საჯარო სექტორში არაფორმალური ინსტიტუტების შექმნის და არსებობის მიზეზები საქართველოში

სიახლეები | კარგი მმართველობა | პუბლიკაციები | სტატია 13 ოქტომბერი 2015

ავტორი: თამარ ჩარკვიანი (სოციოლოგიის დოქტორი)

 

 

სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".

 

საქართველოში არაფორმალური ინსტიტუტების არსებობის მიზეზების შესახებ მსჯელობა და მათი ადეკვატური გაგება შეუძლებელია ისტორიული კონტექსტისა და სოციოკულტურული ფაქტორების ანალიზის გარეშე.

 

საჯარო სექტორის ეფექტურობა მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული, ერთი მხრივ, ფორმალური ნორმების და, მეორე მხრივ, ნორმების და რეალური პრაქტიკების ურთიერთშესაბამისობაზე. განვითარებულ საზოგადოებებში კანონები და ნორმები მოქალაქეების უმრავლესობის მიერ აღიქმება, როგორც სამართლიანი და მათი რეალიზება ხდება მასობრივ სოციალურ პრაქტიკებში. სხვადასხვა ფაქტორების ზეგავლენის შედეგად ეს პრაქტიკები ზოგჯერ სცილდება დადგენილ ნორმებს. ასეთ შემთხვევებში სახელმწიფო იღებს ზომებს წონასწორობის აღსადგენად, ან ინსტიტუციური კონტროლის გამკაცრების ან ფორმალური, სამართლებრივი ნორმების კორექციის საშუალებით, მათი დაახლოებით კულტურულ წარმოდგენებთან და მოსახლეობის მოთხოვნებთან.

 

გარდამავალ, ტრანსფორმირებად საზოგადოებებში ინსტიტუციური სისტემების ხანგრძლივ დასუსტებას თან სდევს მოქმედი ფორმალური ნორმებისგან გადახრილი სოციალური პრაქტიკების სტაბილიზაცია, რომლებიც არასამართლებრივ ხასიათს იღებენ. ამავე დროს, არასამართლებრივი პრაქტიკების ინსტიტუციონალიზაცია ნიშნავს არსებული ინსტიტუტების გადაგვარებას.

 

განსაზღვრების მიხედვით, ფორმალურ ინსტიტუტებში იგულისხმება საკანონმდებლო-სამართლებრივ ნორმათა ერთობლიობა, რომელიც საჯარო სექტორის ინსტიტუტების საფუძველს წარმოადგენს, ხოლო რეალურ პრაქტიკებში – ამ ინსტიტუტების ნამდვილი ფორმები და მათი ფუნქციონირების საშუალებები. თამაშის არაფორმალური წესები ყალიბდება სტიქიურად, სოციალურ აქტორებს შორის მრავალგვარი ურთიერთქმედების პროცესში, როგორც ტრანსაქციის თანმდევი მოვლენების შემცირების საზოგადოდ მიღებული საშუალება. რაც შეეხება ფორმალურ წესებს, ისინი უკვე არსებული არაფორმალურის წერილობითი დადასტურებაა. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, თავიდან წარმოიქმნება კოლიზია იმის თაობაზე, როგორ უნდა მოვიქცეთ, ხოლო შემდეგ საზოგადოების შიგნით გამომუშავდება გარკვეული პასუხი, რომელიც კოდიფიცირდება. არაფორმალური წესების სისტემის ფარგლებში წყდება ის საკითხები, რომელთა თაობაზე კონსესუსი ჯერ არ არსებობს.

 

პოსტსაბჭოთა ქვეყნებში, მათ შორის, საქართველოში არაფორმალური, არასამართლებრივი ურთიერთობები განსაკუთრებით ძლიერია, რაც ხელს უშლის ფორმალური საჯარო სექტორის ინსტიტუტების განვითარებას და შესაბამისად მთლიანად საზოგადოების განვითარებას. ქართულ საზოგადოებაში ფორმალური ინსტიტუტები იცვლის სახეს და ტრანსფორმირდება არაფორმალური ურთიერთობებისა და პირადი კავშირების დეფორმირებულ სისტემად, რის შედეგადაც ისინი ვეღარ ასრულებენ ადეკვატურად და ეფექტურად თავის დანიშნულებას.

 

საბჭოთა და პოსტსაბჭოთა მართვის და არაფორმალური პრაქტიკების მანკიერი გავრცელება განსაკუთრებულ პრობლემას წარმოადგენს სახელმწიფო, საჯარო დაწესებულებებში, რადგან სახელმწიფოა უპირველეს ყოვლისა სამართლებრივი ნორმების დაცვის მარეგულირებელი და გარანტი.

 

საქართველოში საჯარო სექტორის ბიუროკრატიული აპარატი ხელმძღვანელობს პატრიმონიალური ლოგიკით. თანამდებობების და ძალაუფლების რესურსების მითვისების პრაქტიკები განსაზღვრავენ საჯარო სამსახურში კადრების შერჩევას და კარიერულ წინსვლას, შესაბამისად ბიუროკრატიული აპარატის ფუნქციონირებას. რაც გულისხმობს საჯარო და კერძო ინტერესების სფეროების არაადეკვატურ გამიჯვნას. საჯარო სამსახურში თანამდებობების დაკავებას შედეგად მოყვება ინტეგრაცია არაფორმალურ ქსელებში. მათი ინტერპრეტაცია შეიძლება, პოსტსაჭოთა და ტრანსფორმაციის პროცესის შედეგებით. საჯარო სამსახურის ხანგრძლივი ცენტრალიზება აფერხებს მის რეფორმირებას და საკადრო სამართალის ჩამოყალიბებას. ასევე, პოლიტიკური მიზნებით განპირობებული „წმენდები“ ახალ შესაძლებლობებს ქმნის თანამდებობების კლიენტელისტური მითვისებისათვის.

 

ნეოპატრიმონიალური სტრუქტურების პოსტსაბჭოთა ვარიანტი გამოირჩევა თანამედროვე სახელმწიფოსთვის დამახასიათებელი ინსტიტუტების ფორმალური ინსტალაციით (პარლამენტის და მრავალპარტიულობის, საარჩევნო მექანიზმების და თანამედროვე კონსტიტუციის), ისინი ასრულებენ სისტემის ლეგიტიმური ფასადის როლს, ხოლო მთლიანობაში, შიგნიდან მათი ფუნქციონირება ემორჩილება პატრიმონიალურ ლოგიკას.

 

წამყვან როლს პოსტსაბჭოთა ნეოპატრიმონიალური სისტემების ფუნქციონირებაში თამაშობს არა ურთიერთქმედების ოფიციალური სისტემის ფარგლებში რაციონალურ–ლეგალური ურთიერთობები, არამედ კლიენტელურ–პატრონაჟული კავშირები, რომლებიც აქტორების სხვადასხვა სახის რესურსებისადმი ხელმისაწვდომობას უზრუნველყოფს, პირადი კავშირების საშუალებით, რომლებიც კაპიტალების ასიმეტრიულ კონვერტაციასა და გაცვლას ეფუძნება. შესაბამისად, ეკონომიკური და სოციალური კაპიტალის ფორმირება ხდება მართვის, თანამდებობების ადმინისტრაციული რესურსის მისაკუთრებით.

 

ზემოთქმულიდან გამომდინარე შეჯამების სახით შეიძლება ითქვას, რომ ქართულ საჯარო სამსახურში ვლინდება პატრიმონიალურ–ბიუროკრატიული მართვის რამდენიმე უმნიშვნელოვანესი სიმპტომი:

  • პოსტ–რევოლუციურ საქართველოში, პატრიმონიალიზმის სპეციფიკურ თავისებურებას პირველ რიგში წარმოადგენს საჯარო სამსახურში ძალაუფლების ოფიციალური მატარებლების მიერ მართვის სფეროს მითვისება. რის გამოც საჯარო სამსახური თანამდებობის პირების მიერ იმართება, როგორც კერძო სამფლობელო (პატრიმონიუმი), რომელიც საკუთრება–ძალაუფლების სისტემის საფუძველზე, სახელმწიფო ინსტიტუტების და სხვადასხვა საზოგადოებრივი ფუნქციების პრივატიზებას აკეთებს.
  • საქართველოს რეალობაში საჯარო სამსახურის მართვის ნეოპატრიმონიალური სისტემა, სტიმულირებას უკეთებს, საჯარო სამსახურში რესურსების გადანაწილებას კლიენტელურ – პატრიმონიალურ ქსელში, რენტაზე ორიენტირებულ საჯარო მოხელეებს მინიმუმამდე დაყავს საჯარო სამსახურის სივრცეში ავტონომიური საზოგადოებრივი ჯგუფების შეღწევის ხელმისაწვდომობა, საკადრო შერჩევისა და კარიერული წინსვლის პატრიმონიალური მექანიზმების მეშვეობით. ამგვარად, ხურავს ხელმისაწვდომობას ამ რესურსებთან და პოზიციებთან და აწესებს მათზე კონტროლს ყველა დანარჩენი ჯგუფის და ფენისთვის.
  • საჯარო სამსახურის ნეოპატრიმონიალურ სისტემაში, საჯარო სამსახურის აქტორებს შორის კავშირები მნიშვნელოვანწილად არა ლეგალურ-რაციონალურია, არამედ პატრონაჟითა და კლიენტელური ურთიერთობებით არის გამყარებული. შედეგად, იზრდება საჯარო მოხელეების დამოკიდებულება პატრიმონიალურ ცენტრზე, ხოლო მათი ავტონომიურობა მინიმუმამდე დადის. საქართველოში საჯარო სამსახურში მერიტოკრატიაზე პრევალირებს პრინციპი „მთავარია ვის იცნობ და არა ის თუ რა იცი“.
  • ფორმალური, საჯარო ინსტიტუტების განვითარების ძირითადი სოციალური საფუძველია სამართლებრივი სახელმწიფო. მართალია სამართალი ვერასოდეს ვერ დაფარავს სოციალური ცხოვრების ყველა სფეროს, მაგრამ ყოველთვის, როდესაც თავის ნიშას ბოლომდე ვერ ავსებს, მისი ღირებულება კნინდება, აქტიურდება ალტერნატიული მექანიზმები, ხდება ჩანაცვლება. საზოგადოებაში, სადაც სამართლის ჩამნაცვლებელი ინსტიტუტები ძლიერია, სამართლებრივი ცნობიერება შეზღუდულად ვითარდება და არაფორმალური ინსტიტუტები პრევალირებს ფორმალურზე. ფორმალური საჯარო ინსტიტუტები განვითარების პროცესშია, ფორმალური საჯარო ინსტიტუტების სისუსტე სამართლებრივი სახელმწიფოსა და შესაბამისი სამართლებრივი ცნობიერების დეფიციტში ვლინდება, რაც იწვევს და რის მიზეზადაც შემდეგი ფაქტორები შეიძლება დასახელდეს:
  • საქართველოს ხანგრძლივი პერიოდის განმავლობაში არ ყოლია საკუთარი ხელისუფლება. უცხოელი დამპყრობლები ან უშუალოდ ბატონობდნენ ან მათ მიერ „დასმულ” ხელისუფლებას გადასცემდნენ ძალაუფლებას. კანონი უმეტესწილად „სხვების” დადგენილი იყო და ხალხის წინაშე ეთნიკური იდენტურობის შენარჩუნების პრობლემა იდგა.
  • ქართულ კულტურაზე აზიური კულტურის გავლენა დიდია. კანონი აზიაში არ იყო გაცნობიერებული როგორც მოსახლეობის ცხოვრების შემამსუბუქებელი. ის ცნობიერდებოდა როგორც ხალხის მართვის მექანიზმი, ტირანიის განმახორციელებელი.
    საქართველო ჩაფლული იყო საბჭოთა კავშირის გამოცდილებაში, რომელიც არ იყო ორიენტირებული სამართლებრივი სახელმწიფოს ღირებულებებზე. როდესაც კანონი იქცევა არა სოციალურ გარემოში მოძრაობის საშუალებად, არამედ ხელისშემშლელ გარემოებად, ბუნებრივია, ადამიანი ასოციალურად იქცევა.
  • კანონმორჩილება არ არის ქართველებისთვის გავლენის მქონე ღირებულება. ისტორიულად ჩამოყალიბდა ფარისევლობის ნაციონალური კულტურა, ანუ ორმაგი სტანდარტები. კანონის უზენაესობა ოფიციალურად გაცხადებული ღირებულებაა, მაგრამ რეალურად კანონების ჩამნაცვლებელი სხვა ნორმები უფრო ფუნქციონალურია.
  • სახელმწიფო აღიქმება როგორც უცხოს, ანუ მოქალაქე არ ახდენს თავის იდენტიფიკაციას სახელმწიფოსთან. ეს ორმხრივი პროცესია – თუ მოქალაქე ვერ გრძნობს, რომ სახელმწიფო მისი უფლებების დამცველია, და განიხილავს მას მხოლოდ როგორც რეპრესიულ აპარატს, მაშინ მოქალაქეს სახელმწიფოს მიმართ ნდობა ეკარგება.
  • საზოგადოებაში არსებობს სამართლებრივი ნიჰილიზმი, რომელიც გულისხმობს: ა) საკანონმდებლო სფეროში კანონებისადმი უპატივცემულობას. ეს ვლინდება სამართლებრივი ნორმების სწრაფ ცვლილებაში, რისი მიზეზიც ხშირ შემთხვევაში კერძო პირების პოლიტიკური და ეკონომიკური ინტერესებია; ბ) დაბალ მართლშეგნებას სახელმწიფო სტრუქტურებში; გ) ურთიერთობების რეგულირების ძირითად მექანიზმად არა კანონის, არამედ მისი ალტერნატიული მექანიზმების აღიარებას; დ) სახელმწიფო ვერ უზრუნველყოფს მოქალაქეებში სამართლებრივი უსაფრთხოების განცდის ჩამოყალიბებას; ე) არსებობს კანონის წინაშე უთანასწორობა; ვ) ისტორიულად, საქართველოში სამართლის განვითარება არ იყო სისტემური და უწყვეტი; ზ) სამართლებრივი ინსტიტუტების ფუნქციონირებისას წამყვანია არა პოზიტიური კანონი, არამედ თანამდებობის პირთა სიტყვიერი განკარგულება და სურვილი; თ) ადამიანებს, რომლებიც ცდილობენ ვინმეს არასამართლებრივი ქცევის მხილებას, „ჩამშვებებს” უწოდებენ. ერთი თანამშრომლის მიერ მეორის მხილება არასამართლებრივ საქმიანობაში არაეთიკურ ქცევად ითვლება.
  • საქართველოში არასოდეს ყოფილა განვითარებული ბიუროკრატიული აპარატი. როდესაც ქვეყანა იმყოფება მუდმივი ომებისა და დაპყრობების სიტუაციაში, ანუ როდესაც საზოგადოებრივი მშვიდობა გარანტირებული არ არის, საზოგადოებრივი ინსტიტუტები ფუნქციას კარგავენ და ადამიანები ცდილობენ არაფორმალურად გადაჭრან საკუთარი პრობლემები.
  • გეოგრაფიული გარემო, მეზობლები, რომელთა კულტურებთანაც შეხება აქვს საქართველოს, სამართლებრივი ცნობიერების თვალსაზრისით განვითარების დაბალ დონეზე არიან, რაც უარყოფითად აისახება ქართულ სინამდვილეზეც.
  • კაპიტალიზმი საქართველოში გვიან და არასრულყოფილად ვითარდება. კაპიტალიზმი გულისხმობს ბურჟუაზიული ფენის ჩამოყალიბებას. პირველ რიგში ეს არის მატერიალური ინტერესების ჩამოყალიბება, რომელიც კანონით უნდა იქნეს დაცული. ასეთ ვითარებაში კანონის შესრულებაზე დამოკიდებულია არამარტო სახელმწიფოს არსებობა, არამედ პიროვნების ეკონომიკური კეთილდღეობა - ვთქვათ კონტრაქტის, შრომითი ხელშეკრულების დაცულობა და ა.შ.

 

შეჯამების სახით შეიძლება ითქვას, რომ ყველა ზემოთ განხილული ფაქტორი განაპირობებს დაბალი სოციალური კაპიტალის ფორმირებას მეორეული სოციალური ჯგუფების წევრებს შორის (შორეული ნაცნობები, კოლეგები, თანამოქალაქეები და ა.შ.), ამის საპირისპიროდ სოციალური აგენტები ორიენტირებული არიან პირველადი სოციალური ჯგუფის გაძლიერებაზე (ოჯახის წევრები, ახლო ნათესავები, მეგობრები, ნათლულები და ა.შ.), პირველადი ჯგუფის გაძლიერება ემყარება უფრო მეტი დაცულობის განცდას და სწორედ იმ დაცულობის გარანტიებს, რომელითაც სახელმწიფო ვერ უზრუნველყოფს მოქალაქეს.

 

 

სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და არ გამოხატავს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI), ბრემენის უნივერსიტეტის ან გერმანიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს პოზიციას. შესაბამისად, აღნიშნული ორგანიზაციები არ არიან პასუხისმგებელნი სტატიის შინაარსზე.

სხვა მასალები ამ თემაზე
სიახლეები

„ინფორმაციული უსაფრთხოების შესახებ“ კანონპროექტის რისკები და გამოწვევები - IDFI-ს შეფასება

10.11.2019

სასამართლო რეფორმის შედეგების შეფასება - დისციპლინური პასუხისმგებლობის სისტემა

08.11.2019

საგანგებო სიტუაციების მართვის სამსახურის ბიუროკრატიული აპარატის და ხარჯების ანალიზი

06.11.2019

ქალაქ თბილისის მერიის და საკრებულოს ხარჯები: 2017-2018 წლები - ვიზუალიზაცია

04.11.2019
განცხადებები

არასამთავრობო ორგანიზაციათა საგანგებო განცხადება

14.11.2019

კვლავ არსებობს კითხვები გენერალური პროკურორის დიპლომთან დაკავშირებით

17.10.2019

განცხადება სახელმწიფო ავტოპარკის ოპტიმიზაციის აუცილებლობის შესახებ

18.09.2019

იურიდიული კომიტეტის მიერ სამუშაო ჯგუფის დაკომპლექტების შეფასება

17.09.2019
ბლოგპოსტები

გამოკითხვის ექსპერიმენტი

31.10.2019

პროკურატურის დამოუკიდებლობასთან დაკავშირებით მოსახლეობის აზრი გაყოფილია

30.10.2019

უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევა: რა იცის და რა დამოკიდებულება აქვს ხალხს საქართველოში ამ პროცესის შესახებ

21.10.2019

ღია მმართველობის პარტნიორობა - გასაღები მდგრადი განვითარების მიზნების შენელებული პროგრესის საპასუხოდ

20.09.2019