სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის ეფექტიანობის, ინსტიტუციური დამოუკიდებლობის, მიუკერძოებლობის და ამ საკითხებთან დაკავშირებული ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების შესრულების უზრუნველყოფა ევროკომისიის მიერ საქართველოსთვის, 2023 წლის 8 ნოემბერს, განსაზღვრული დათქმების ნაწილია. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ 2023 წლის 18 დეკემბერს ვენეციის კომისიამ გამოაქვეყნა დასკვნა, რომლითაც სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის როგორც ინსტიტუციური, ასევე ფუნქციური გაძლიერების მიმართულებით არაერთი რეკომენდაცია გაიცა. ამ დასკვნის გამოქვეყნების შემდგომ ცვლილებები სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის მარეგულირებელ კანონმდებლობაში არ შესულა. შესაბამისად, განსაზღვრული რეკომენდაციების გათვალისწინება კვლავაც უნდა იყოს საქართველოს დღის წესრიგში.

26 თებერვალს გავრცელდა ინფორმაცია, საქართველოს პარლამენტში დაინიცირებული  საკანონმდებლო ცვლილებების პროექტის შესახებ, რომელიც განმარტებითი ბარათის თანახმად,  სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის საქმიანობის ეფექტიანობის შემდგომ ხელშეწყობასა და მისი ინსტიტუციური დამოუკიდებლობისა და მიუკერძოებლობის საკითხების შემდგომ გაუმჯობესებას უნდა ისახავდეს მიზნად. მიუხედავად განმარტებითი ბარათით გაცხადებული ამ მიზნისა,  კანონპროექტის დეტალური შესწავლისა და ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების ანალიზის საფუძველზე, IDFI მიიჩნევს, რომ მიუხედავად იმისა, რომ ცვლილებების ნაწილი შეესაბამება ვენეციის კომისიის ცალკეულ რეკომენდაციებს მთლიანობაში ისინი ფრაგმენტული ხასიათისაა და არ პასუხობს ვენეციის კომისიის საკვანძო რეკომენდაციების დიდ ნაწილს.

ვენეციის კომისიის საკვანძო რეკომენდაციები

2023 წლის 18 დეკემბრის დასკვნის ანალიზი ვენეციის კომისიის არაერთ საკვანძო რეკომენდაციას ავლენს, მათ შორისაა:

- სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის ხელმძღვანელის დანიშვნა გამჭვირვალობისა და წარმომადგენლობის პრინციპების დაცვით, გადაწყვეტილების მიღების პროცესში ინკლუზიურობის უზრუნველყოფით;

- საკონკურსო კომისიის მიერ გადაწყვეტილების მიღება სრული შემადგენლობის უმრავლესობით;

- გენერალური პროკურატურის მონაწილეობის გამორიცხვა სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის ხელმძღვანელის შესარჩევი საკონკურსო კომისიის შემადგენლობიდან;

- სამსახურის დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად, ხელშეუხებლობის გარანტიების გავრცელება არა მხოლოდ სამსახურის უფროსზე, არამედ მოადგილეებსა და ძირითად თანამშრომლებზეც;

- სამსახურის ხელმძღვანელის იმუნიტეტის შეწყვეტის საკითხის გადაწყვეტა ხმათა კვალიფიციური უმრავლესობით;

 - სპეციალური საგამოძიებო სამსახურისთვის დამოუკიდებელი საპროკურორო უფლებამოსილებების მინიჭება;

- სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის საგამოძიებო ქვემდებარეობის გავრცელება სამართალდამცავი უწყების ყველა წარმომადგენელზე, მათ შორის, და განსაკუთრებით, მაღალი თანამდებობის პირებზე (შინაგან საქმეთა მინისტრი, გენერალური პროკურორი და სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის უფროსი) და ყველა პროკურორზე;

- სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის საგამოძიებო ქვემდებარეობის გავრცელება ყველა დანაშაულზე, რომელიც უკავშირდება ადამიანის უფლებების სერიოზულ დარღვევას და ჩადენილია სამართალდამცავი უწყების წარმომადგენლების (მათ შორის, მაღალი რანგის თანამდებობის პირების) მიერ.

ინიცირებული კანონპროექტის შეფასება

ინიცირებული კანონპროექტი ეხება ისეთ საკითხებს როგორიც არის: სპეციალური ანგარიშის გამოქვეყნების უფლებამოსილება, სახალხო დამცველის მიერ კონკურსის გარეშეც საკონკურსო კომისიის წევრის შერჩევა, სამსახურის ხელმძღვანელის შესარჩევი კომისიის დაკომპლექტებისთვის და საქმიანობისთვის ვადის გაზრდა, საკონკურსო კომისიის დებულების საჯაროობა, კომისიის მიერ გადაწყვეტილების მიღების წესი, იმუნიტეტის მოხსნის საკითხზე პარლამენტის მიერ გადაწყვეტილების მიღების წესი, სამსახურის საგამოძიებო ქვემდებარეობის გავრცელება სისხლის სამართლის კოდექსის კონკრეტული დანაშაულების პროკურორის მიერ ჩადენის შემთხვევებზე. 

IDFI გთავაზობთ კანონპროექტით გათვალისწინებული ცვლილებების შეფასებას, მოქმედი საკანონმდებლო ჩარჩოსა და ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების თვალსაზრისით: 

სპეციალური ანგარიშის გამოქვეყნების უფლებამოსილება - კანონპროექტის თანახმად, სპეციალური საგამოძიებო სამსახურს ენიჭება უფლებამოსილება, საკუთარი ინიციატივით, ნებისმიერ დროს, გამოაქვეყნოს სპეციალური ანგარიში იმ საკითხების თაობაზე, რაც მის საქმიანობას უკავშირდება და მას მნიშვნელოვნად მიაჩნია. ვენეციის კომისია ამ საკითხთან დაკავშირებით განმარტავს, რომ ორგანოს, რომელიც ახორციელებს საზედამხედველო ფუნქციას, გარდა ყოველწლიური ანგარიშის მომზადებისა უნდა შეეძლოს სპეციალური ანგარიშების მომზადებაც (პარ. 72). შესაბამისად, აღნიშნული ინიციატივა შეესაბამება ვენეციის კომისიის რეკომენდაციას. 

სახალხო დამცველის მიერ კონკურსის გარეშე საკონკურსო კომისიის წევრის შერჩევის შესაძლებლობა - ინიცირებული ცვლილებებით სახალხო დამცველს ენიჭება უფლებამოსილება სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის ხელმძღვანელის შესარჩევი კომისიის შემადგენლობაში სათანადო გამოცდილების მქონე პირი წარადგინოს  კონკურსის გარეშე შერჩევის გზითაც. ამავდროულად, კანონპროექტი აღარ ითვალისწინებს მოთხოვნას იმის შესახებ, რომ იმ არასამეწარმეო იურიდიული პირს, რომლის წევრთაგანაც შეირჩევა შესაბამისი პირი, ჰქონდეს პერსონალურ მონაცემთა დაცვის სფეროში მუშაობის გამოცდილება და რჩება მითითება მხოლოდ ადამიანის უფლებათა დაცვის სფეროში მუშაობის გამოცდილების მოთხოვნაზე. ვენეციის კომისია აღნიშნულ საკითხზე მსჯელობს კანდიდატების შესარჩევი კომისიის საქმიანობისთვის განსაზღვრული ვადების ჭრილში და აღნიშნავს, რომ არსებულ დროით ჩარჩოში, მით უფრო სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის შემთხვევაში, სახალხო დამცველმა შეიძლება ვერ მოახერხოს მის მიერ წარსადგენი პირის შერჩევის თაობაზე კონკურსის ჩატარება (პარ. 62-63). შესაბამისად, ვენეციის კომისიის რეკომენდაციას წარმოადგენს სახალხო დამცველისთვის უფლებამოსილების მიცემა კონკურსის გარეშეც წარადგინოს შესაბამისი გამოცდილების მქონე პირი და  ინიცირებული ცვლილება შესაბამისობაშია ვენეციის კომისიის რეკომენდაციასთან. 

სამსახურის ხელმძღვანელის შესარჩევი კომისიის დაკომპლექტების და საქმიანობის დროითი ჩარჩო - კანონპროექტის თანახმად, სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის უფროსის უფლებამოსილების ვადის გასვლამდე არაუადრეს 14 კვირისა და არაუგვიანეს 12 კვირისა, ხოლო მისი უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის შემთხვევაში − უფლებამოსილების შეწყვეტიდან 2 კვირის ვადაში კანონმდებლობით განსაზღვრული უწყებები და დაწესებულებები საქართველოს პრემიერ-მინისტრს აცნობებენ სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის უფროსის შესარჩევი საკონკურსო კომისიის წევრთა ვინაობას. დღეს მოქმედ კანონმდებლობასთან შედარებით გაზრდილია სამსახურის ხელმძღვანელის კანდიდატების შერჩევის მიზნით კომისიის დაკომპლექტების ვადა, როგორც უფლებამოსილების ვადის გასვლის ასევე ვადამდე შეწყვეტის შემთხვევისთვის. ვენეციის კომისია 2023 წლის 18 დეკემბრის დასკვნაში მსჯელობს საკონკურსო კომისიის დაკომპლექტებისთვისა და საქმიანობისთვის მოქმედი კანონმდებლობით განსაზღვრულ ვადებზე და რეკომენდაციას უწევს ამ ვადების გაზრდას (პარ. 61). შესაბამისად, ამ საკითხთან დაკავშირებით ინიცირებული ცვლილებები შეგვიძლია მივიჩნიოთ ვენეციის კომისიის რეკომენდაციასთან შესაბამისად.

საკონკურსო კომისიის დებულების საჯაროობა - კანონპროექტის თანახმად, საკონკურსო კომისიის დებულება, რომლითაც განისაზღვრება საკონკურსო კომისიის საქმიანობის წესი, აგრეთვე მისთვის სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის უფროსის კანდიდატურების წარდგენის ვადა და წესი საჯაროდ უნდა გამოქვეყნდეს.   ვენეციის კომისია თავის დასკვნაში მიუთითებს საკონკურსო კომისიის საქმიანობისა წესებისა და პროცედურების და კანდიდატების შერჩევის პროცესის კანონმდებლობით ან ეკვივალენტური ნორმატიული აქტით განსაზღვრის საჭიროებაზე, რომელმაც, მათ შორის, უნდა მოიცვას სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის მოადგილეების შერჩევა/დანიშვნის კრიტერიუმები (პარ. 59). ვენეციის კომისია ამ საკითხზე მსჯელობისას განმარტავს, რომ ამგვარი მიდგომა ხელს შეუწყობს დემოკრატიულ ზედამხედველობას და მოახდენს არათანმიმდევრული მიდგომის პრევენციას (პარ. 58). რაც შეეხება სამსახურის უფროსის მოადგილეებს, მათი უფლებამოსილებების გათვალისწინებით,  ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ კანონმდებლობით უნდა განისაზღვროს კონკრეტული გარანტიები მათი დანიშვნის პროცესთან მიმართებით (პარ. 58). აღნიშნულის გათვალისწინებით, მხოლოდ კომისიის დებულების საჯაროობაზე მითითება ვერ პასუხობს ვენეციის კომისიის ამ რეკომენდაციას.

კომისიის მიერ გადაწყვეტილების მიღების წესი - დაინიცირებული კანონპროექტის თანახმად, სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის უფროსის შესარჩევი საკონკურსო კომისია სრული შემადგენლობის ხმათა უმრავლესობით შეარჩევს სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის უფროსის არანაკლებ 2 და არაუმეტეს 5 კანდიდატურას და მათ წარუდგენს საქართველოს პრემიერ-მინისტრს. მოქმედი კანონმდებლობის თანახმად, კომისია კანდიდატურებს არჩევს არა სრული შემადგენლობის ხმათა უმრავლესობით, არამედ  დამსწრეთა ხმათა უმრავლესობით. აღნიშნული საკითხი ასახულია ვენეციის კომისიის დასკვნაში, რომელიც მიუთითებს, რომ გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ინკლუზიურობის გასაძლიერებლად, საკონკურსო კომისიის დამოუკიდებლობის და მის მიმართ ნდობის უზრუნველსაყოფად, რეკომენდებულია “ხმათა უმრავლესობა” შეიცვალოს “სრული შემადგენლობის უმრავლესობით” (პარ. 56). შესაბამისად, აღნიშნული ცვლილება შეესაბამება ვენეციის კომისიის რეკომენდაციას.  

იმუნიტეტის მოხსნის საკითხზე გადაწყვეტილების მიღების წესი - კანონპროექტის თანახმად, განისაზღვრება სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის უფროსის დაკავებაზე ან დაპატიმრებაზე საქართველოს პარლამენტის მიერ თანხმობის გაცემისთვის საჭირო ხმათა რაოდენობა. კერძოდ, კანონმდებლობას ემატება ჩანაწერი, რომლის თანახმადაც, ამ საკითხებთან დაკავშირებით საქართველოს პარლამენტი გადაწყვეტილებას იღებს სრული შემადგენლობის უმრავლესობით. სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის უფროსის დაკავების ან დაპატიმრების თაობაზე პარლამენტის წინასწარი თანხმობის საკითხზე მსჯელობისას, ვენეციის კომისია მიუთითებს, რომ აღნიშნული გადაწყვეტილება უნდა საჭიროებდეს პარლამენტში კვალიფიციური უმრავლესობის მხარდაჭერას (პარ. 67). ვინაიდან ინიცირებული ცვლილებით გათვალისწინებულია პარლამენტის სრული შემადგენლობის მიერ გადაწყვეტილების მიღება და არა კვალიფიციური უმრავლესობით, ეს ინიციატივა ვერ ჩაითვლება ამ ნაწილში ვენეციის კომისიის რეკომენდაციის სრულად შესრულებად. 

სამსახურის საგამოძიებო ქვემდებარეობის გავრცელება სისხლის სამართლის კოდექსის კონკრეტული დანაშაულების პროკურორის მიერ ჩადენის შემთხვევებზე  -  მოქმედი კანონმდებლობა ითვალისწინებს გამონაკლისს და გამორიცხავს სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის საგამოძიებო ქვემდებარეობას მითითებული მუხლებით გათვალისწინებული რომელიმე დანაშაულის პროკურორის მიერ ჩადენის შემთხვევაში. დასახელებული შეზღუდვა ინიცირებული კანონპროექტით უქმდება და სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის საგამოძიებო ქვემდებარეობის გავრცელდება პროკურორის მიერ საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსის 108-ე, 109-ე, 111-ე, 113-ე−118- ე, 120-ე−124-ე, 126-ე, 126¹, 137-ე−139-ე, 143-ე−144-ე და 150-ე−151¹ მუხლებით გათვალისწინებული რომელიმე დანაშაულის ჩადენაზე. ვენეციის კომისიის ერთ-ერთ საკვანძო რეკომენდაციას წარმოადგენს სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის საგამოძიებო ქვემდებარეობის გავრცელება სამართალდამცავი უწყების ყველა წარმომადგენელზე, მათ შორის, და განსაკუთრებით, მაღალი თანამდებობის პირებზე და ყველა პროკურორზე (პარ. 92-93). ამ რეკომენდაციის ფარგლების გათვალისწინებით პროკურორების მიერ ჩადენილ კონკრეტულ დანაშაულებზე სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის საგამოძიებო ქვემდებარეობის გავრცელება რეკომენდაციის შესრულების მხოლოდ ერთ-ერთი ელემენტია.  

შეჯამება

ინიცირებული ცვლილებები ზრდის სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის მანდატს, მათ შორის, ნაწილობრივ ითვალისწინებს ვენეციის კომისიის ერთ-ერთ საკვანძო რეკომენდაციას (საგამოძიებო სამსახურს შეეძლება პროკურორთა მიერ ჩადენილი დანაშაულების გამოძიება).

მიუხედავად ამისა, კანონის პროექტი ყურადღების მიღმა ტოვებს ვენეციის კომისიის რამდენიმე  საკვანძო რეკომენდაციას, მათ შორის უნდა გამოიყოს: 

1. სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის საგამოძიებო ქვემდებარეობის დახვეწა და მისი გავრცელება დანაშაულებზე, რომელიც უკავშირდება ადამიანის უფლებების სერიოზულ დარღვევას და ჩადენილია სამართალდამცავი უწყების წარმომადგენლების მიერ (ეს რეკომენდაცია შესაძლოა გულისხმობდეს საგამოძიებო სამსახურის არსებული მანდატიდან იმ დანაშაულების გამორიცხვას, რომელიც არ არის ჩადენილი სამართალდამცავი ორგანოების მიერ და პირიქით, საგამოძიებო სამსახურის მანდატის გაზრდას ისეთ დანაშაულებზე, რომლებიც ჩადენილია სამართალდამცავი);  

2. სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის კომპეტენციის გავრცელება გენერალური პროკურორის, შინაგან საქმეთა მინისტრისა და სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის უფროსის მიერ ჩადენილ დანაშაულზე; 

3. სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის დამოუკიდებელი საპროკურორო უფლებამოსილებებით აღჭურვა; 

4. მოქმედი სამართალდამცველი/პროკურორის მონაწილეობის შეზღუდვა საგამოძიებო სამსახურის უფროსის შერჩევის კონკურსში (გენერალური პროკურატურის წარმომადგენლის  მონაწილეობის გამორიცხვა საკონკურსო კომისიის შემადგენლობიდან, მოქმედი სამართალდამცავის მონაწილეობა საგამოძიებო სამსახურის კონკურსის კანდიდატად). 

პოზიტიური ცვლილების  მიუხედავად, ინიცირებული პაკეტი ფრაგმენტულია და არ ითვალისწინებს იმ სისტემურ მიდგომას, რომელიც საჭიროა სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის ინსტიტუციური და ფუნქციური დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად. საკანონმდებლო პაკეტი ყურადღების მიღმა ტოვებს რამდენიმე საკვანძო რეკომენდაციას. ამასთან, სამსახურის მანდატის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვნად მიგვაჩნია, რომ მისი ინსტიტუციური და ფუნქციური დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად შემდგომი სისტემური ნაბიჯები თავად ამ უწყებისა და სხვა დაინტერესებული პირების ჩართულობით  წარიმართოს.