შეფასება

2025 წლის 21 მაისს ქართულმა ოცნებამ „გრანტების შესახებ” საქართველოს კანონში შესატანი მორიგი ცვლილებები დაარეგისტრირა. განმარტებითი ბარათის თანახმად, რეგისტრირებული ცვლილებების თავდაპირველად გაცხადებული მიზანი იყო Horizone Europe-ისა და Erasmus+-ის პროგრამების ფარგლებში გასაცემი  გრანტების გათავისუფლება ხელშეკრულებაზე მთავრობის (ან მის მიერ განსაზღვრული პირის/ორგანოს) თანხმობის მოპოვებისგან. ინიცირებული ვერსიით იცვლებოდა მხოლოდ ერთი ნორმა, თუმცა 9 ივნისის საკომიტეტო მოსმენის შემდგომ პირველი ვერსია რადიკალურად შეიცვალა, ხოლო 12 ივნისს მესამე მოსმენით დამტკიცდა.

გრანტების მარეგულირებელი მოთხოვნები (თანხმობის მოპოვების საჭიროება, საქმიანობის კონტროლი და გრანტის მიმღების დაჯარიმება), რომელიც 2025 წლის აპრილში იქნა მიღებული, გავრცელდა საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ განხორციელებულ არასაგრანტო საქმიანობაზე. კერძოდ, საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ საქართველოსთვის გაწეული მხარდაჭერა „ტექნოლოგიების, სპეციალიზებული ცოდნის, უნარების, ექსპერტიზის გაზიარების ან/და სხვა სახის დახმარების ფორმით” მიჩნეულ იქნა გრანტად და მასზე სრულად გავრცელდა გრანტებისთვის დადგენილი მოთხოვნები.

მაგალითად, ცვლილებების საფუძველზე, საერთაშორისო ორგანიზაციას ქართველი ბენეფიციარებისთვის კვალიფიკაციის ასამაღლებელი კურსის/ტრენინგის მხარდასაჭერად დასჭირდება მთავრობის თანხმობა, ეს კურსი/ტრენინგი ჩაითვლება გრანტად, რომლის მონაწილეები იქნებიან გრანტის მიმღებები და მათთან უნდა გაფორმდეს საგრანტო ხელშეკრულება. ტრენინგში მონაწილე პირების წინააღმდეგ შეიძლება ამოქმედდეს ანტიკორუფციული ბიუროსთვის მინიჭებული კვაზი საგამოძიებო უფლებამოსილებები, მათ შორის, დაჯარიმების ინსტიტუტი.

IDFI მიიჩნევს, რომ გრანტების შესახებ საქართველოს კანონმდებლობაში ბოლო დროს შეტანილი ცვლილებების უმთავრესი მიზანია საერთაშორისო დახმარებაზე პოლიტიკური კონტროლის დაწესება. ამ მიზანს ემსახურება როგორც გრანტების გაცემაზე მთავრობის თანხმობის მოთხოვნა, ასევე ანტიკორუფციული ბიუროსთვის კვაზი საგამოძიებო უფლებამოსილებების მინიჭება. IDFI-ის შეფასებით, დასახელებული არადემოკრატიული მიზნის გაგრძელებაა მორიგი ცვლილებები. ეს ცვლილებები აფართოებს პოლიტიკური კონტროლის/ფილტრის ფარგლებს და მის ქვეშ აქცევს ფაქტობრივად ყველა ტიპის აქტივობას, რომელიც საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ საქართველოში ხორციელდება, განურჩევლად საქმიანობის კატეგორიისა.

IDFI-ის შეფასებით, საგრანტო საქმიანობისთვის შემოღებული არადემოკრატიული ცვლილებების საერთაშორისო ორგანიზაციების არასაგრანტო საქმიანობაზე გავრცელებით, დგინდება საერთაშორისო მხარდაჭერის ირიბი აკრძალვა. კერძოდ, რეგულირების ამგვარი მოდელი აყალიბებს თითქმის აღუსრულებელ რეგულაციებს, როგორც მხარდაჭერის ინიციატორისთვის ისე მისი ბენეფიციარისთვის. 

ცვლილების მიმოხილვა

ინიცირებული ვერსია და მისი ცვლილება

2025 წლის 21 მაისს ქართულმა ოცნებამ „გრანტების შესახებ” საქართველოს კანონში მორიგი ცვლილებები  დაარეგისტრირა. ინიცირებული ვერსია, ორ საერთაშორისო პროგრამას (შემდგომ ამ ჩამონათვალს დაემატა კიდევ ორი პროგრამა) ათავისუფლებდა კანონიდან მომდინარე ვალდებულებებისგან, თუმცა იგი რადიკალურად შეიცვალა პლენარულ განხილვამდე.  ერთპარაგრაფიანი ცვლილება გარდაიქმნა ორგვერდიან ნორმატიულ ტექსტად და მნიშვნელოვნად გასცდა კანონპროექტის თავდაპირველ მიზანს - გაეთავისუფლებინა  კონკრეტული საერთაშორისო პროგრამების ფარგლებში გასაცემი გრანტები მთავრობასთან შეთანხმების ვალდებულებისგან. კერძოდ, მიღებული ცვლილებებით, არსებითად გაფართოვდა იმ მხარდამჭერი საქმიანობის  ჩამონათვალი, რომლებიც მიჩნეულ იქნება გრანტად და რომელთა განხორციელებასაც, პოლიტიკური თანხმობის მიღება დასჭირდება. 12 ივნისს კანონის პროექტი მესამე მოსმენით იქნა დამტკიცებული.

ნამდვილი გრანტი და გრანტის სამართლებრივი ფიქციის დამკვიდრება (ე.წ. ფიქციური გრანტი)

„გრანტების შესახებ” საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის პირველი პუნქტი ადგენს გრანტის ცნებას. ამ ნორმის მიხედვით, „გრანტი არის გრანტის გამცემის (დონორის) მიერ გრანტის მიმღებისათვის უსასყიდლოდ გადაცემული მიზნობრივი სახსრები ფულადი ან ნატურალური ფორმით”, რომელიც გამოიყენება ამავე ნორმაში ჩამოთვლილი კონკრეტული არასამეწარმეო მიზნების მისაღწევად.

„გრანტების შესახებ” საქართველოს კანონის მითითებულ დანაწესში არსებითი სახის ცვლილება არ შესულა, თუმცა, კანონს დაემატა ამა თუ იმ აქტივობის გრანტად მიჩნევის სამართლებრივი ფიქცია. კერძოდ, დასახელებული კანონის მე-2 მუხლს დაემატა 1³ პუნქტი, რომლის თანახმადაც გრანტად აგრეთვე იქნა მიჩნეული „დახმარება ტექნოლოგიების, სპეციალიზებული ცოდნის, უნარების, ექსპერტიზის გაზიარების ან/და სხვა სახის დახმარების ფორმით”, იმ შემთხვევაში თუ ამგვარი დახმარების წყაროა საერთაშორისო დონორი (საერთაშორისო ორგანიზაცია, ქვეყანა, საელჩო და ა.შ).  

ქართული ოცნების ინიციატივით, გრანტი დაერქვა და გრანტებისთვის გათვალისწინებული რეგულაციები გავრცელდა ფაქტობრივად ნებისმიერ საერთაშორისო დახმარებაზე, თითქმის ყველა ფიზიკური თუ იურიდიული პირისთვის, მიუხედავად დახმარების/მხარდაჭერის ფორმისა. მაგალითად, პროფესიული უნარების განვითარების პროგრამები, კვალიფიკაციის ასამაღლებელი კურსი, საექსპერტო დახმარება და სხვა. 

გამოყენებულ ტერმინოლოგიაში შეიძლება მოექცეს ფაქტობრივად ყველა ტიპის ინტელექტუალური თუ ტექნიკური საქმიანობა საქართველოში, არა მხოლოდ პროექტების არამედ პროექტის კონკრეტული აქტივობების დონეზე. მაგალითად, თუ რომელიმე საერთაშორისო ორგანიზაცია საქართველოში განახორციელებს ადგილობრივი მეწარმეების მხარდამჭერ აქტივობას და ჩამოიყვანს ექსპერტს ადგილობრივ მეწარმეებთან შესახვედრად, კვალიფიკაციის ან ტექნოლოგიური ცოდნის გასაზიარებლად, ეს შეხვედრა მიჩნეულ იქნება „გრანტის გაცემად” და საერთაშორისო ორგანიზაციას დასჭირდება მთავრობისგან თანხმობის მოპოვება, შესაბამისი შეხვედრის ჩასატარებლად. ამ შეხვედრის მონაწილეები კი, მიჩნეულ იქნებიან გრანტის მიმღებებად და დაექვემდებარებიან ანტიკორუფციული ბიუროს შემოწმება/კონტროლი/დაჯარიმების მექანიზმებს.

ამგვარი საქმიანობა თავის არსით არ წარმოადგენს გრანტს ამდენად მოსალოდნელი ცვლილებებით, პირველად საქართველოს კანონმდებლობაში მკვიდრდება, ერთგვარი “ფიქციური გრანტის” კონცეფცია.

ფიქციური გრანტის გამცემი დონორი

შემოთავაზებული რედაქციით, ფიქციური გრანტის გამცემი შეიძლება იყოს „გრანტების შესახებ” საქართველოს კანონის მე-3 მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებული დონორი. დასახელებული მუხლის მიხედვით, ეს დონორია „საერთაშორისო საქველმოქმედო, ჰუმანიტარული და სხვა საზოგადოებრივი ორგანიზაცია (მათ შორის, საერთაშორისო სპორტული ასოციაცია, ფედერაცია და კომიტეტი), აგრეთვე სხვა საერთაშორისო ორგანიზაცია, საფინანსო-საკრედიტო ინსტიტუტი, უცხო ქვეყნის მთავრობა ან მისი წარმომადგენლობა, აგრეთვე უცხოეთის სამეწარმეო (თუ გრანტის მიმღები არის სახელმწიფო ან საქართველოს მთავრობა) ან არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირი”. აღნიშნულ განმარტებაში ექცევა, ყველა ტიპის საერთაშორისო ორგანიზაცია, რომელიც შესაძლოა საქართველოში გასცემდეს გრანტს ან უშუალოდ ახორციელებდეს  არაკომერციულ საქმიანობას.

ფიქციური გრანტის მიმღები

ფიქციური გრანტის მიმღების შეიძლება იყოს ნებისმიერი პირი, რომელსაც ზოგადად შეუძლია გრანტის მიღება. კერძოდ, „გრანტების შესახებ” საქართველოს კანონის მე-4 მუხლში ჩამოთვლილი პირები. მათ შორის, საქართველოს სახელმწიფო, საქართველოს მთავრობა, ადგილობრივი ხელისუფლება, საქართველოს მოქალაქე, ა(ა)იპ, ფილიალი, წარმომადგენლობა, სსიპ, უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულება და ა.შ.  სხვაგვარად, ფიქციური გრანტის მიმღები შეიძლება იყო ნებისმიერი ადამიანი მიუხედავად მისი სტატუსისა თუ საქმიანობისა.  მაგალითად,  ადამიანი, რომელიც დაესწრება საერთაშორისო ორგანიზაციის მიერ ჩატარებულ ტრენინგს, მიიღებს მონაწილეობას მისი მიერ გამოცხადებულ პროფესიულ გაცვლით პროგრამაში და ა.შ.

ბენეფიციარების (ფიქციური გრანტის მიმღების) დევნისა და რეპრესირების საფრთხე

საერთაშორისო ორგანიზაციის მიერ განხორციელებულ მხარდამჭერ აქტივობებს ჰყავთ შესაბამისი პირდაპირი ბენეფიციარები. ანტიკორუფციულ ბიუროს ენიჭება უფლებამოსილება მის ხელთ არსებული „კვაზი საგამოძიებო” მექანიზმები (ინფორმაციის მოთხოვნა, გამოკითხვა, დაკითხვა) ამ პირების წინააღმდეგ მიმართოს. მეტიც, დააჯარიმოს კიდევაც ისინი მიღებული „ფიქციური გრანტის” „ორმაგი ოდენობით”. რა შეიძლება იყოს „ორმაგი ოდენობა”, როდესაც საუბარი საექსპერტო ცოდნას და ინტელექტუალური გამოცდილების გაზიარებას შეეხება ბუნდოვანია, თუმცა „გრანტების შესახებ” საქართველოს კანონის 6⁴ მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, სწორედ ამ ოდენობით დაჯარიმდება პირი, რომელიც, მაგალითად, მთავრობის თანხმობის გარეშე ჩატარებულ კვალიფიკაციის ასამაღლებელ ტრენინგში/სასწავლო ვიზიტში  მიიღებს მონაწილეობას, საერთაშორისო ორგანიზაციის მხარდაჭერით. 

გარდა ამისა, შესაბამისი აქტივობის ბენეფიციარები დგებიან დამატებითი რეპრესიების საფრთხის წინაშე „უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის აქტის” საფუძველზე.

პრობლემური მოთხოვნები  და პასუხისმგებლობა

ქართული ოცნების წევრთა ინიციატივით დადგენილი რეგულაციები გავრცელდება იმგვარ სოციალურ/სამართლებრივ ურთიერთობებზე, რომლებიც თვისებრივად არ წარმოადგენს გრანტს, შესაბამისად, ამგვარი ურთიერთობების რეგულირება გრანტებისთვის დადგენილი ან დადგენადი წესებით არსებით სირთულეებთან იქნება დაკავშირებული.  მაგალითად, მოითხოვო საგრანტო ხელშეკრულება საერთაშორისო ორგანიზაციის მიერ ჩატარებული კვალიფიკაციის ასამაღლებელი ტრენინგის მონაწილეებთან, ჩვენი შეფასებით, სამართლებრივი სერიოზულობის კრიტერიუმსაც კი  ვერ აკმაყოფილებს, არამცთუ ძირითადი უფლებების. 

საგრანტო რეგულირებად დაქვემდებარებული აქტივობების/მხარდაჭერის მრავალფეროვნების გათვალისწინებით ზოგიერთი ტიპის მხარდაჭერის განხორციელება საგრანტო რეგულაციების დაცვით, ოპერაციულად შეუძლებელიც კი შესაძლოა აღმოჩნდეს.

IDFI მიიჩნევს, რომ აღნიშნული ოპერაციული სირთულეების გაუთვალისწინებლობა არ არის შემთხვევითი/გაუთვალისწინებელი  ხარვეზი. პირიქით, „გრანტების შესახებ” საქართველოს კანონში ბოლო დროს განხორციელებული ცვლილებების ფონზე, ამგვარი ხარვეზის შექმნა შეტანილი ცვლილებების პირდაპირ მიზნად უნდა დავინახოთ. კერძოდ, IDFI-ის შეფასების „გრანტების შესახებ” საქართველოს კანონში განხორციელებული ცვლილებების მიზანია არამხოლოდ პოლიტიკური ფილტრის დაწესება დემოკრატიულ საერთაშორისო მხარდაჭერაზე/დახმარებაზე არამედ ამგვარი  მხარდაჭერის არაპირდაპირი აკრძალვა და ამ მიზნით არსებითი ოპერაციული თუ სხვა სახის სირთულეების შექმნა.