ავტორი: დემნა დევდარიანი

სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".

შესავალი

საქართველოს პარლამენტის მიერ, 2015 წლის 27 ოქტომბერს დამტკიცებულ იქნა „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალი კანონი[1], რომელიც ძალაში 2017 წლის 1 იანვრიდან შევა. ახალმა კანონმა თვისობრივად ახალი მიდგომები შემოიტანა პრაქტიკაში და მიზნად დაისახა კარიერულ წინსვლაზე, დამსახურებაზე, პოლიტიკურ ნეიტრალიტეტსა და მიუკერძოებლობაზე დაფუძნებული, ერთიანი საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბება ქვეყანაში. ახალი მიდგომები, მათ შორის, აერთიანებს საჯარო მოხელეთა შეფასების, ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგისა და თანამდებობათა რანგირების ერთიანი სისტემების დანერგვას, აგრეთვე, ახალი კანონი ადგენს პროფესიული განვითარების სტანდარტებს, საჯარო სამსახურში მოსახვედრად, სავალდებულო სერტიფიცირების გავლისა და საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების წესებს.

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალი კანონი წინგადადგმულ ნაბიჯად უნდა შევაფასოთ, განსაკუთრებით საკადრო პოლიტიკისა და სისტემის ერთიანობის თვალსაზრისით, თუმცა შემოთავაზებული კონცეფცია ხასიათდება მნიშვნელოვანი, ხარვეზებით, რაც ვფიქრობ, არაერთ კითხვის ნიშანს აჩენს რეფორმის წარმატებით განხორციელებასთან დაკავშირებით.

წარმოდგენილი ანალიტიკური ნაშრომის მიზანია კრიტიკულად შეაფასოს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალი კანონით გათვალისწინებული ის სისტემური ცვლილებები, რომელიც, ვფიქრობ, არაერთ, პრაქტიკულ წინააღმდეგობას შექმნის ქვეყანაში საჯარო მმართველობის გამჭვირვალეობის, ანგარიშვალდებულებისა და სისტემის ღიაობის თვალსაზრისით. აღნიშნული მიზნით, დარგობრივი კომპეტენციის გათვალისწინებით, ნაშრომში წარმოდგენილია ინტერვიუები საქართველოს ახალაგაზრდა იურისტთა ასოციაციის იურისტთან, ქალბატონ ნინო ცუხიშვილთან და ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის პროექტების კოორდინატორთან, ქალბატონ ანანო ცინცაბაძესთან.

არასამთავრობო სექტორის წარმომადგენელთა მოსაზრებები საჯარო სამსახურის რეფორმის შესახებ

საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის (საია) იურისტის, ქალბატონი ნინო ცუხიშვილის განმარტებით ორგანიზაცია არ იყო ჩართული საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის შემუშავების საწყის ეტაპზე, საია აქტიურად ჩაერთო მოგვიანებით, როდესაც გამოქვეყნდა „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონპროექტი, რის შესახებაც საიამ მოამზადა დასკვნა და წარუდგინა საქართველოს პარლამენტს.

კითხვაზე, თუ როგორ აფასებს საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალ კანონს, ქალბატონმა ნინომ აღნიშნა, რომ ორგანიზაცია დადებითად აფასებს პროფესიული საჯარო სამსახურის დანერგვის იდეას საქართველოში და მიესალმება რიგ ცვლილებებს, რომელსაც რეფორმა ითვალისწინებს, თუმცა არსებობს გარკვეული შენიშვნები რეფორმის ცალკეულ კომპონენტებთან დაკავშირებით. ახალ კანონთან დაკავშირებით არსებობს გარკვეული პრობლემატური საკითხები, მათ შორის, ის, რომ კანონი მთლიანად არ აწესრიგებს საჯარო სამსახურის სფეროს და საკითხების რეგულირების დიდი ნაწილი გადატანილია მთავრობის დადგენილებებში. აღნიშნული ქმნის საფრთხეს იმ თვალსაზრისით, რომ მთავრობას შეუძლია ადვილად შეცვალოს მის მიერ მიღებული კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები, აგრეთვე, სისტემის სტაბილურობის კუთხით, უმჯობესი იქნებოდა ისეთი მნიშვნელოვანი საკითხების რეგულირება როგორიცაა სერტიფიცირების, შეფასების სისტემის, კვალიფიკაციის წესები, უფრო დეტალურად და არამხოლოდ პრინციპების დონეზე მოწესრიგდეს კანონით – აცხადებს ქალბატონი ნინო.

კიდევ ერთ, პრობლემატურ საკითხს წარმოადგენს გამოსაცდელი ვადის ხანგრძლივი პერიოდი, რის განმავლობაშიც საჯარო მოხელის შეფასება ხდება კვარტალურად, რაც მძიმე ტვირთია გამოსაცდელი ვადით დანიშნული საჯარო მოხელისათვის, განსაკუთრებით იმის ფონზე, რომ ზოგადად, საჯარო მოხელის შეფასება ხდება წელიწადში ერთხელ. 12 თვიან გამოსაცდელ ვადას ასევე არ ითვალისწინებს ევროკავშირის სტანდარტი – განმარტავს ქალბატონი ნინო.

კანონში, დისციპლინარულ პასუხისმგებლობასთან დაკავშირებული ჩანაწერი ქმნის გარკვეულ ბუნდოვანებას, აცხადებს ქალბატონი ნინო. კერძოდ, წინა კანონთან შედარებით აღნიშნული ნაწილი საკმაოდ გაუმჯობესდა, თუმცა მაინც არ არის ნათელი დისციპლინარულ სახდელთა ჩამონათვალი, საჯარო მოხელემ არ იცის, მაგალითად, რა ქმედებები შეიძლება ჩაითვალოს მსუბუქ ან მძიმე დისციპლინარულ გადაცდომად, კანონის ჩანაწერი, ამ მხრივ, საკმაოდ ზოგადია და არ იძლევა ნათელ წარმოდგენას.

ქალბატონი ნინო მიესალმება კონკურსების ჩატარების შემოთავაზებულ წესს, რომელიც გათვალისწინებულია კანონის ახალი რედაქციით და მიიჩნევს, რომ სერტიფიცირების წესის შემოღებამ და კონკურსების ჩატარების ახალმა პროცედურებმა, შესაძლოა შეამციროს კორუფციის რისკები, თუმცა მხოლოდ კანონის საფუძველზე აღნიშნულის ერთმნიშვნელოვნად თქმა რთულია, მნიშვნელოვანია პრაქტიკული შედეგების გაანალიზება და პროცესების მონიტორინგი, რომელსაც ორგანიზაცია აქტიურად განახორციელებს 2017 წლის 1 იანვრიდან.

ქვეყანაში, რეფორმის პრაქტიკულ გამოწვევებთან დაკავშირებით დასმულ შეკითხვაზე, ქალბატონმა ნინომ აღნიშნა, რომ კანონმა ბევრი ახალი ინსტიტუტი შემოიტანა რეალობაში, რომელიც მანამდე არ არსებობდა, მაგალითად შეფასების სისტემა, რაშიც ფაქტობრივად არ არსებობს შესაბამისი გამოცდილება ხელმძღვანელ პირთა შორის, ძალიან მნიშვნელოვანია, რომ საჯარო მოხელის შეფასების ნაწილში შემუშავდეს ობიექტური და ნათელი კრიტერიუმები.

ქალბატონი ნინო მიიჩნევს, რომ საჯარო სამსახურის რეფორმის წარმატებული განხორციელებისათვის მნიშვნელოვანი როლი ენიჭება აქტიური, საინფორმაციო პოლიტიკის წარმოებას არამხოლოდ ცენტრალურ, არამედ რეგიონულ დონეზეც, რადგან ახალი კანონი ასევე ვრცელდება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებსა და იქ დასაქმებულ საჯარო მოხელეებზე.

ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის პროექტების კოორდინატორის, ქალბატონი ანანო ცინცაბაძის ცნობით, ორგანიზაცია არ იყო ჩართული საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის შემუშავების საწყის ეტაპზე. ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი კანონპროექტის განხილვაში ჩაერთო საკუთარი ინიციატივით, საქართველოს პარლამენტში მიმდინარე, მეორე საკომიტეტო მოსმენის ეტაპზე.

ქალბატონი ანანოს განცხადებით, ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალ კანონს აფასებს, როგორც სერიოზული ხარვეზების მქონე კანონს, განსაკუთრებით შრომითი უფლებების ჭრილში, თუმცა საკომიტეტო განხილვების დროს კანონპროექტში აისახა ორგანიზაციის მიერ წარდგენილი რიგი პოზიტიური ცვლილებები, რამაც მნიშვნელოვნად გააუმჯობესა კანონპროექტის თავდაპირველი რედაქცია. შენიშვნები იქნა გათვალისწინებული საჯარო მოხელეთა დღიური სამუშაო საათების განსაზღვრის კუთხით, კანონით გარანტირებულ იქნა საჯარო მოხელეთა გაფიცვის უფლება, აგრეთვე, მოწესრიგდა დანამატების სუბიექტურად განაწილების საკითხი და გამოირიცხა საპენსიო ასაკის მიზეზით სამუშაოდან გათავისუფლების შესაძლებლობა.

ქალბატონი ანანონს განმარტებით, მიუხედავად პროგრესული ცვლილებებისა, რომელიც ახალმა კანონმა გაითვალისწინა, რიგი პრობლემატური დებულებებისა უცვლელი დარჩა, კერძოდ:

– სასამართლოს მიერ პირის სამსახურიდან გათავისუფლების უკანონოდ აღიარების შემთხვევაში პირი ვერ იქნება აღდგენილი საჯარო სამსახურში. თუკი სასამართლომ დაადგინა პირის სამსახურიდან უკანონოდ გათავისუფლების ფაქტი, ამ შემთხვევაში, სამსახურში აღდგენილი პირი ჩაირიცხება რეზერვში (თუკი იმ პერიდში ვერ იქნა მოძიებული პირის კვალიფიკაციასთან შესაფერისი სამუშაო პოზიცია) და 6 თვის განმავლობაში მიიღებს ანაზღაურებას, ხოლო თუ 6 თვის განმავლობაში არ გამოჩნდა სათანადო ვაკანტური პოზიცია, მაშინ აღნიშნული პირი კვლავ რჩება რეზერვში, მაგრამ აღარ იღებს ანაზღაურებას;

– ახალი კანონით ზეგანაკვეთური სამუშაოს ანაზღაურების ქვედა ზღვარი არ არის დადგენილი, სხვა სიტყვებით, დამსაქმებელს აქვს შესაძლებლობა ზეგანაკვეთური სამუშაოს შესრულებისთვის აანაზღაუროს პირის ხელფასზე ნაკლები ოდენობა. აღნიშნული ჩანაწერი აგრეთვე წინააღმდეგობაში მოდის შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის სტანდარტთან, მეტიც, აღნიშნული დებულება აუარესებს საჯარო მოხელის მდგომარეობას კერძო სექტორში დასაქმებულ პირთან შედარებით, რომელთაც ზეგანაკვეთური სამუშაო უნაზღაურდებათ ხელფასის გაზრდილი ოდენობით;

– ახალი კანონით საჯარო მოხელეებს არ ეძლევათ დამსაქმებელთან კოლექტიური ხელშეკრულების გაფორმების შესაძლებლობა, რაც თავის მხრივ, აუარესებს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ დღეს მოქმედი კანონით გათვალისწინებულ უფლებებს. ფაქტობრივად, ახალი კანონის პირობებში, საჯარო მოხელეები მოკლებულნი იქნებიან, დამსაქმებელთან კოლექტიური ხელშეკრულების გაფორმებით, უზრუნველყონ საკუთარი, შრომითი-სოციალური დაცვის გარანტიები.

– ახალმა კანონმა დაადგინა არაგონივრულად ხანგრძლივი გამოსაცდელი ვადა, რომელიც შეადგენს 12 თვეს, რაც გარკვეული პირობების არსებობის შემთხვევაში შეიძლება გაგრძელდეს, დამატებით 6 თვით. აღნიშნული ფაქტი, ორგანიზაციის მიერ, ცალსახად იქნა შეფასებული უარყოფით მოვლენად.

– კანონის ახალი რედაქციით, დამსაქმებელს აქვს შესაძლებლობა პირი გაათავისუფლოს დაკავებული თანამდებობიდან თუკი საჯარო მოხელე, 3 თვეზე

მეტი ხნის განმავლობაში (კანონით გარანტირებულია მაქსიმალური, 3 თვიანი ვადა) ვერ ასრულებს მასზე დაკისრებულ მოვალეობას ჯანმრთელობის მდგომარეობის გაუარესების მიზეზით. გარდა ამისა, აღნიშნული ჩანაწერი ქმნის საფრთხეს შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირის დისკრიმინაციისა, კერძოდ, თუკი საჯარო მოხელე შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე გახდა სამუშაო პერიოდის განმავლობაში, ხოლო ხელმძღვანელმა უსაფუძვლოდ ჩათვალა, რომ ის ვერ ასრულებს საკუთარ მოვალეობებს, პირი თავისუფლდება დაკავებული თანამდებობიდან, დაცვის ყოველგვარი, დამატებითი გარანტიების გარეშე.

– „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალი კანონით, მოხელის კონკურსში მონაწილეობისათვის განაცხადის წარდგენის ფორმა არის მხოლოდ ელექტრონული. აღნიშნული დებულებით ირღვევა იმ პირთა უფლებები, რომელთაც არ აქვთ შესაძლებლობა ელექტრონულ რესურსების გამოყენების, აღნიშნული ქმნის დისკრიმინაციის საფუძველს და ეწინააღმდეგება საჯარო სამსახურზე წვდომის კანონით გაცხადებულ პრინციპს.

საჯარო სამსახურის რეფორმასთან დაკავშირებული ძირითადი გამოწვევების ანალიზი

მიუხედავად იმისა, რომ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალი კანონი წინგადადგმულ ნაბიჯად უნდა შევაფასოთ საკადრო პოლიტიკის რეგულირებისა და სისტემის უნიფიცირების კუთხით, რეფორმასთან დაკავშირებული რიგი საკითხები, ვფიქრობ, მნიშვნელოვანი, პრაქტიკული გამოწვევების წინაშე აყენებს ზოგადად საჯარო მმართველობის რეფორმის წარმატებულ განხორციელებას ქვეყანაში და ვერ შეძლებს უზრუნველყოს საჯარო სამსახურზე წვდომისა და გამჭვირვალეობის პრინციპების დაცვა, აგრეთვე, შრომითი უფლებების ჭრილში, ახალი კანონი ვერ შეძლებს საჯარო მოხელეთა უფლებრივი მდგომარეობის გაუმჯობესებას.

ანალიტიკური ნაშრომის აღნიშნულ ნაწილში წარმოდგენილია ის ძირითადი გამოწვევები, გარდა ზემოთ ჩამოთვლილისა, რის წინაშეც დგას საჯარო სამსახურის რეფორმა საქართველოში:

კერძო-საჯარო დიალოგის პრინციპი

ნებისმიერი ტიპის რეფორმისათვის, განსაკუთრებით თუკი რეფორმა არსებითად ცვლის სამთავრობო პოლიტიკას ამა თუ იმ საკითხის მიმართ, მნიშვნელოვანია კომუნიკაცია კერძო და საჯარო სექტორს შორის რეფორმის საწყის ეტაპზევე იქნას უზრუნველყოფილი, რათა რეფორმით გათვალისწინებული პრინციპები და საკანონმდებლო დებულებები იქნას მაქსიმალურად დაბალანსებული, რაც თავის მხრივ, დადებითად აისახება რეფორმის წარმატებით განხორციელებაზე. როგორც ზემოთ იქნა აღნიშნული, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია და ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი არ იყვნენ ჩართულნი საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის განხილვის პროცესში, რაც ქმნის ვარაუდის საფუძველს, რომ კერძო-საჯარო დიალოგის პრინციპი რეფორმის საფუძველშივე იქნა უგულებელყოფილი. არასამთავრობო სექტორის ჩართულობა ხშირ შემთხვევაში გამოიხატა მხოლოდ მას შემდეგ, რაც გამოქყვენდა კანონპროექტი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ან საქართველოს პარლამენტში მიმდინარე საკომიტეტო მოსმენებში იქნა მონაწილეობა მიღებული. საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფცია პოლიტიკური სახის დოკუმენტია, რომელიც ასახავს სამთავრობო ხედვას საჯარო მმართველობის განვითარების შესახებ, რომელიც მთავრობამ 2014 წლის 19 ნოემბრის N627 დადგენილებით დაამტკიცა[2].

საჯარო სამსახურის სტაბილური სისტემა

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალი კანონი პრინციპების დონეზე, ფართო ჭრილში არეგულირებს საჯარო მმართველობასთან დაკავშირებულ ურთიერთობებს და განსაზღვრავს საჯარო სამსახურში დასაქმებულ პირთა უფლებრივ-მდგომარეობას, ხოლო ტექნიკური ხასიათის საკითხების დარეგულირების კომპეტენცია გადაცემული აქვს საქართველოს მთავრობას, რომელიც, თავის მხრივ, 2017 წლის 1 იანვრამდე, განახორციელებს იმ ნორმატიული აქტების დამტკიცებას, რისი ვალდებულებაც გათვალისწინებულია „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალი კანონით. საქართველოს მთავრობის მიერ დასამტკიცებელი, კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები, მათ შორის, აერთიანებს ისეთ, პრინციპულად მნიშვნელოვან საკითხებს, როგორიცაა საჯარო მოხელეთა თანამდებობრივი სარგოების განსაზღვრის, სერტიფიცირებისა და თითოეული პოზიციისათვის კვალიფიკაციის წესებს. ვფიქრობ, სისტემა ვერ იქნება სტაბილური თუკი პრინციპული საკითხების რეგულირების მანდატი დელეგირებულ იქნა მთავრობაზე და არ მოწესრიგდა იერარქიით უფრო მაღლა მდგომი ნორმატიული აქტით, ვიდრე მთავრობის დადგენილებაა. აგრეთვე, აღნიშნული გარემოება წინააღმდეგობაში მოდის „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალ კანონში ასახულ ერთ-ერთ მთავარ პრინციპთან, რომლის მიხედვითაც საჯარო სამსახური პოლიტიკურად ნეიტრალურია. ვფიქრობ, საჯარო მმართველობის დამოუკიდებლობის უზრუნევლსაყოფად შემუშავებულ უნდა იქნას უფრო ეფექტური მექანიზმები, რომელიც გაწერილი იქნება არა კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტებში, არამედ დარეგულირდება საქართველოს კანონით.

საინფორმაციო პოლიტიკა

პოლიტიკის წარმატებული რეფორმა დიდწილად სწორედ ადეკვატურ, ეფექტიან და სტრატეგიულ საინფორმაციო კამპანიის წარმოებას ემყარება. ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი გამოწვევა, რომლის წინაშეც საქართველოს საჯარო სამსახურის რეფორმა დგას არის საინფორმაციო პოლიტიკა, რომელმაც უნდა მოიცავს საზოგადოების ფართო ფენები როგორც ცენტრალურ, ისე რეგიონულ დონეზე. ამ მიმართულებით მნიშვნელოვანი სამუშაოა ჩასატარებელი რეფორმის უშუალო აქტორებთან – საჯარო მოხელეებთან, რათა მინიმუმამდე იქნას დაყვანილი რეფორმის განჭვრეტადობასთან დაკავშირებული პრობლემები.

შენიშვნები:

– ნინო ცუხიშვილი, იურისტი – საქართველოს ახალაგაზრდა იურისტთა ასოციაცია. 05.02.2016

– ანანო ცინცაბაძე, პროექტების კოორდინატორი – ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი. 05.02.2016

[1] საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე, 27.10.2015. https://matsne.gov.ge/ka/document/view/3031098

[2] საქართველოს მთავრობის დადგენილება №627. 2014 წლის 19 ნოემბერი. http://csb.gov.ge/uploads/matsne-2582972.pdf

სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და არ გამოხატავს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI), ბრემენის უნივერსიტეტის ან გერმანიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს პოზიციას. შესაბამისად, აღნიშნული ორგანიზაციები არ არიან პასუხისმგებელნი სტატიის შინაარსზე.