საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა სამართლებრივ და დემოკრატიულ სახელმწიფოში ხელისუფლებაზე საზოგადოებრივი კონტროლის განხორციელებისა და ღია და ეფექტური მმართველობის განვითარების ერთ-ერთი ძირითადი მექანიზმია. ამ კუთხით განსაკუთრებულ ყურადღებას იმსახურებს ჟურნალისტებისა და მედიის წარმომადგენლების ხელმისაწვდომობა საჯარო ინფორმაციაზე, რაც ერთი მხრივ მნიშვნელოვანია მათი პროფესიული საქმიანობისთვის, ხოლო მეორე მხრივ აძლიერებს სახელმწიფო ორგანოებზე საზოგადოებრივ კონტროლს. 

საჯარო ინფორმაციის გაცემისას საჯარო დაწესებულებების მიერ კანონმდებლობით დადგენილი პროცედურების დარღვევა არ წარმოადგენს იშვიათობას. კერძოდ, ხშირია შემთხვევები, როდესაც საჯარო დაწესებულებები არღვევენ ინფორმაციის გაცემისთვის კანონით დადგენილ ვადებს, კანონშეუსაბამოდ არ გასცემენ საჯარო ინფორმაციას ან, საერთოდაც, უპასუხოდ ტოვებენ შესაბამის განცხადებებს.

აღსანიშნავია, რომ საჯარო ინფორმაციაზე ჟურნალისტთა წვდომას მნიშვნელოვანი ღირებულება გააჩნია საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციისთვისაც. ამ მხრივ, აღსანიშნავია, ევროკავშირის წევრობაზე თვითშეფასების კითხვარი, რომლის 221-ე კითხვა უშუალოდ მიემართება ჟურნალისტების მიერ საჯარო დოკუმენტებზე ხელმისაწვდომობას. აგრეთვე, 2022 წლის 8 ივნისს ევროპული პარლამენტის მიერ მიღებული რეზოლუცია საქართველოსთან დაკავშირებით, რომლის ერთ-ერთ პუნქტშიც ნათქვამია, რომ ჟურნალისტებს, განსაკუთრებით კი ხელისუფლების მიმართ კრიტიკულად განწყობილ მედია არხების წარმომადგენლებს,  საჯარო ინფორმაციაზე წვდომისას ექმნებათ სირთულეები [1]. 

საქართველოში არ არსებობს გარე კონტროლის ეფექტური ადმინისტრაციული მექანიზმი [2]. ამ ფონზე არსებითი მნიშვნელობა ენიჭება მართლმსაჯულების განმახორციელებელ ორგანოს - საერთო სასამართლოს. სასამართლო კონტროლის ხარისხის შეფასებისთვის არსებითია გადაწყვეტილების შინაარსობრივი ნაწილი, თუმცა არანაკლები მნიშვნელობა ენიჭება საქმის გადაწყვეტის ხანგრძლივობას. სახელდობრ, დავა უნდა გადაწყდეს იმგვარად, რომ მოთხოვნილმა ინფორმაციამ არ დაკარგოს აქტუალობა/ღირებულება.  

საერთო სასამართლოებში საქმის განხილვის ვადები

ვადების თვალსაზრისით სასამართლო კონტროლის ეფექტურობის შეფასებისთვის IDFI-მ შეისწავლა საქართველოს საერთო სასამართლოებში 2010-2020 წლებში საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებით შესული საქმეების სტატისტიკა და აგრეთვე ამ ტიპის სამართლებრივი დავები, რომლებზეც იმსჯელა უზენაესმა სასამართლომ. კერძოდ, IDFI-იმ შეისწავლა საქართველოს უზენაესის სასამართლოს მიერ ბოლო 24 დასრულებული დავა საჯარო ინფორმაციის თაობაზე.  

გამოკვლეული საქმეებიდან ირკვევა, რომ პირველი ინსტანციის სასამართლო სარჩელის მიღებიდან გადაწყვეტილების გამოტანს საშუალოდ ექვსთვე-ნახევარს ანდომებს, მაშინ, როდესაც კანონმდებლობით აღნიშნული ვადა არ უნდა აღემატებოდეს 2 თვეს, ხოლო განსაკუთრებით რთული კატეგორიის საქმეებზე კი 5 თვეს [3]. ამ უკანასკნელ შემთხვევებში სასამართლოს გამოაქვს მოტივირებული განჩინება, რომლითაც ასაბუთებს, თუ რაში მდგომარეობს განსაკუთრებული სირთულე. შესწავლილი საქმეებიდან არ იკვეთება ამგვარი განჩინების გამოტანის შემთხვევები. ზოგადადაც, საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებული დავები ნაკლებ წარმოსადგენია, რომ მიეკუთვნებოდეს რთული კატეგორიის საქმეებს. ხშირ შემთხვევაში, ასეთ დროს საქმე არ გვაქვს არც განსაკუთრებით რთულ სამართლებრივ დილემასთან და არც დიდი რაოდენობით გამოსაკვლევ მტკიცებულებებთან ან ფაქტობრივ გარემოებებთან. 

რაც შეეხება სააპელაციო სასამართლოს, იგი 10 დღის ვადაში განიხილავს საჩივრის დასაშვებობას [4] და საჩივრის დასაშვებად ცნობიდან საქმის განხილვისთვის აქვს 2 თვის ვადა. გამოკვლეული საქმეების ანალიზის შედეგად დადგინდა, რომ სააპელაციო სასამართლოები გადაწყვეტილების გამოტანას საშუალოდ ანდომებენ რვათვე-ნახევარს.

საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებულ დავაზე შემაჯამებელი აქტის მისაღებად ყველაზე მეტ დროს ხარჯავს  უზენაესი სასამართლო. როგორც უზენაესი სასამართლოს უახლესი 24 გადაწყვეტილების ანალიზი მოწმობს, საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებულ დავებზე იგი გადაწყვეტილების გამოტანას საშუალოდ 1 წელსა და 1 თვეს ანდომებს. კანონის მიხედვით კი ადმინისტრაციულ საქმეზე საკასაციო სასამართლოში საჩივრის მიღებისა და გადაწყვეტილების გამოტანის საერთო ვადა არ უნდა აღემატებოდეს 6 თვეს [5].

საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფის მიზნით სასამართლოსადმი მიმართვის სტატიკა კლებადია. სახელდობრ, რომ არ ჩავთვალოთ 2016 წელი, როდესაც სხვა წლებთან შედარებით განსაკუთრებით ბევრი, 330 საქმე შევიდა სასამართლოში (რისი მიზეზიც ჩვენთვის უცნობია), საშუალოდ საერთო სასამართლოებში საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებით წელიწადში 51 საქმე შედის. ბოლო წლების მონაცემებით კი ეს რაოდენობა კიდევ უფრო მცირდება, 2020 წელს - 28, 2021 წლის პირველ 9 თვეში კი 10 საქმე შევიდა.

სასამართლო კონტროლის მნიშვნელობა ეროვნულ და საერთაშორისო დონეზე

საზოგადოების, განსაკუთრებით კი ჟურნალისტების, საჯარო დაწესებულებებში დაცულ ოფიციალურ დოკუმენტებზე ხელმისაწვდომობა არსებითად მნიშვნელოვანია სახელმწიფოს საქმიანობის შესახებ ხარისხიანი მედია პროდუქტების მომზადების და, შესაბამისად, ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების ამაღლებისთვის. საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის უფლების სათანადოდ დაცვა „ხელს უწყობს სახელმწიფო დაწესებულებების ანგარიშვალდებულების ამაღლებასა და საქმიანობის ეფექტიანობის ზრდას. ღია მმართველობის პირობებში სახელმწიფო ორგანოებს/თანამდებობის პირებს აქვთ მოლოდინი, რომ შესაძლოა, მათი საქმიანობა გადამოწმდეს ნებისმიერი დაინტერესებული პირის მიერ და გადაცდომების აღმოჩენის შემთხვევაში დაექვემდებარონ როგორც სამართლებრივ, ისე პოლიტიკურ პასუხისმგებლობას“[6].

საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე ეფექტური სასამართლო კონტროლის მნიშვნელობას ზრდის ის ფაქტიც, რომ ქართულ სამართლებრივ სისტემაში არ არსებობს საჯარო ინფორმაციაზე გარე კონტროლის სხვა მექანიზმები. საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობა არ იცნობს საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე ზედამხედველობის განმახორციელებელ სპეციალიზებულ ორგანოს, რომელიც აღჭურვილი იქნებოდა სპეციალური მანდატით. აღსანიშნავია, რომ ხსენებული ინსტიტუტის არსებობას ითვალისწინებს ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ 2014 წელს შემუშავებული კანონპროექტი, რომლის მიღებასაც IDFI წლებია ადვოკატირებას უწევს.  საზღვარგარეთის ქვეყნებისთვის უცხო არ არის მსგავსი დამოუკიდებელი ინსტიტუტის არსებობა, სადაც უწყება აღჭურვილია ადმინისტრაციული ზემოქმედების ბერკეტებით და ხელს უწყობს საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე სწრაფ კონტროლს. 

მსგავსი გარე ზედამხედველობის მექანიზმის არარსებობის პირობებში, სასამართლოს გარდა, ერთადერთ მაკონტროლებელ ორგანოდ გვევლინება სახალხო დამცველი, რომელიც საქართველოს კონსტიტუციის 35-ე მუხლის მიხედვით, წარმოადგენს საქართველოს ტერიტორიაზე ადამიანის უფლებების დაცვაზე ზედამხედველობის განმახორციელებელ კონსტიტუციურ ორგანოს. სახალხო დამცველი საქართველოს კონსტიტუციის მე-2 თავით განსაზღვრული ადამიანის უფლებების დაცვის მიზნით აღჭურვილია უფლებამოსილებით ინდივიდუალური განცხადებებისა და საჩივრების განხილვის საფუძველზე ადამიანის უფლების დარღვევის აღმოჩენისას შესაბამისი წინადადებებითა და რეკომენდაციებით მიმართოს შესაბამის ორგანოს. აღნიშნული წინადადება და რეკომენდაცია არასავალდებულო ხასიათის სამართლებრივი ბერკეტია, რომელიც შეიძლება გაიზიაროს უფლების დამრღვევმა ორგანომ ან მტკიცებულებად იქნეს გამოყენებული საერთო სასამართლოში საჯარო ინფორმაციის გაცემის შესახებ დავისას. სახალხო დამცველის აღნიშნული სამართლებრივი მექანიზმი მიემართება საქართველოს კონსტიტუციის მე-2 თავით დაცულ ყველა ძირითად უფლებას, მათ შორის კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-2 პუნქტით გარანტირებულ საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის უფლებას.

ამგვარად, საქართველოს სახალხო დამცველის კონტროლის ბერკეტები საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე საკმაოდ შეზღუდულია და შემოიფარგლება მხოლოდ სარეკომენდაციო ხასიათით, ხოლო დისკრიმინაციასთან დაკავშირებულ საქმეებში -სასამართლოსადმი მიმართვის უფლებამოსილებით. ამგვარ პირობებში სასამართლოს როლი კიდევ უფრო იზრდება, ვინაიდან სწორედ ის წარმოადგენს ერთადერთ მაკონტროლებელ ინსტიტუტს, რომელსაც შეუძლია შინაარსობრივად გადაწყვიტოს საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებული საკითხი და ამ გადაწყვეტილებას სავალდებულო ხასიათი ჰქონდეს.

საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფას დიდი გავლენა აქვს საქართველოს ევროპული და ევროატლანტიკური ინტეგრაციის პროცესზე. აღნიშნულს მოწმობს ევროპული საბჭოს 2022 წლის 23 ივნისის დასკვნა, რომლითაც საქართველოს უარი ეთქვა ევროკავშირის კანდიდატის სტატუსზე, თუმცა აღიარებულ იქნა ევროპული პერსპექტივა. ევროკავშირის მიერ კანდიდატის სტატუსის მისანიჭებლად დადგენილი პირობების ნახევარზე მეტი პირდაპირ ან ირიბად უკავშირდება საჯარო დაწესებულებების ანგარიშვალდებულებისა და გამჭვირვალობის გაზრდას, ხოლო საჯარო ინფორმაციაზე წვდომა ერთ-ერთ მნიშვნელოვან პრობლემად არის დასახელებული[7]. 

ამგვარად, საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის მნიშვნელობა ხაზგასმულია როგორც ეროვნულ, აგრეთვე საერთაშორისო დოკუმენტებში, როგორც დემოკრატიული სახელმწიფოს ფუნდამენტური ელემენტი და მედიის საქმიანობისთვის აუცილებელი ღირებულება. ამგვარ პირობებში, როდესაც არ არსებობს გარე ზედამხედველობის სხვა მექანიზმები, სასამართლოს მხრიდან განხორციელებული კონტროლი განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს ამ უფლების რეალური განხორციელებისა და საჯარო დაწესებულებების ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფის კუთხით.

საჯარო ინფორმაციის დავების განხილვის ვადები: შეფასება

უახლესი პრაქტიკის ანალიზი ცხადყოფს, რომ სასამართლო გზით საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნა არაეფექტურია და საპროცესო ვადების დარღვევა ფაქტობრივად აზრს უკარგავს ამ უფლების არსს და შეუძლებელს ხდის მის ეფექტურ რეალიზაციას. საბოლოო ჯამში, დაინტერესებული პირის მიერ სარჩელის აღძვრიდან დავის საბოლოოდ დასრულებამდე საშუალო დროის მონაკვეთს შეადგენს 2.5 წელი. კანონმდებლობით კი, სააპელაციო და საკასაციო საჩივრების შეტანის მაქსიმალური ვადების გათვალისწინებით, საჯარო ინფორმაციაზე დავის განხილვა არ უნდა აღემატებოდეს 11.5 თვეს. მოთხოვნილი ინფორმაციის მიღება 28 თვის შემდგომ ამ ინფორმაციას უკარგავს ღირებულებას/აქტუალობას[8]. 

საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებული საქმეების განხილვისა და გადაწყვეტის ამგვარი გაჭიანურება ფაქტობრივად გამორიცხავს სასამართლო კონტროლის ეფექტურობას ადმინისტრაციულ ორგანოებზეც. უფრო მეტიც, საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებული დავა, მისი სპეციფიკიდან გამომდინარე იმაზე ნაკლებ დროშიც კი უნდა წყდებოდეს, ვიდრე კანონმდებლობით დადგენილი მაქსიმალური ვადაა. შემთხვევათა აბსოლუტურ უმრავლესობაში ამგვარი საქმეები არ ხასიათდება განსაკუთრებული სამართლებრივი სირთულით, რთული ფაქტობრივი შემადგენლობითა და გამოსაკვლევ მტკიცებულებათა დიდი რაოდენობით, ხოლო დარღვეული უფლების აღდგენისა და გამოთხოვილი ინფორმაციის მიღების ინტერესი არის მყისიერი. დავების გაგრძელება კანონით დადგენილზე 2.5-ჯერ მეტი ვადით კი ერთი მხრივ შეუძლებელს ხდის პირის დარღვეული უფლებრივი მდგომარეობის სათანადოდ აღდგენას, ხოლო მეორე მხრივ ვერ უზრუნველყოფს საჯარო დაწესებულებებზე სათანადო კონტროლის განხორციელებას. 

სანიმუშოდ შეგვიძლია მოვიყვანოთ IDFI-ს უახლესი პრაქტიკა [9], სადაც დავის ფარგლებში „საქართველოს ეროვნულ არქივს“ დაევალა იმ საჯარო ინფორმაციის გაცემა, რომელსაც ორგანიზაცია  2018 წლის 29 ივნისის შემდეგ ითხოვდა. აღნიშნულ დავაზე უზენაესი სასამართლოს შემაჯამებელი აქტი მიღებულ იქნა 2022 წლის 13 მაისს - დაახლოებით 4 წლის შემდეგ. ასევე შეგვიძლია მოვიყვანოთ IDFI-ს საქმე მთავრობის ადმინისტრაციის წინააღმდეგ. 2020 წლის 11 სექტემბერს IDFI-მ საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაციას მიმართა განცხადებით და მოითხოვა 2020 წლის 20 წლის მარტიდან განცხადების შეტანის დღის ჩათვლით მიღებული მთავრობის განკარგულებების საჯარო ინფორმაციის სახით გაცემა. საქართველოს მთავრობამ უპასუხოდ დატოვა მოთხოვნა. 2020 წლის 18 დეკემბერს IDFI-მ მიმართა თბილისის საქალაქო სასამართლოს, თუმცა საქმე დღემდე პირველ ინსტანციაშია და არსებითი განხილვის სხდომა ჯერ კიდევ არ არის ჩანიშნული [10].

საჯარო ინფორმაციის დავების განხილვის ამგვარი გაჭიანურება მოთხოვნილ ინფორმაციას უკარგავს ღირებულებას/აქტუალობას, რაც განსაკუთრებულად მძიმედ აისახება ჟურნალისტებისა და მედიის საქმიანობაზე, რომლებიც როგორც წესი საზოგადოებას რეალურ დროში არსებული პრობლემების თაობაზე აწვდიან ინფორმაციას. მათთვის სასამართლოსადმი მიმართვა ფაქტობრივად მატერიალური რესურსის გაფლანგვასთან ასოცირდება, ვინაიდან დავის წარმატებით დასრულების შემთხვევაშიც კი მათ მიერ მიღებული ინფორმაცია, მაღალი ალბათობით, აღარ იქნება გამოყენებადი. ეს ყოველივე აისახება საერთო სასამართლოებში საჯარო ინფორმაციის გაცემასთან დაკავშირებით შესული საქმეების დაბალ რაოდენობაზე და მედიის ნაკლებ ინტერესზე სასამართლოს მეშვეობით მოიპოვოს საჯარო ინფორმაცია.

დასკვნა

საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფისთვის არსებითად მნიშვნელოვანია, რომ სასამართლოს მხრიდან კონტროლი იყოს ეფექტური და საჯარო დაწესებულებებს ჰქონდეთ იმის მოლოდინი, რომ უკანონო ქმედების შემთხვევაში სასამართლო საჯარო ინფორმაციის გაცემის დავალების გზით უზრუნველყოფს მოქალაქის დარღვეული უფლების აღდგენას. როგორც ზემოთხსენებულიდან ირკვევა, სასამართლო გზით აღნიშნული უფლების აღდგენა საკმაოდ არაეფექტურია. 

საჯარო დაწესებულებათა მიერ საჯარო ინფორმაციის გაცემის კანონისმიერი ვალდებულების შესრულებაზე ეფექტური და მყისიერი ზედამხედველობის არარსებობა,  ერთი მხრივ აფერხებს მოქალაქეთა უფლებების რეალიზებას, ხოლო მეორე მხრივ ახალისებს საჯარო დაწესებულებების თვითნებობასა და გაუმჭვირვალე საქმიანობას. არსებულ ვითარება ხელსაყრელ ნიადაგს ქმნის საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის უფლების თვითნებური შეზღუდვისათვის.   

ყოველივე მნიშვნელოვნად აბრკოლებს ხარისხიანი და მტკიცებულებებზე დაფუძნებული მედია პროდუქტების შექმნას, საჯარო დაწესებულებებზე ეფექტური საზოგადოებრივი კონტროლის განხორციელებას, საჯარო ხელისუფლების ანგარიშვალდებულებას. 

საჯარო ინფორმაციის დავების ბუნებიდან გამომდინარე, კრიტიკულად მნიშვნელოვანია შემცირდეს ამგვარ საქმეთა განხილვა/გადაწყვეტის ვადები ან, როგორც მინიმუმ, ეს პროცესი მოექცეს კანონით გათვალისწინებულ ვადებში. ამასთან, სასამართლო კონტროლის ბუნებიდან და მართლმსაჯულების ადმინისტრირების სპეციფიკიდან გამომდინარე, სასამართლოში საქმის განხილვის შემცირების ვადებს თავისი საზღვრები გააჩნია. IDFI წლებია ადვოკატირებს ინფორმაციის თავისუფლების ინსპექტორის ინსტიტუტის დამკვიდრებას საქართველოში. აღსანიშნავია, რომ შესაბამისი კანონის პროექტს აღმასრულებელი ხელისუფლება 2014 წლიდან განიხილავს, თუმცა იგი საქართველოს პარლამენტში ამ დრომდე არ არის დარეგისტრირებული.  

[1] ევროპული პარლამენტის რეზოლუცია „საქართველოში მედიის თავისუფლებისა და ჟურნალისტთა უსაფრთხოების დარღვევების შესახებ“, პარაგრაფი G, ხელმისაწვდომია:  https://bit.ly/3nYfohC

[2] მაგალითად, ინფორმაციის თავისუფლების კომისიონერი ან მსგავსი ფუნქციებით აღჭურვილი პირი. საქართველოს სახალხო დამცველი, ადამიანის უფლებათა დაცვის ზოგადი მანდატის ფარგლებში, უფლებამოსილია შეისწავლოს საჯარო ინფორმაციის გაუცემლობის შემთხვევები მაგრამ ეს ინსტრუმენტი ვერ აკმაყოფილებს ეფექტურობის კრიტერიუმს ვინაიდან შემოწმების შედეგები არ არის შესასრულებლად სავალდებულო.

[3] საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 59-ე მუხლის მე-3 ნაწილი.

[4] საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 374-ე მუხლის პირველი ნაწილი.

[5] საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის 34-ე მუხლის მე-4 ნაწილი

[6] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2019 წლის 7 ივნისის №1/4/693,857 გადაწყვეტილება საქმეზე; „ა(ა)იპ „მედიის განვითარების ფონდი“ და ა(ა)იპ „ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ პარ 8.

[7] ევროპული კომისიის 2022 წლის 17 ივნისის დასკვნა. გვ. 6, ხელმისაწვდომია:  https://bit.ly/3AD7FgL

[8]  უნდა აღვნიშნოთ, რომ საერთო სასამართლოებში კანონით დადგენილი ვადების დარღვევისა და დავის გაჭიანურების პრობლემა არ ეხება მხოლოდ საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებულ საქმეებს. აღნიშნული პრობლემა საერთო სასამართლოებში მიემართება ფაქტობრივად ყველა ტიპის დავას და ეს არ გულისხმობს სასამართლოს მიერ სპეციფიკურად მხოლოდ საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებული საქმეების წარმოების შეფერხებას.

[9]IDFI, უზენაესმა სასამართლომ IDFI-ის სასარგებლო გადაწყვეტილება მიიღო და „საქართველოს ეროვნულ არქივს“ საჯარო ინფორმაციის გაცემა დაავალა, 20 მაისი 2022, ხელმისაწვდომია:https://bit.ly/3yVzTSt

[10]IDFI, საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა საქართველოში 2021, გვ. 51, ხელმისაწვდომია: https://bit.ly/3RkeHgp