სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".
2012 წლის შემდეგ, საქართველოს მთავრობამ საჯარო მმართველობის რეფორმის განხორციელება დაიწყო. აღნიშნული, ერთი მხრივ მიზნად ისახავს მთავრობის მიერ - ეფექტური დემოკრატიული მმართველობის განხორციელებას და შესაბამისად ევროკავშირის საჯარო სივრცესთან დაახლოებას. საჯარო სამსახურის ახალი კანონის თანახმად, რომელიც 2015 წლის ივლისში დამტკიცდა და ამოქმედდება 2017 წლის 1 იანვრიდან. ქმედითი საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბება მნიშვნელოვანია ევროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციისათვის. კერძოდ, ყალიბდება კარიერულ წინსვლაზე დაფუძნებული პროფესიული საჯარო მოხელის ინსტიტუტი, საჯარო მოხელეს მუდმივი განვითარებისა და კვალიფიკაციის ამაღლების საშუალება ეძლევა. რაც კარიერულ წინსვლაზე, დამსახურებას და პროფესიულ განვითარებაზე დაფუძნებული საჯარო სამსახურის არსებობის საფუძველია. კარიერული პრინციპით სამსახურებრივი წინსვლა დამოკიდებული უნდა იყოს პროფესიულ მომზადებასა და პროფესიულ უნარ-ჩვევებზე [1]. ტრადიციული ბიუროკრატიული მოდელის გვერდით „მართვის ახალი მოდელის“ ძირითადი ასპექტების გათვალისწინებით უნდა შეიქმნას პოლიტიკური ზეგავლენისაგან დამოუკიდებელი მართვის განხორციელების მექანიზმები. რადგან საჯარო სამსახურის გამართული მუშაობის აუცილებელი ელემენტია კადრების სტაბილურობა [2].
საჯარო სამსახურის ბიუროს ხელმძღვანელის, ეკა ქარდავას განცხადებით: „საქართველოს კანონი საჯარო სამსახურების შესახებ“ მიღებულია 1997 წელს. ყველაზე მნიშვნელოვანი ხარვეზი პოლიტიკური და ადმინისტრაციული ნაწილის გაემიჯვნას უკავშირდებოდა - ანუ ხელისუფლების ცვალებადობამ არ უნდა გამოიწვიოს საჯარო სამსახურებში კადრების ცვალებადობა. პირველი და ყველაზე მთავარი ისაა, რომ მოხელეები დაცულები იქნებიან პოლიტიკური ცვალებადობისგან - ახალი ხელისუფლების მოსვლა არ იქნება საწინდარი იმისა, რომ კონკრეტულ უწყებაში შეიცვლება მენეჯმენტი, ან საშუალო, დაბალი მენეჯმენტი. მათ კარიერის განვითარების პერსპექტივა მიეცემათ და მათი სტატუსი იქნება მეტად მყარი, ვიდრე დღეს. მარტივად ვერავინ დაითხოვს მათ.“
მიუხედავად აღნიშნული განცხადებისა არასამთავრობო სექტორი 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდგომ საჯარო სამსახურებიდან კადრების მასიურ გათავისუფლებას სწორედ პოლიტიკურად მოტივირებულ პროცესებს უკავშირებს [3]. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს” იურისტ გიგი ჩიხლაძის განცხადებით, საჯარო მოხელის განვითარების პოლიტიკის არარსებობა მოხელეს დამოკიდებულს ხდის პოლიტიკურ გარემოსა და ხელისუფლების ცვლილებაზე. “ყველას აქვს განცდა, რომ სამსახური არასტაბილურია. თუ მოხელეს ეცოდინება, რომ კვალიფიკაციის ამაღლებისა თუ კონკრეტული გეგმის შესრულების შემთხვევაში მას დააწინაურებენ, მაშინ ამით დასრულდებოდა საუბარი საჯარო სამსახურში ნეპოტიზმზეც. დღეს ეს კანონით გაწერილი არ არის და დამოკიდებულია საეჭვო პრეფერენციების მქონე თანამდებობის პირებზე, რომლებიც ტოვებენ შთაბეჭდილებას, რომ მათთვის მთავარი არპროფესიონალიზმი, არამედ ერთგულება და წარსულში გაწეული პარტიულსამსახურია” [4].
მოცემული სტატიის საგანია საჯარო სექტორში კარიერული განვითარების სახელმწიფო პოლიტიკის ფარგლებში შექმნილი ახალი მექანიზმების მიმოხილვა.
კვლევის მიზანია განვიხილოთ საჯარო სამსახურის რეფორმის ფარგლებში შემუშავებული კარიერული განვითარების მექანიზმების ეფექტურობა „მართვის ახალი მოდელის“ ჩამოყალიბების პროცესში.
მეთოდოლოგიური სტრატეგია ეფუძნება Desk Reaserch (სამაგიდო კვლევა) მეთოდოლოგიით მოპოვებული ემპირიული მონაცემების ანალიზს - ინფორმაცია შეგროვდა და დამუშავდა ვებ–პორტალებზე პუბლიკაციების, კანონმდებლობის მოძიებით. სახელმწიფოს სტრატეგიული დოკუმენტების, სტატისტიკური მონაცემების, ექსპერტთა მოსაზრებების მიმოხილვას და ანალიზს. საჯარო სამსახურში სახელმწიფო პოლიტიკის და სამეცნიერო კვლევების ზოგადი ტენდენციების მიმოხილვას და ინტერპრეტაციას.ვროკომისიამ ვიზა ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმის განხორციელების შესახებ მესამე ანგარიშში კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა მხოლოდ ნაწილობრივ დაკმაყოფილებულად მიიჩნია და მთავრობას რამდენიმე რეკომენდაციით მიმართა. ერთ-ერთი, რასაც ევროკომისია კორუფციის პრევენციის და მის წინააღმდეგ ბრძოლისათვის ითხოვს, საჯარო სამსახურის რეფორმა და ახალი კანონის მიღებაა. ახალმა კანონი უნდა უზრუნველყოფდეს: „... ისეთ მოდელს, სადაც ყოველი არჩევნების დროს ხალხის ნაწილი სამსახურს არ კარგავს და ახალი კადრებით არ ხდება დაკომპლექტება.”
აშშ საერთაშორისო განვითარების სააგენტოს წარმომადგენელის დევიდ სთოუნჰილის განცხადებით, საჯარო სამსახურში კორუფცია იკვეთება სამსახურში აყვანის პროცესში - ”რეფორმით მოხდება საჯარო სამსახურის დეპოლიტიზება, არ გექნებათ ისეთი მოდელი, სადაც ყოველი არჩევნების დროს ხალხის ნაწილი სამსახურს კარგავს და ახალი კადრებით ხდება დაკომპლექტება. ერთ-ერთი განხილვისას ერთ-ერთმა პარლამენტარმა ნახევრად ხუმრობით თქვა: იმიტომ მომწონს საჯარო სამსახურის რეფორმა, რომ როდესაც მეზობელი დასაქმებას მთხოვს, შემეძლება ვუთხრა: ვწუხვარ, მაგრამ ვერ დაგაწყებინებ მუშაობას, რადგან უნდა გაიარო ტესტირება, აიღო სერტიფიკატი, ოფიციალური ვებგვერდით მიმართო და ეს მთელი პროცესია”.
სამსახურში მიღების პროცესის მიმართ საზოგადოებაში ნდობის გაზრდას საჯარო სამსახურის ბიურო სავალდებულო სერტიფიცირებით გეგმავს. საჯარო სამსახურის შესახებ ახალი კანონით მხოლოდ სერტიფიკატის მქონე საჯარო მოხელეობის მსურველი კანდიდატები შეძლებენ გამოცხადებულ ვაკანსიაზე განაცხადის შევსებასა და კონკურსში მონაწილეობას [5].
ანალიტიკოსთა მოსაზრებით, კორუფცია სულაც არ ნიშნავს მარტო ქრთამის აღებას. არსებობს პოლიტიკური და ბიუროკრატიული კორუფცია, ქრონიზმი [6] (როდესაც თანამდებობაზე ინიშნებიან ლოიალური ადამიანები) და ნეპოტიზმი (თანამდებობებზე ნათესავების დანიშვნა), კანონით გათვალისწინებული მომსახურებისათვის კანონით გაუთვალისწინებელი საჩუქრების მიღება. უფრო ზოგადად რომ ვთქვათ, კორუფციასთან გვაქვს საქმე, როდესაც სისტემის მონაწილე სუბიექტი თავს კანონზე მაღლა აყენებს და საკუთარი პოზიციების გასამყარებლად დაუსჯელად იყენებს აშკარად უკანონო გზებს (ან ისეთ გზებს, სადაც კანონის და უკანონობის გარჩევა შეუძლებელი ხდება). ელიტური კორუფციის სისტემას შეიძლება ქმნიდეს პარტია, რომელსაც შეგნებული აქვს, რომ XX საუკუნის ავტორიტარიზმი XXI საუკუნეში არ იმუშავებს და საკმაო შემოქმედებითი პოტენციალი აქვს იმისათვის, რომ ხელისუფლების შენარჩუნების უფრო თანამედროვე ფორმები გამოიგონოს [7].
საჯარო სამსახურის შესახებ ახალი კანონის მიხედვით, მოხელის დაწინაურება ხდება ქვედა რანგიდან ზედა რანგში გადასვლისას ან იმავე რანგის დაბალი თანამდებობიდან მაღალ თანამდებობაზე გადანაცვლებისას. მოხელის დაწინაურება ხორციელდება შიდა კონკურსის საფუძველზე. მოხელის ატესტაცია და შეფასება ერთ-ერთი მთავარი განმასხვავებელი მოქმედ და ახალ კანონებს შორის ის არის, რომ მოქმედი კანონი მოხელის ატესტაციას, ხოლო ახალი კანონი მოხელის შეფასების სისტემას ამკვიდრებს. ახალმა კანონმა უარი თქვა ატესტაციაზე და შემოიღო შეფასების სისტემა. შესაბამისად, მოხელის კარიერული განვითარების უზრუნველყოფის, პროფესიული უნარ-ჩვევების ამაღლების, წახალისების და ადეკვატური კვალიფიკაციის ამაღლების საჭიროებათა დადგენის მიზნით, საჯარო დაწესებულებები ვალდებულები ხდებიან მოახდინონ ყველა რანგის მოხელეებისა და მათ მიერ შესრულებული სამუშაოს შეფასება წელიწადში ერთხელ მაინც „პროფესიული საჯარო მოხელის სამუშაოს შეფასების წესის შესახებ“ საქართველოს მთავრობის დადგენილებით დამტკიცებული წესის შესაბამისად. შეფასების პროცესი წარიმართება მოხელის უშუალო უფროსის ჩართულობით და გამოიყენება ოთხდონიანი შეფასების სისტემა. მოხელის შესრულებული სამუშაოს შეფასება ხდება როგორც წერილობით, ისე გასაუბრების გზით. შესაფასებელი მოხელის უარი შესრულებული სამუშაოს შეფასებაზე ითვლება მძიმე დისციპლინურ გადაცდომად. დაწესებულება ვალდებულია საჯარო სამსახურის ბიუროს წარუდგინოს მოხელეების მიერ შესრულებული სამუშაოს შეფასების ანგარიში.
„საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალი კანონი საკადრო პოლიტიკის რეგულირების კუთხით - მოხელის ყოველწლიური შეფასების და სერთიფიცირების სისტემების დანერგვით მთლიანობაში დადებით მოვლენად ფასდება [8].
კარიერულ განვითარებაში შესრულებული სამუშაოს შეფასება არის პროცესი, რომლითაც ორგანიზაცია „ზომავს“ თითოეული თანამშრომლის მიერ მის საქმიანობაში შეტანილ წვლილს. კარგად დაგეგმილ და წარმართულ შეფასების პროცედურას უაღრესად დადებითი გავლენა აქვს თანამშრომელთა შრომით მოტივაციასა და სამუშაოთი კმაყოფილებაზე. როდესაც ადამიანი ხედავს, რომ მის მიერ ორგანიზაციის საქმიანობაში შეტანილი წვლილის გაზომვა/შეფასება მნიშვნელოვანია ორგანიზაციისთვის, მისთვის უფრო საინტერესო ხდება დაკისრებული მოვალეობების ხარისხიანად შესრულება. კონკრეტული თანამშრომლების საქმიანობის შეფასება, შეფასების შედეგების დეტალური ანალიზი და შენახვა თანამშრომლის პირად საქმეში. შეფასებები ინახება პირად საქმეში და წარმოადგენს თანამშრომლის მიმართ საკადრო გადაწყვეტილებების მიღების სამართლებრივ საფუძველს [9].
ადამიანური რესურსების კარიერული განვითარების სისტემის ერთ-ერთი ყველაზე ფუნდამენტური და რთული ამოცანა სწორედ თითოეული თანამდებობის შედარებითი ღირებულების დადგენაა. თანამშრომლებმა კარგად იციან რამდენს უხდიან მათ, რა ოდენობის პასუხისმგებლობა არის მათზე დაკისრებული და რა „სტატუსი“ აქვთ მათ თანამდებობას სხვებთან შედარებით. სწორედ ამ უსამართლობის და სუბიექტურობის გააზრება ხელფასსა და სტატუსში შესაძლოა გახდეს ძლიერი უკმაყოფილების მიზეზი, რაც იწვევს მორალურ პრობლემებს, პროდუქტიულობის დაცემას, სამსახურის გაცდენას, უკმაყოფილებას და ქრონიკულ უთანხმოებას. შეუძლებელია თანამშრომლებში ყველა იმ შეგრძნებების აღმოფხვრა, რომელიც არსებობს თანამშრომლებს შორის ანაზღაურების სისტემასთან დაკავშირებით - აცხადებს პროფესორი ჩანგ-ჰუინ ჩოუ, კორეის რესპუბლიკის საჯარო სამსახურის კომისიის თავმჯდომარე [10].
2011-2014 წლებში გამოქვეყნებულ ემპირიულ კვლევები საჯარო სამსახურში კარიერული განვითარების ე.წ. მერიტოკრატიული და კრონიზმის ტენდენციების იდენტიფიცირების და რელობის მეტ-ნაკლებად სრული სურათის წარმოდგენის შესაძლებლობას იძლევა [11]. შევეცდებით შევაჯამოთ კარიერული განვითარების მიმართულებით დღეს არსებული ძირითადი ტენდენციები:
მოყვანილი მაგალითებიდან ჩანს, რომ საჯარო სამსახურში მიღება და დაწინაურება ბუნდოვანი კრიტერიუმების თანახმად ხდება, რადგან დამოკიდებულია ხელმძღვანელის გადაწყვეტილებაზე. სამსახურში მიღების და დაწინაურების ამგვარი პრაქტიკა, კვლავ ააქტიურებს მერიტოკრატიული პრინციპების საწინააღმდეგოდ კრონიზმის ტენდენციას. პირველ რიგში იქმნება არაკონკურენტუნარიანი გარემო, რაც თავის მხრივ უარყოფითად აისახება საზოგადოების ცხოვრების ყველა სფეროზე; პირდაპირი დარტყმა ადგება ადამიანის თავისუფლებასა და უფლებებს; რიგით მოქალაქეს პრაქტიკულად ესპობა საკუთარი შესაძლებლობის გამოვლენისა და რეალიზების შანსი; ნეპოტიზმი ხელს უწყობს ორგანიზაციისთვის არასასურველი დამოკიდებულებების და ძალაუფლების გადანაწილების ჩამოყალიბებას. ადამიანები მოერიდებიან კოლეგების შეცდომებზე საუბარს, თუ პირადად იქნებიან დავალებული ამ ადამიანებისგან, რაც კრონიზმის მასტიმულირებელია.
საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფცია ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი თავად კანონში გაწერილი ღონისძიებების პრაქტიკაში განხორციელება იქნება. სამართლის დოქტორის, პაატა ტურავას თქმით, მთავარი რისკი რეფორმის პროცესში სწორედ ის არის, რომ თუ ყველა მექანიზმმა არ იმუშავა, სისტემა აზრს დაკარგავს - “კანონში დევს მთელი რიგი შემდგომი ღონისძიებები - რა უნდა გაკეთდეს. ეს ერთიანი სისტემაა, თუ შეფასების სისტემამ არ იმუშავა, იმაზეა მიბმული პრემიები და დანამატები. ამ მოდელის რისკი არის ის, რომ თუ მთლიანობაში ყველა დეტალი არაამუშავე, სისტემა არ იმუშავებს. ცალკე აღებული - გააკეთო ან შეფასების სისტემა ან სერტიფიცირება, აზრი არ ექნება, თუ ერთად არ მოხდა ეს ყველაფერი. დღეს მხოლოდ კანონის მიღება შედეგს არ მოგვცემს“ [14].
სამსახურებრივი დაწინაურების და კვალიფიკაციის ამაღლების ძირითადი პრინციპები და წესები ნათლად უნდა გაიწეროს კანონში, ხოლო მისი უზრუნველყოფის კონკრეტული პირობები დეტალურად უნდა დადგინდეს დაწესებულების ხელმძღვანელის მიერ დამტკიცებულ, შესაბამის კანონქვემდებარე აქტებში. რაც უზრუნველყოფს საჯარო მოხელეების დამსახურებისა და შეფასების სისტემის შედეგების გათვალისწინებით თანამდებობაზე დანიშვნის გამჭვირვალე და სამართლიან პროცესს. დაწინაურების ობიექტურობის უზრუნველყოფის მიზნით კანონში დეტალურად უნდა გაიწეროს დაწინაურების დამატებითი პირობები, შეფასების შედეგები, ცოდნისა და კვალიფიკაციის შესაბამისობის დადგენის კრიტერიუმები და სხვა [15].
გამოყენებული ლიტერატურა
1. საქართველოს მთავრობა ქვეყნის ძირითადი მონაცემები და მიმართულებები 2016-2019 წლებისათვის (პირველადი ვარიანტი), თბილისი, 2015, mof.ge/images/File/BDD/2016-2019_BDD_pirveladi_versia.pdf
2. ლევან იზორია, პაატა ტურავა, საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფცია, გამომცემლობა „ნეკერი“, თბილისი, 2012
3. ირაკლი კოტეტიშვილი, სამართლიანია თუ არა საჯარო სამსახურში მიღება-გათავისუფლების პრაქტიკა დღეს საქართველოში?; 2013; იგივე თემაზე: 2014 წელს საქართველოს საჯარო დაწესებულებებში თანამშრომელთა განთავისუფლების სტატისტიკური ანალიზი, 2015
4. საჯარო სამსახურში ვაკანსიაზე განაცხადის გაკეთება მხოლოდ სერტიფიცირებულ კანდიდატს შეეძლება, 2015
5. იქვე.
6. დემოკრატიაზე გარდამავალი პერიოდი და აქტიური მოქალაქეობა: სატრენინგო მასალები / შემდგ.: მალხაზ ბეგიაშვილი, დავით ბოსტოღანაშვილი, დიანა ლეჟავა და სხვ. - თბ., 2007
7. ზაალ ანდრონიკაშვილი, ნიანგი და ელიტური კორუფცია, 11.04.2012, http://www.tavisupleba.org/archive/geo-blogs/20120401/1022/1022.html
8. საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო, საჯარო სამსახურის რეფორმის შეფასება: საკადრო პოლიტიკა და ქონებრივი დეკლარაციები, 2015, დეკემბერი
9. საჯარო დაწესებულებებში ადამიანური რესურსების მართვის სახელმძღვანელო, ნაწილი I I, 2014
10. დემოკრატიული მმართველობა საქართველოში (G3) საქართველოს საჯარო სამსახურის კლასიფიკაციის სქემა კონსულტანტის შეფასების ანგარიში და რეკომენდაციები, მომზადებულია როი ემპერინჰამის მიერ, 2014 წლის 12 ივნისი;
11. თამარ ჩარკვიანი, პოსტსაბჭოთა საქართველო ტარნსფორმაციის პროცესში - საჯარო სამსახურის მოდერნიზაციული ცვლილებები, საერთაშორისო რეფერირებული ჟურნალი: პოლიტიკური მეცნიერებების რუმინული ჟურნალი, რუმინეთის მეცნიერებათა აკადემია, 2014; ნინო ღონღაძე, ნინო დოლიძე, საქართველოს საჯარო სამსახური - პრობლემები და გამოწვევები, 2014, GIPA
12. იქვე.
13. იქვე.
14. საჯარო სამსახურში ვაკანსიაზე განაცხადის გაკეთება მხოლოდ სერტიფიცირებულ კანდიდატს შეეძლება, 2015
15. საჯარო სამსახურის ბიურო, http://csb.gov.ge/ge
სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".
სიახლეების გამოწერა
