საჯარო მმართველობის რეფორმის სამოქმედო გეგმა არსებულ გამოწვევებს ვერ პასუხობს

სიახლეები | კარგი მმართველობა | პუბლიკაციები | ანალიზი 11 ივლისი 2019

საქართველოს მთავრობამ 2019 წლის ივნისში დაამტკიცა საჯარო მმართველობის რეფორმის (PAR) ახალი სამოქმედო გეგმა 2019-2020, რომლის მიზანია საქართველოს საჯარო მმართველობის რეფორმის გზამკვლევი 2020-ით დადგენილი მიზნების განხორციელება.

 

საქართველო-ევროკავშირის ასოცირების შესახებ შეთანხმების თანახმად, ქვეყანამ უნდა განახორციელოს სიღრმისეული რეფორმები საჯარო მმართველობისა და საჯარო სამსახურის მიმართულებით. [1] აღნიშნული ვალდებულების შესასრულებლად 2015 წელს საქართველოს მთავრობამ დაამტკიცა საქართველოს საჯარო მმართველობის რეფორმის გზამკვლევი 2020.  დოკუმენტი მიზნად ისახავს ყოვლისმომცველი კონცეპტუალური ჩარჩოსა და მექანიზმების შექმნას 2020 წლამდე, “რომელიც მიმართული იქნება გამჭვირვალე, პროგნოზირებადი, პასუხისმგებელი და ეფექტური სახელმწიფო მართვისკენ, დააკმაყოფილებს საზოგადოების მოთხოვნებს და იქნება ევროპულ სტანდარტებთან მისადაგებული”. [2]

 

საჯარო მმართველობის რეფორმის გზამკვლევი ექვს მიმართულებას ეხება: პოლიტიკის დაგეგმვა, საჯარო სამსახური და ადამიანური რესურსების მართვა, ანგარიშვალდებულება, მომსახურების მიწოდება, საჯარო ფინანსების მართვა და ადგილობრივი თვითმმართველობა. სწორედ აღნიშნული ექვსი მიმართულებით გზამკვლევის მიერ დადგენილი მიზნების მისაღწევად დამტკიცდა საჯარო მმართველობის რეფორმის ახალი სამოქმედო გეგმა 2019-2020.[3] სამოქმედო გეგმა გზამკვლევის ექვსივე მიმართულებას ფარავს. თუმცა, რამდენად საკმარისი და ადეკვატურია სამოქმედო გეგმით გათვალისწინებული ამოცანები და აქტივობები არსებული გამოწვევების საპასუხოდ, ქვევით იქნება განხილული. მნიშვნელოვანია, აღინიშნოს, რომ საქართველოს მთავრობამ PAR-ის სამოქმედო გეგმა რამდენიმე თვის დაგვიანებით დაამტკიცა, რაც პოლიტიკის შემუშავების პროცესის სერიოზული ხარვეზია. მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნული დოკუმენტი 2019 წლის დასაწყისში საჯარო მმართველობის რეფორმის უწყებათაშორის საკოორდინაციო საბჭოს უკვე მიღებული ჰქონდა, მთავრობის მიერ მისი დამტკიცება ისევე დაგვიანდა, როგორც, 2019-2020 წლების ეროვნული ანტიკორუფციული სამოქმედო გეგმისა, რომელიც ჯერ ისევ მზადების პროცესშია მიუხედავად იმისა, რომ სამოქმედო გეგმით დაფარული ორწლიანი პერიოდიდან ექვსი თვე უკვე გავიდა, რის შესახებ IDFI 2019 წლის აპრილშიც საუბრობდა.[4]

 

როგორც საჯარო მმართველობის რეფორმის უწყებათაშორის საკოორდინაციო საბჭოს წევრი არასამთავრობო ორგანიზაცია, IDFI ჩართული იყო PAR-ის სამოქმედო გეგმის მომზადების პროცესში.სამოქმედო გეგმის სამუშაო ვერსიის განხილვისას IDFI-მ არაერთხელ დააფიქსირა დოკუმენტში მნიშვნელოვანი რეფორმებისა და ვალდებულებების გათვალისწინების აუცილებლობა. მიუხედავად ამისა, საჯარო მმართველობის რეფორმის ახალი სამოქმედო გეგმა არ ითვალისწინებს ამბიციურ რეფორმებს, განსაკუთრებით, გამჭვირვალობის და ანგარიშვალდებულების გაზრდის მიმართულებით. კერძოდ, დოკუმენტი ახალი ამბიციური რეფორმების ნაცვლად, ძირითადად, ითვალისწინებს ვალდებულებებს, რომლებიც უკვე წლებია სხვადასხვა სამოქმედო გეგმის მიხედვით განხორციელებული და დასრულებული უნდა იყოს. ასე მაგალითად, რეგულირების ზეგავლენის შეფასება (ამოცანა 1.4) წინა წლების PAR-ისა და ანტიკორუფციული სამოქმედო გეგმების მიხედვით 2018 წლამდე უნდა დანერგილიყო, რაც არ განხორციელებულა და გადმოტანილი იქნა ახალ სამოქმედო გეგმაში. სამოქმედო გეგმის ამბიციურობის ნაკლებობის თვალსაჩინო გამოხატულებაა ამოცანა 3.2 - ღია მონაცემების ხელმისაწვდომობის გაუმჯობესება, რადგან ამ ამოცანის მიღწევისთვის ასზე მეტი უწყებიდან მხოლოდ სამი შეირჩა (საჯარო სამსახურის ბიურო, ფინანსთა სამინსიტრო და მუნიციპალური სერვისების განვითარების სააგენტო), რაც შეუძლებელს ხდის ამოცანის მიღწევას და მას სძენს ფორმალურ დატვირთვას.მნიშვნელოვანია ისიც, რომ შერჩეული სამი უწყებისთვის ღია მონაცემების პორტალზე (www.data.gov.ge) განსათავსებელი მონაცემების სამიზნე მაჩვენებლად 30 განისაზღვრა, რაც იმდენად დაბალია, რომ ამოცანას მნიშვნელობას უკარგავს. გამჭვირვალობის და ანგარიშვალდებულების მიმართულებით ასევე აღსანიშნავია ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფის კანონმდებლობის გაუმჯობესება (ამოცანა 3.5) ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ აქტის მიღების გზით. აღნიშნული ამოცანის შესრულება ჯერ კიდევ წლების წინ უნდა დასრულებულიყო. ინფორმაციის თავისუფლების კანონის პროექტი 2014 წელს მომზადდა და უკვე თითქმის ხუთი წელია, რაც თაროზეა შემოდებული მიუხედავად იმისა, რომ უკვე რამდენჯერმე განახლდა და წინა წლების ანტიკორუფციული, ღია მმართველობისა და საჯარო მმართველობის რეფორმის სამოქმედო გეგმები მის მიღებას ითვალისწინებდნენ. PAR-ის ახალ სამოქმედო გეგმაში ადგილობრივი თვითმმართველობის მიმართულებით გათვალისწინებულია მხოლოდ ორი ამოცანა, რომლის განმახორციელებელ უწყებად საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროა განსაზღვრული, მუნიციპალიტეტები კი მხოლოდ პარტნიორად არის მითითებული, რაც აღნიშნული ამოცანის მიღწევას კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებს. და ბოლოს, მიუხედავად იმისა, რომ ქვეყანაში არ არსებობს პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავებისას საჯარო კონსულტაციების გამართვის (ისევე, როგორც მონიტორინგის ანგარიშების ხარისხის უზრუნველყოფის და მათი გამოქვეყნების) ვალდებულება და საერთო წესი, [5] PAR-ის სამოქმედო გეგმა აღნიშნულს ცალკე პრობლემად არ გამოყოფს და ამოცანად არ ისახავს მეტი გამჭვირვალობისა და ჩართულობის უზრუნველყოფას.

 

PAR-ის სამოქმედო გეგმაში არაამბიციური და ფორმალური ხასიათის ამოცანების გარდა არაერთი სხვა ხარვეზიც გვხვდება:

 

არასათანადოდ განსაზღვრული რისკები - ხშირ შემთხვევაში, ამოცანის შესრულებასთან დაკავშირებულ რისკად მითითებულიაკადრების ნაკლებობა, რაც პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესის არასრულყოფილებაზე მიუთითებს, რადგან რეალურობისა და მიღწევადობის კრიტერიუმების დასაკმაყოფილებლად, აუცილებელია, რომ სამოქმედო გეგმის თითოეული ამოცანისა და აქტივობის დაგეგმვა მოხდეს არსებული რესურსების, მათ შორის, ადამიანური რესურსების გათვალისწინებით, წინააღმდეგ შემთხვევაში, პოლიტიკის დაგეგმვა აზრს კარგავს. რიგ შემთხვევაში, პრობლემის მიზეზი და რისკი ერთმანეთში აღრეულია. კერძოდ, სრულიად გაუმართლებელია რისკად საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ შემუშავებული რეკომენდაციების არასავალდებულო ხასიათი, რადან აღნიშნული წარმოადგენს არა პოტენციურ რისკს, არამედ რეალობას, ფაქტს, რომელიც იწვევს ისეთ პრობლემებს, როგორიცაა უწყებების მიერ საჯარო სამსახურის ბიუროს რეკომენდაციების შეუსრულებლობა, რაც, თავის მხრივ, ხელს უშლის საჯარო სამსახურში ერთგვაროვანი პრაქტიკის ჩამოყალიბებას. მსგავსი ხარვეზები მიუთითებს იმაზე, რომ სამოქმედო გეგმის დაწერისას სიტუაციის სიღრმისეული ანალიზი არ განხორციელებულა, რის გამოც ზოგიერთი პრობლემა მხედველობის მიღმა იქნა დატოვებული.

 

რისკების აღმოფხვრის/შემცირების მექანიზმების არარსებობა - პოლიტიკის დოკუმენტში რიკების იდენტიფიცირების მიზანია, დაიგეგმოს შესაბამისი ნაბიჯები მათ აღმოსაფხვრელად ან შესამცირებლად. შესაბამისად, სამოქმედო გეგმაში მითითებულ რისკებს თან უნდა ახლდეს მათი აღმოფხვრის/შემცირების ხერხებზე ინფორმაცია, რასაც PAR-ის სამოქმედო გეგმის შემთხვევაში ადგილი არ აქვს. აღნიშნული ტოვებს შთაბეჭდილებას, რომ დოკუმენტში რისკები ან ფორმალურადაა განსაზღვრული, შესაბამისი ანალიზის გარეშე, ან მისი მიზანია, სამოქმედო გეგმის შეფასების მონიტორინგისას კონკრეტული ამოცანისა თუ აქტივობის შეუსრულებლობისთვის უწყებას თავის მართლების საშუალება მიეცეს.

 

ბუნდოვანი/არაგაზომვადი ამოცანის ინდიკატორები - მიუხედავად იმისა, რომწინა სამოქმედო გეგმასთან შედარებით ინდიკატორები გაუმჯობესდა, დოკუმენტში მაინც ხშირად გვხვდება ბუნდოვანი ინდიკატორი, რომლის საშუალებით ამოცანის შესრულების გაზომვა ფაქტიურად შეუძლებელია. მაგალითად, ინდიკატორი 1.3.4 წარმოდგენილია შემდეგნაირად: „იმ სტრატეგიული დოკუმენტებისა და მონიტორინგის ანგარიშების წილი, რომლებიც უწყებების მიერ ხარვეზების გარეშეა შევსებული“. ბუნდოვანია, რა იგულისხმება ანგარიშის „ხარვეზების გარეშე“ შევსებაში, კონკრეტულად რა კრიტერიუმებს უნდა აკმაყოფილებდეს უწყების მიერ მომზადებული დოკუმენტი და რა ჩაითვლება ხარვეზად. იგივე შეიძლება ითქვას 5.1.1 ინდიკატორზე, რომელიც შემდეგნაირად არის წარმოდგენილ: „ქვეყნის ძირითადი მონაცემების და მიმართულების დოკუმენტის (BDD)  ხარისხი“. ამ შემთხვევაშიც სრულიად გაუგებარია, რა მეთოდოლოგიითა და კრიტერიუმებით მოხდება დოკუმენტის ხარისხის გაზომვა და შეფასება.

 

აქტივობების შედეგის ინდიკატორის ნაცვლად განსაზღვრული აქტივობების შედეგები - პოლიტიკის დოკუმენტში აქტივობისთვის შესაძლებელია განსაზღვრული იყოს აქტივობის შედეგი და აქტივობის შედეგის ინდიკატორი. აქტივობის შედეგის ინდიკატორის დახმარებით ფასდება, რამდენად იქნა მიღწეული დოკუმენტით კონკრეტული აქტივობისთვის განსაზღვრული მოსალოდნელი შედეგი. აქტივობის შედეგის ინდიკატორის დახმარებით აქტივობის შედეგი შეიძლება გაიზომოს რაოდენობრივად და ხარისხობრივად. PAR-ის ახალი სამოქმედო გეგმა ითვალისწინებს აქტივობის და აქტივობის შედეგის ინდიკატორის გრაფებს, თუმცა, აქტივობის შედეგის ინდიკატორების ნაცვლად, აღნიშნულ გრაფაში, მეტწილად აქტივობის შედეგებია მითითებული (ზოგიერთ შემთხვევაში, კი - ქვე ან პარალელური აქტივობა), რაც იმას ნიშნავს, რომ სამოქმედო გეგმის შესრულების მონიტორინგისას აქტივობის შედეგის რაოდენობრივი ან/და ხარისხობრივი გაზომვა ძალიან რთული იქნება.  თვალსაჩინოებისთვის, ქვევით მოცემულია მაგალითი, სადაც ჩანს განსხვავება აქტივობის შედეგსა და აქტივობის შედეგის ინდიკატორს შორის:

 

 

პრობლემის აღმოსაფხვრელად არასაკმარისი ამოცანები - PAR-ის ახალ სამოქმედო გეგმაში გვხვდება ისეთი ამოცანები, როგორიცაა „ეკონომიურობის, ეფექტიანობისა და ეფექტურობის პრინციპების განმტკიცების მიზნით იმ საჯარო სამართლის იურიდიული პირების ინსტიტუციური მოწყობის გადაწყვეტის შეთავაზება [...]“. სამოქმედო გეგმაში „გადაწყვეტის შეთავაზება“ არ შეიძლება გათვალისწინებული იყოს როგორც ამოცანა, რადგან ის ზედმეტად კონკრეტულია და მხოლოდ აქტივობას ან ქვეაქტივობას შეიძლება წარმოადგენდეს. ეკონომიურობის, ეფექტიანობისა და ეფექტურობის პრინციპების განმტკიცების მიზნის მიღწევის ამოცანად კი უნდა განსაზღვრულიყო მაგ: საჯარო სამართლის იურიდიული პირების ინსტიტუციური მოწყობის გაუმჯობესება / [კონკრეტულ] სტანდარტებთან შესაბამისობაში მოყვანა.

 

ზემოთ განხილული ხარვეზების აღმოფხვრის მიზნით, აუცილებელია, მხედველობაში იქნეს მიღებული შემდეგი რეკომენდაციები:

 

1. სამოქალაქო საზოგადოების (განსაკუთრებით, რეგიონულ დონეზე) გაძლიერება და ნებისმიერი ეროვნული თუ სექტორული პოლიტიკის დოკუმენტის შემუშავებისას მათი ჩართულობის უზრუნველყოფა.

 

2. საზოგადოების ცნობიერების ამაღლება საჯარო მმართველობის რეფორმის საკითხებზე და ნებისმიერი ეროვნული თუ სექტორული პოლიტიკის დოკუმენტის შემუშავებისას ფართო საჯარო კონსულტაციების უზრუნველყოფა.

 

3. PAR-ის სამოქმედო გეგმის შემდგომი განახლება მასში ამბიციური რეფორმების / ვალდებულებების განსაზღვრისა და განხილული ტექნიკური ხარვეზების აღმოფხვრის მიზნით.

 

4. PAR-ის სამოქმედო გეგმის შესრულებაზე პასუხისმგებელ უწყებათა წრის გაფართოება და მასში მუნიციპალიტეტების ჩართულობის გაზრდა.

 

 

 

[1] ასოცირების შესახებ შეთანხმება ერთის მხრივ, საქართველოსა და მეორეს მხრივ, ევროკავშირს და ევროპის ატომური ენერგიის გაერთიანებას და მათ წევრ სახელმწიფოებს შორის „საქართველო-ევროკავშირის ასოცირების შესახებ შეთანხმება“, მუხლი 4. 

 

[2] საქართველოს საჯარო მმართველობის რეფორმის გზამკვლევი 2020, გვ. 6.

 

[3] პირველი სამოქმედო გეგმა 2015, ხოლო მეორე - 2017 წელს დამტკიცდა.

 

[4] IDFIის რეკომენდაციები ახალ ანტიკორუფციულ სტრატეგიასა და 2019-2020 წლების სამოქმედო გეგმასთან დაკავშირებით (2019), გვ. 2.

 

[5] OECD-SIGMA Baseline Measurement Report: the principles of public administration, Georgia (2018), გვ. 41.

 

სხვა მასალები ამ თემაზე
სიახლეები

„ინფორმაციული უსაფრთხოების შესახებ“ კანონპროექტის რისკები და გამოწვევები - IDFI-ს შეფასება

10.11.2019

სასამართლო რეფორმის შედეგების შეფასება - დისციპლინური პასუხისმგებლობის სისტემა

08.11.2019

საგანგებო სიტუაციების მართვის სამსახურის ბიუროკრატიული აპარატის და ხარჯების ანალიზი

06.11.2019

ქალაქ თბილისის მერიის და საკრებულოს ხარჯები: 2017-2018 წლები - ვიზუალიზაცია

04.11.2019
განცხადებები

არასამთავრობო ორგანიზაციათა საგანგებო განცხადება

14.11.2019

კვლავ არსებობს კითხვები გენერალური პროკურორის დიპლომთან დაკავშირებით

17.10.2019

განცხადება სახელმწიფო ავტოპარკის ოპტიმიზაციის აუცილებლობის შესახებ

18.09.2019

იურიდიული კომიტეტის მიერ სამუშაო ჯგუფის დაკომპლექტების შეფასება

17.09.2019
ბლოგპოსტები

გამოკითხვის ექსპერიმენტი

31.10.2019

პროკურატურის დამოუკიდებლობასთან დაკავშირებით მოსახლეობის აზრი გაყოფილია

30.10.2019

უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევა: რა იცის და რა დამოკიდებულება აქვს ხალხს საქართველოში ამ პროცესის შესახებ

21.10.2019

ღია მმართველობის პარტნიორობა - გასაღები მდგრადი განვითარების მიზნების შენელებული პროგრესის საპასუხოდ

20.09.2019