავალდებულებს საჯარო დაწესებულებებს, რომ შექმნან მხილების შიდა არხები და უზრუნველყონ მათი ეფექტიანობა. 

კანონმდებლობა მამხილებელს უფლებას არ აძლევს, გარემოებების გათვალისწინებით თავად გადაწყვიტოს, მხილების რომელი არხის გამოყენება იქნება ყველაზე ადეკვატური. 

მამხილებლისთვის მიყენებული ზიანის ანაზღაურებასთან დაკავშირებით არ არსებობს სპეციალური საკანონმდებლო რეგულირება, რაც უფრო ნათელს და გასაგებს გახდიდა საკითხს მამხილებლისთვის.

ეთიკისა და კეთილსინდისიერების განმსაზღვრელი დოკუმენტები

საჯარო დაწესებულებების უმრავლესობამ IDFI-ს განუმარტა, რომ კეთილსინდისიერების პოლიტიკის დოკუმენტი, ეთიკის კოდექსი და მათი განხორციელების პრაქტიკული ინსტრუმენტები მიღებული არ აქვთ. 

საჯარო დაწესებულებებიდან  მიღებული ინფორმაციის მიხედვით მხოლოდ 23 უწყებაშია შიდა სამართლებრივი დოკუმენტით დარეგულირებული თანამშრომელთა ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესები. 

სამინისტროებიდან, რომლებმაც IDFI-ს მიაწოდეს ინფორმაცია, ეთიკის კოდექსები უწყებაში დასაქმებული საჯარო მოსამსახურეებისთვის დამტკიცებულია მხოლოდ ფინანსთა, საგარეო საქმეთა, თავდაცვის და შინაგან საქმეთა სამინისტროებში.  

ადგილობრივ თვითმმართველობებს შორის მხოლოდ სამი მუნიციპალიტეტის მერიასა და ოთხი მუნიციპალიტეტის საკრებულოშია ეთიკის დოკუმენტები დამტკიცებული. 

საქართველოს საჯარო სექტორში არსებული ეთიკის კოდექსები უმეტეს შემთხვევაში არ არის ამომწურავი, დაწესებულების სპეციფიკასა და საჭიროებებზე მორგებული და აქვს შაბლონური ხასიათი.

არცერთ საჯარო დაწესებულებას არ წარმოუდგენია ინფორმაცია ეთიკის ნორმების პრაქტიკული განხორციელების ინსტრუმენტებზე, რომლებიც კონკრეტული მაგალითების და განმარტებების საშუალებით დაეხმარებოდა თანამშრომლებს, უკეთ აღექვათ ნორმის შინაარსი და მარტივად მოეხდინათ მათი გამოყენება პროფესიულ საქმიანობაში.

უწყებების ნაწილი ეთიკის კოდექსის არარსებობის სანაცვლოდ მიუთითებს შინაგანაწესების არსებობაზე, რომლებიც, ძირითადად სამუშაო ადგილზე ქცევის გარკვეულ წესებს ადგენენ (სამუშაო და დასვენების დრო, სადღესასწაულო დღეები, სამსახურში მოსვლა-წასვლის აღრიცხვა და სხვა).

აღსრულების და მხილების მექანიზმები

ეთიკის ნორმების აღსრულების მექანიზმი (ზედამხედველი სტრუქტურული ერთეული) საჯარო დაწესებულებების ნაწილს არ გააჩნია.

61-მა საჯარო დაწესებულებამ განმარტა, რომ ეთიკის ნორმების  აღსრულების შიდა მექანიზმები არ გააჩნია. 47-მა უწყებამ ამ ინფორმაციის დაზუსტებისგან თავი შეიკავა.

ეთიკის ნორმების აღსრულებაზე პასუხისმგებელ უწყებად უმეტესწილად განსაზღვრულია შიდა აუდიტის სამსახური. ცალკეულ შემთხვევებში აღნიშნული ფუნქცია შეთავსებული აქვთ ადმინისტრაციულ და ადამიანური რესურსების მართვის სამსახურებს.

საჯარო დაწესებულებების უმეტესობას არ აქვს ისეთი დამოუკიდებელი ორგანო ან სტრუქტურული ერთეული, რომელიც საჭიროების შემთხვევაში ეთიკის ნორმებთან დაკავშირებით კონსულტაციას გაუწევს საჯარო მოსამსახურეებს.

საჯარო დაწესებულებებიდან მიღებული ინფორმაციის მიხედვით ბოლო სამი წლის განმავლობაში ეთიკის ნორმების დარღვევები აღრიცხულია მხოლოდ 40 საჯარო დაწესებულებაში. 

ბოლო სამი წლის განმავლობაში ეთიკის ნორმების დარღვევის 10 შემთხვევაზე მეტი აღირიცხა მხოლოდ ცხრა საჯარო დაწესებულებაში.

საჯარო დაწესებულებების უმრავლესობამ (87 უწყება) IDFI-ს განუმარტა, რომ მხილების შიდა არხები მათთან არ ფუნქციონირებს. 80-მა უწყებამ არ დააკონკრეტა აღნიშნული საკითხი, ხოლო 52-მა საჯარო დაწესებულებამ IDFI-ს დაუდასტურა მხილების შიდა არხების ფუნქციონირება. 

ზოგიერთ იმ დაწესებულებაში, სადაც შიდა არხები ფუნქციონირებს, მხილების გამართული მექანიზმების არსებობა მაინც არ არის უზრუნველყოფილი.

2019-2021 წლებში მხილების შიდა არხებით შესული მამხილებელი განცხადებების აღრიცხვა მხოლოდ ექვსმა უწყებამ განახორციელა. 

საჯარო მოხელეების ინფორმირებულობა და დამოკიდებულება

საჯარო დაწესებულებათა უდიდეს ნაწილში ეთიკის, კეთილსინდისიერებისა და მხილების საკითხებზე რეგულარული ტრენინგები დანერგილი არ არის.

გამოკითხვაში მონაწილეთა 14%-მა საერთოდ არ იცოდა მის უწყებას ჰქონდა თუ არა საკუთარი ეთიკის კოდექსი. 30%-მა არ იცოდა, ქონდა თუ არა მათ უწყებას ეთიკის კოდექსის განმარტებითი სახელმძღვანელო დოკუმენტი.

რესპონდენტთა 42%-მა დაადასტურა, რომ მათ უწყებას გააჩნდა საკუთარი ეთიკის კოდექსი იმ ფონზე, როდესაც საჯარო ინფორმაციის ანალიზის მიხედვით საჯარო დაწესებულებების მხოლოდ მცირე რაოდენობას აქვს მსგავსი დოკუმენტი. 

რესპონდენტებიდან, რომლებმაც დაადასტურეს უწყებაში ეთიკის კოდექსის არსებობა, 23%-მა არ იცოდა ეთიკის კოდექსი არეგულირებდა თუ არა მხილებასთან დაკავშირებულ საკითხებს,რესპონდენტთა 26%-მა აღნიშნა რომ მხილების ინსტიტუტთან დაკავშირებით ინფორმაცია საერთოდ არ ქონდა.

გამოკითხული რესპონდენტების 27%-მა არ იცოდა, არსებობდა თუ არა მათ დაწესებულებაში სტრუქტურული ერთეული, რომელიც პასუხისმგებელი იყო მხილების შესახებ განცხადების მიღებასა და რეაგირებაზე. 

გამოკითხულთა 30% მიიჩნევს რომ მათ დაწესებულებაში არსებული მხილების მექანიზმი გენდერულად სენსიტიურია, 32%-ის აზრით - არ არის სენსიტიური, ხოლო ყველაზე დიდმა წილმა (38%-მა) - არ იცის.

იმ საჯარო მოსამსახურეების 19%-ს,  ვისთვისაც ცნობილი გახდა ეთიკის ნორმების დარღვევის კონკრეტული ფაქტი, რეაგირება არ მოუხდენია. 

იმ რესპონდენტების 24%, რომლებმაც ეთიკის ნორმათა დარღვევის ფაქტები რეაგირების გარეშე დატოვეს, მიიჩნევდა, რომ მისთვის ცნობილი დარღვევა არ იყო იმდენად სერიოზული, რომ რეაგირება მოეხდინა.

გამოკითხულთა 53% გამოხატავს პოზიტიურ დამოკიდებულებას მხილების ინსტიტუტთან დაკავშირებით. 

გამოკითხული საჯარო მოხელეების დიდი ნაწილი დადებითად აფასებს დაწესებულებაში არსებულ კეთილსინდისიერების გარემოს.

შეჯამება და რეკომენდაციები

სამართლებრივი ჩარჩოს ანალიზი ცხადყოფს, რომ კანონმდებლობა საჯარო სექტორის კეთილსინდისიერების და მხილების გარკვეულ მექანიზმებს ითვალისწინებს, თუმცა, საჭიროა აღნიშნული ნორმების დახვეწა, დეტალიზება და დამატებითი საკითხების დარეგულირება.

პრაქტიკის ანალიზი მიუთითებს, რომ საჯარო დაწესებულებათა უმეტესობა ეთიკასთან დაკავშირებული ზოგადი კანონმდებლობით ხელმძღვანელობს და მიღებული არ აქვთ კეთილსინდისიერების პოლიტიკის დოკუმენტი, ეთიკის კოდექსი და მათი განხორციელების პრაქტიკული ინსტრუმენტები. ხოლო არსებული ეთიკის კოდექსები უმეტეს შემთხვევაში არ არის ამომწურავი, დაწესებულების სპეციფიკასა და საჭიროებებზე მორგებული და აქვს შაბლონური ხასიათი. საჯარო სექტორში ამაღლებას საჭიროებს ცნობიერება კეთილსინდისიერებასთან, ეთიკასა და მხილების საკითხებთან დაკავშირებით და მნიშვნელოვანია სწორი დამოკიდებულების ჩამოყალიბებაზე მუშაობა.

კვლევის მიგნებების მიხედვით იდენტიფიცირებულ გამოწვევებთან დაკავშირებით IDFI განსაზღვრავს შემდეგ რეკომენდაციებს:

სამართლებრივი ჩარჩოს გამართვის მიზნით:

-      კანონმდებლობით განისაზღვროს საჯარო დაწესებულებების ვალდებულება ეთიკის კოდექსების და მათი აღსრულების პრაქტიკული ინსტრუმენტების შემუშავებასთან დაკავშირებით; 

-      შემუშავდეს ეთიკის ნორმები უმაღლესი თანამდებობის პირებისთვის;

-      დაიხვეწოს კანონმდებლობა მხილების მექანიზმთან დაკავშირებით და გავრცელდეს კერძო სექტორსა და ე.წ. ძალოვან უწყებებზე;

-      კანონმდებლობით განისაზღვროს მხილების შიდა პროცედურების ერთიანი სტანდარტი და საჯარო დაწესებულებების ვალდებულება, რომ შექმნან მხილების შიდა არხები და უზრუნველყონ მათი ეფექტიანობა. 

-      შემუშავდეს სპეციალური საკანონმდებლო ნორმები მამხილებლისთვის მიყენებული ზიანის ანაზღაურებასთან დაკავშირებით.

ეთიკისა და კეთილსინდისიერების დოკუმენტებთან დაკავშირებით სჯარო დაწესებულებებმა უზრუნველყონ:

-      კეთილსინდისიერების პოლიტიკის დოკუმენტების, ეთიკის კოდექსებისა და მათი განხორციელების პრაქტიკული ინსტრუმენტების შემუშავება;

-      კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებული რისკების შეფასების სისტემის დანერგვა;

-      ეთიკის კოდექსებით საკითხების ამომწურავად რეგულირება, დაწესებულების სპეციფიკასა და საჭიროებებზე მორგება.

აღსრულების მექანიზმებთან დაკავშირებით საჯარო დაწესებულებებმა უზრუნველყონ:

-      ეთიკის ნორმების აღსრულების მექანიზმის (ზედამხედველი სტრუქტურული ერთეული) შექმნა, სათანადო კვალიფიციური კადრებით დაკომპლექტება და მათ კვალიფიკაციაზე მუდმივი ზრუნვა;

-      ეთიკის ნორმებთან დაკავშირებით ეფექტიანი საკონსულტაციო მექანიზმის შემუშავება;

-      ეთიკის ნორმების დარღვევების სათანადოდ აღრიცხვა და პერიოდული გამოქვეყნება, მათ შორის, განზოგადებული ქეისების სახით. 

მხილების მექანიზმების ეფექტიანობისთვის საჯარო დაწესებულებებმა უზრუნველყონ:

-      მხილების შიდა არხების გამართული ფუნქციონირება (მათ შორის, კონფიდენციალური); 

-      მამხილებელი განცხადებების აღრიცხვა და მათზე რეაგირება, სტატისტიკური მონაცემების პერიოდულად გამოქვეყნება.

საჯარო მოხელეების ინფორმირებულობის გაზრდის და სწორი დამოკიდებულების ჩამოყალიბების მიზნით საჯარო დაწესებულებებმა უზრუნველყონ:

-      ეთიკის, კეთილსინდისიერებისა და მხილების საკითხებზე რეგულარული ტრენინგების დანერგვა, მათ შორის, უმაღლესი თანამდებობის პირებისთვის;

-      არსებული ეთიკის კოდექსებსა თუ სხვა დოკუმენტებზე თანამშრომლებისთვის ინფორმაცის მიწოდება; 

-      არსებულ საზედამხედველო, მხილების მექანიზმებსა და დისციპლინურ პროცედურებზე თანამშრომელთა ინფორმირება.

კეთილსინდისიერება საჯარო სამსახურში

/public/upload/Analysis/Civil Service Integrity Study - Best Practices and Challenges in Georgia.pdf

[1] European Commission, Enlargement Strategy and Main Challenges 2014 – 15; SIGMA (2018), Toolkit for the preparation, implementation, monitoring, reporting and evaluation of public administration reform and sector strategies: guidance for SIGMA partners.