მოკლე შინაარსი

2022 წლიდან  საქართველოში ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის მხრივ არსებული მდგომარეობა მკვეთრად უარესდება. მაგალითად, 2022 წელს საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნებზე გაცემული პასუხების პროცენტული მაჩვენებელი (58%), 2010 წლის შემდეგ ყველაზე დაბალი შედეგი იყო.  ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა ყველაზე მეტად გააუარესეს  სამინისტროებმა და მათ დაქვემდებარებაში მყოფმა უწყებებმა, რომლებიც მასშტაბურად უპასუხოდ ტოვებენ IDFI-ს საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნებს.

საქართველოს აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის შეზღუდვის პოლიტიკა კვლავ აქტიურად გაგრძელდა 2023 წელსაც.  2023 წლის 5 თვეში IDFI-მ სამინისტროებსა და მის დაქვემდებარებულ უწყებებში გაგზავნილ 1,255 საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნაზე, პასუხი მიიღო მხოლოდ 94 განცხადებაზე (7%). აღნიშნულის საპასუხოდ   2023 წლის 2 ივნისს, IDFI-მ ერთდროულად გააგზავნა უპრეცედენტო რაოდენობის - 89 ადმინისტრაციული საჩივარი  (12 სამინისტრო/სახელმწიფო მინისტრის აპარატი და მათი  დაქვემდებარებული 77  უწყება). აღსანიშნავია, რომ აღნიშნულმა უწყებებმა არამცთუ არ გასცეს საჯარო ინფორმაცია, არამედ სრულად უგულებელჰყვეს IDFI-ის მიერ გაგზავნილი განცხადებები, რაც კანონმდებლობის როგორც მატერიალური ისე ფორმალური მოთხოვნების დარღვევას წარმოადგენს.

საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის გაუარესება, არსებითად დაბრკოლებას უქმნის ეფექტური საზოგადოებრივი კონტროლის განხორციელებას სახელმწიფო ორგანოთა საქმიანობაზე და რადიკალურად ამცირებს სახელმწიფო ორგანოთა ანგარიშვალდებულების ხარისხს. განსაკუთრებულ პრობლემად უნდა შეფასდეს იმ ფონზე, როდესაც ევროკავშირის მიერ კანდიდატის სტატუსის მისანიჭებლად განსაზღვრული მეორე პრიორიტეტი ითხოვს საჯარო დაწესებულებების ანგარიშვალდებულების და გამჭვირვალობის ზრდას, ხოლო საქართველოს ხელისუფლების  წარმომადგენლები ადგილობრივ თუ საერთაშორისო გამოსვლებში  ხშირად საუბრობენ, რომ გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება მათი საქმიანობის ერთ-ერთი უმთავრესი პრიორიტეტია. სინამდვილეში, სახელმწიფო ინსტიტუტების ანგარიშვალდებულება მკვეთრად უარესდება.

IDFI პრაქტიკა მიუთითებს, რომ 2022 წლის შემდგომ საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობისა და შესაბამისად სახელმწიფო ორგანოთა ანგარიშვალდებულების ხარისხი მკვეთრად გაუარესდა. ამის გამომწვევი უმთავრესი მიზეზია საჯარო დაწესებულებების სისტემური უკანონო მოქმედებები და ამ უკანონობის შემაკავებელი ეფექტური სამართლებრივი მექანიზმების არარსებობა.

საჯარო ინფორმაციის მკვეთრად გაუარესებული ხელმისაწვდომობა

სახელმწიფო ორგანოების გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება დემოკრატიული მმართველობის შემადგენელი ნაწილია, თავის მხრივ, მის ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს ელემენტს სწორედ ინფორმაციის თავისუფლება წარმოადგენს.  ევროკავშირის მიერ კანდიდატის სტატუსის მეორე პრიორიტეტი ითხოვს სახელმწიფო ორგანოთა ეფექტური ანგარიშვალდებულების გაძლიერებას, ხოლო ევროკომისიის შეფასების ანგარიშში ხაზგასმულია, რომ საჯარო ინფორმაციის პრაქტიკული პრობლემები საჭიროებს გადაწყვეტას. ამდენად, საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფას მნიშვნელოვანი გავლენა აქვს საქართველოს ევროატლანტიკური ინტეგრაციის პროცესზეც. 

საქართველოს ხელისუფლების  წარმომადგენლები ადგილობრივ თუ საერთაშორისო გამოსვლებში  ხშირად საუბრობენ, რომ გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება მათი საქმიანობის ერთ-ერთი უმთავრესი პრიორიტეტია. ამ კუთხით, ხშირად აპელირებენ „ღია ბიუჯეტის ინდექსზე“ რომლის 2021 წლის შედეგების მიხედვით, საქართველომ მსოფლიოს 120 ქვეყანას შორის პირველი ადგილი დაიკავა.  აღნიშნული ინდექსი, რომელიც შემუშავებულია საერთაშორისო საბიუჯეტო პარტნიორობის მიერ, აფასებს რამდენად უზრუნველყოფს ქვეყნის ცენტრალური მთავრობა საბიუჯეტო დოკუმენტების საზოგადოებისთვის დროულ და ამომწურავ ხელმისაწვდომობას. მიუხედავად აღნიშნული ინდექსის მნიშვნელობისა, საქართველოს ხელისუფლება ხშირად ამ ინდექსით მიღებულ შეფასებას არასწორი ინტერპრეტაციით აწვდის საზოგადოებას და სხვადასხვა არადემოკრატიული ნაბიჯების საპირწონედ აპელირებს. მაგალითად, საქართველოს პრემიერ მინისტრმა ე.წ რუსული კანონის ინიცირების მიზნობრიობის დასაბუთებისას განაცხადა რომ, საქართველოს მთავრობა  ერთ-ერთ ყველაზე გამჭვირვალედ ითვლებოდა მსოფლიოში, რის დასტურადაც აღნიშნული ინდექსით მიღებული შეფასება დაასახელა. არასწორმა ინტერპრეტაციებმა მნიშნელოვანი შეშფოთება გამოიწვია ინდექსის ავტორი ორგანიზაციის მხრიდან, რომლებმაც განცხადებაში აღნიშნეს რომ ვერ შეეგუებოდნენ საქართველოს მთავრობის მიერ ღია ბიუჯეტის კვლევის რეიტინგის გამოყენებას „დრაკონული კანონის“ გასამართლებლად, რომელიც გამჭვირვალობის საბაბით ზღუდავდა დამოუკიდებელ სამოქალაქო საზოგადოებას. ამასთან საზოგადოებას განუმარტეს, რომ ინდექსის შედეგები არ ნიშნავდა რომ საქართველო საბიუჯეტო პროცესის მიღმა სრულად გამჭვირვალე, ანგარიშვალდებული და ინკლუზიურია საზოგადოებასთან.

ხელისუფლების გამჭვირვალობის და ანგარიშვალდებულების ერთ-ერთ ყველაზე მნიშვნელოვან საზომად შესაძლებელია განხილულ იქნეს ქვეყანაში  ინფორმაციის თავისუფლების  კუთხით არსებული მდგომარეობა.  ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი IDFI  2010 წლიდან ახორციელებს საქართველოში საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის მონიტორინგს, რომლის შედეგებს ყოველწლიურად წარუდგენს საზოგადოებას. IDFI-ს  ბოლო  ანგარიშის მიხედვით, 2022 წელს საქართველოში ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის მხრივ არსებული მდგომარეობა მკვეთრად გაუარესდა. კერძოდ, 2022 წელს გაგზავნილ მოთხოვნებზე მიღებული პასუხების პროცენტული მაჩვენებელი (58%), 2010 წლის შემდეგ ყველაზე ცუდი შედეგი იყო. 2022 წელს, ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის მაჩვენებელი, საჯარო დაწესებულებათა უმრავლეს კატეგორიაში გაუარესებული იყო, თუმცა გამორჩეული იყო სამინისტროები და მათ დაქვემდებარებაში მყოფი უწყებები, რომლებმაც მასშტაბურად უპასუხოდ დატოვეს IDFI-ს საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნები.  სამინისტროები და მისი დაქვემდებარებული უწყებები, წარმოადგენენ საქართველოს აღმასრულებელი ხელისუფლების ძირითად ნაწილს, რომლებიც პასუხისმგებელი არიან საბიუჯეტო სახსრების განკარგვაზე. შესაბამისად, 2022 წელს მათი გამჭვირვალობის ხარისხის მკვეთრი გაუარესება მნიშვნელოვან გავლენას ახდენდა  ქვეყანაში ამ კუთხით არსებულ მდგომარეობაზე.

2022 წელს, საქართველოსთვის ევროკავშირის კანდიდატი ქვეყნის სტატუსის მისანიჭებლად  დადგენილი პირობების კვალდაკვალ, ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის გაურესების არსებული მასშტაბი, აჩენდა მნიშვნელოვან ეჭვებს საქართველოს ხელისუფლების პოლიტიკურ გადაწყვეტილებასთან დაკავშირებით, შეეზღუდა ქვეყანაში ინფორმაციის თავისუფლება.   საქართველოს აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის შეზღუდვის პოლიტიკა კვლავ აქტიურად გრძელდება 2023 წელსაც.

2023 წლის საწყის 5 თვეში IDFI-მ სამინისტროებსა და მის დაქვემდებარებულ უწყებებში სულ გააგზავნა 1,255 საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნა, საიდანაც პასუხი მიღებულია მხოლოდ 94 განცხადებაზე (7%).  მათ შორის, 182 მოთხოვნა გაიგზავნა საქართველოს სამინისტროებში (11 სამინისტრო და 1 სახელმწიფო მინისტრის აპარატი), ხოლო დანარჩენი 1,073 მოთხოვნა  სამინისტროებს დაქვემდებარებულ უწყებებში (81 სსიპ და საქვეუწყებო დაწესებულება).

2023 წლის საწყის 5 თვეში სამინისტროებსა და მის დაქვემდებარებულ უწყებებში გაგზავნილი მოთხოვნების უმრავლესობას წარმოადგენს სტანდარტული შინაარსის მოთხოვნებს, რომლებიც დაკავშირებულია ადმინისტრაციული ხარჯების განკარგვასთან. მათ შორის: 

- შრომის ანაზღაურების ხარჯები, მათ შორის თანამდებობის პირებზე ცალ-ცალკე;

- შტატგარეშე მოსამსახურეთა ანაზღაურებაზე გაწეული ხარჯები;

- მოქმედი საშტატო ნუსხები, სარგოების მითითებით;

- წარმომადგენლობითი ხარჯების ჩამონათვალი;

- ბალანსზე რიცხული ავტომობილები;

- საწვავის ხარჯები და დადგენილი ლიმიტები;

- ავტომობილების გავლილი კილომეტრაჟი და საშუალო წვის მაჩვენებლები;

- ბიუჯეტიდან თანამშრომლებზე გაცემული სოციალური დახმარებები;

- სამივლინებო ხარჯები;

- სახელმწიფო რეესტრში რეგისტრირებული მონაცემთა ბაზები;

2023 წელს, 30 მაისის მდგომარეობით  მოთხოვნილი სტანდარტული შინაარსის ინფორმაცია, წინა წლისგან განსხვავებით, არ ითვალისწინებდა ცალკეული ხარჯების დამადასტურებელი ფინანსური დოკუმენტაციის მოთხოვნას, რაც შესაძლებელია გამხდარიყო ინფორმაციის გაცემისთვის საჯარო დაწესებულებისთვის ერთ-ერთი დამაბრკოლებელი ფაქტორი. მიუხედავად აღნიშნულისა, სტანდარტული შინაარსის მოთხოვნები, წინა წლის მსგავსად ყველა სამინისტრომ უპასუხოდ დატოვა, ხოლო მათი დაქვემდებარებული 81 უწყებიდან მხოლოდ 4-მა მოაწოდა IDFI-ს გარკვეული ინფორმაცია. 

სტანდარტული შინაარსის მოთხოვნების გარდა, კვლავ მნიშვნელოვან პრობლემას წარმოადგენს სხვადასხვა მაღალი საზოგადოებრივი ინტერესის მქონე საკითხებზე ინფორმაციის მიღება, რომლებიც უშუალოდ კონკრეტული საჯარო დაწესებულების საქმიანობის სფეროს შეეხება.  მაგალითად, შინაგან საქმეთა სამინისტრომ უარი განაცხადა 2023 წლის 7-9 მარტს ქ. თბილისში, გამართული ფართომასშტაბიანი შეკრება-მანიფესტაციების შეწყვეტის ღონისძიებებში გამოყენებული რესურსების შესახებ ინფორმაციის გაცემაზე, საჯარო რეესტრის ეროვნულმა სააგენტომ უარი განაცხადა რუსეთის მოქალაქეების მიერ შეძენილ უძრავ ქონებასთან დაკავშირებული ინფორმაციის გაცემაზე,  სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურმა არ გასცა სტატისტიკური ინფორმაცია ფარულ მოსმენებთან დაკავშირებით და სხვა.

ასევე,  2023 წელს ცალკეულმა საჯარო დაწესებულებებმა აღარ გასცეს ისეთი ინფორმაცია რაც 2022 წელს შეუზღუდავად გაიცემოდა.  მაგალითად, შინაგან საქმეთა სამინიტრომ 2023 წელს IDFI-ს აღარ მოაწოდა უცხო ქვეყნის მოქალაქეების მიერ საქართველოს საზღვრის კვეთის შესახებ დეტალური ინფორმაცია. შემოსავლების სამსახურმა 2023 წელს IDFI-ს წარმოუდგინა სანქცირებული ტვირთების შესახებ არასრული მონაცემთა ბაზა.

საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის კუთხით არსებული მდგომარეობის გაუარესების ფონზე, განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს, სასამართლო კონტროლი. 2022 წლამდე, IDFI საჯარო ინფორმაციის გაცემასთან დაკავშირებით უმეტესწილად აწარმოებდა სტრატეგიულ სამართალწარმოებას.  თუმცა, 2022 წლიდან საჯარო დაწესებულებების მიერ  საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნების მასშტაბურად უპასუხოდ დატოვებამ, ხელი შეუწყო IDFI-ს სამართალწარმოების პოლიტიკის ცვლილებას, რაც საჯარო ინფორმაციის მიღების უფლების დაცვის მექანიზმების აქტიურ  გამოყენებაში გამოიხატება. მაგალითად, 2022 წელს IDFI-მ  საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებულ საქმეებზე 56 ადმინისტრაციული საჩივარი წარადგინა შესაბამის საჯარო დაწესებულებაში, ხოლო სასამართლოში 16 სარჩელი აღძრა. 2023 წელს საწყის 5 თვეში IDFI-ს 100-ზე მეტი ადმინისტრაციული საჩივარი აქვს წარდგენილი. მათ შორის, IDFI-მ  2023 წლის 2 ივნისს, ადმინისტრაციული საჩივარი გაუგზავნა ერთდროულად 12 სამინისტროს/სახელმწიფო მინისტრის აპარატს და მათ დაქვემდებარებულ 77 უწყებას, რომლებმაც უპასუხოდ დატოვეს IDFI-ს სტანდარტული საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნები.

IDFI-ს მიერ სამართლებრივი მექანიზმების გამოყენების გააქტიურების მიუხედავად, ცალკე აღნიშვნას საჭიროებს საჯარო ინფორმაციაზე წვდომის უფლების დაცვის არსებული მექანიზმების ეფექტურობასთან დაკავშირებული პრობლემები. მაგალითად, მოქმედი კანონმდებლობა არ იცნობს საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე ზედამხედველობის განმახორციელებელ სპეციალურ უწყებას, რომელიც ქმედით კონტროლს გაუწევდა საჯარო დაწესებულებების მიერ ინფორმაციის დროულად და სრულფასოვნად გაცემას. ასევე,  IDFI-ს მიერ განხორციელებული უახლესი პრაქტიკის ანალიზი ცხადყოფდა რომ, სასამართლო გზით საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნა არაეფექტური იყო და საპროცესო ვადების დარღვევის არსებული პრაქტიკა ფაქტობრივად აზრს უკარგავდა ამ უფლების არსს და შეუძლებელს ხდიდა მის ეფექტურ რეალიზებას (სასამართლოში დავის დასრულებას სჭირდება რამდენიმე წელი).

ამასთან, მიმდინარე წელს საჯარო ინფორმაციის გაცემასთან დაკავშირებით სახეზე გვაქვს სასამართლო დავის იმგვარი გადაწყვეტა, რაც IDFI-ს შეფასებით სრულიად სცილდება სამართლებრივ სივრცეს და ეჭვებს აჩენს, რომ სასამართლოსთან კოორდინირებულად ხდება მაღალი ინტერესის მქონე საჯარო ინფორმაციის შეზღუდვა.

კერძოდ, მთავრობის განკარგულებების საჯარო ინფორმაციის სახით გაცემას IDFI  2020 წლიდან ითხოვს. მთავრობის ადმინისტრაციამ 2020 წლის მარტიდან შეწყვიტა ვებგვერდზე განკარგულებების გამოქვეყნება, თუმცა ეს ვალდებულება მას კანონმდებლობით აქვს დაკისრებული.^[1] IDFI-მ განცხადებით მიმართა მთავრობას და მოითხოვა განკარგულებების საჯარო ინფორმაციის სახით გაცემა, მაგრამ არც ამ მოთხოვნას და არც შემდგომ წარდგენილ საჩივარს არ მოჰყოლია რაიმე რეაგირება.

პირველი ინსტანციის სასამართლოში დავის განხილვა 2 წელიწადნახევარი გაჭიანურდა, მაშინაც, როდესაც საქმის განხილვა  არ უნდა აღემატებოდეს 2 თვეს, ხოლო განსაკუთრებით რთული კატეგორიის საქმეებზე 5 თვეს. 2023 წლის 19 მაისს, მოსამართლე ნინო შჩერბაკოვამ, რომელსაც მიმდინარე წლის დეკემბერში ეწურება 3 წლიანი გამოსაცდელი ვადა, მთავრობას არ დააკისრა მისივე რეგლამენტით დადგენილი, ღია და საჯარო ინფორმაციის გაცემის ვალდებულება. სასამართლოს მოტივაცია უცნობია, რამდენადაც დასაბუთებული გადაწყვეტილება ჯერ არ ჩაგვბარებია, თუმცა რთულია სამართლებრივი ახსნა მოეძებნოს იმ ინფორმაციის გაცემაზე უარის თქმას, რომელიც კანონმდებლობითაა საჯაროდ მიჩნეული და მოპასუხე მხარეს არც შესაგებელი წარმოუდგენია და არც კონკრეტული სამართლებრივი არგუმენტაცია.

ზემოთ განხილული გარემოებების გარდა, ქვეყანაში  ინფორმაციის თავისუფლების შეზღუდვაზე ხელისუფლების პოლიტიკურ გადაწყვეტილებასთან დაკავშირებით ეჭვებს კიდევ უფრო ამყარებს, მედიაში გასაჯაროებული ინფორმაცია, რითაც გარკვეულწილად დასტურდება საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე პასუხისმგებელ პირებზე ზეწოლის ფაქტები, კანონმდებლობის დარღვევით არ გაეცათ საჯარო ინფორმაცია.  მაგალითად, სტუდია მონიტორმა გამოაქვეყნა მოპოვებული მიმოწერის ასლები, რომლის მიხედვით ირკვეოდა რომ ჯანდაცვის სამინისტროდან მის დაქვემდებარებულ უწყებაზე სსიპ დაავადებათა კონტროლის და საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის ცენტრზე გაიცემოდა დირექტივა არ გაეცათ საჯარო ინფორმაცია.

IDFI-ს მიერ განხორციელებული საჯარო  ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უწყვეტი მონიტორინგის შედეგები აჩვენებს, რომ 2023 წელს კვლავ აქტიურად გრძელდება საქართველოს სამინისტროების და მათი დაქვემდებარებული უწყებების თვითნებობა, რაც საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნების უპასუხოდ დატოვებაში და  საქართველოს კანონმდებლობის მიზანმიმართულ დარღვევაში გამოიხატება.

სტატიაში განხილული გარემოებები, მნიშვნელოვნად ამყარებს ეჭვებს, რომ 2022 წლიდან სამინისტროების და მათი დაქვემდებარებული უწყებების მიერ საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნების სრული იგნორირების დამკვიდრებული პრაქტიკა დაკავშირებულია პოლიტიკურ გადაწყვეტილებასთან შეიზღუდოს ქვეყანაში ინფორმაციის თავისუფლება.  ხოლო,  საქართველოს ხელისუფლების წარმომადგენელების მიერ გამჭვირვალობის და ანგარიშვალდებულობის მათი საქმიანობის მთავარ პრიორიტეტად დასახელება, არ არის გამყარებული პრაქტიკული ქმედებებით.

საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის გაუარესება განსაკუთრებულ პრობლემად უნდა შეფასდეს იმ ფონზე, როდესაც ევროკავშირის მიერ კანდიდატის სტატუსის მისანიჭებლად დადგენილი პირობები მნიშვნელოვნად უკავშირდება საჯარო დაწესებულებების ანგარიშვალდებულების და გამჭვირვალობის ზრდას, ხოლო საჯარო ინფორმაციაზე წვდომა ერთ-ერთ მნიშვნელოვან პრობლემად არის დასახელებული. შესაბამისად, საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის გაურესება, უარყოფით  გავლენას იქონიებს  საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის პროცესზე.

___

1. მთავრობის რეგლამენტის 22-ე მუხლის მე-3 პუნქტი.