ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი გადასახადის გადამხდელთა კავშირთან ერთად ახორციელებს პროექტს „სახელმწიფო საწარმოები საქართველოში და მათი ეფექტიანობა; ფოკუსი: სოფლის მეურნეობა“. პროექტის ფარგლებში მომზადდა წინამდებარე კვლევა: "სახელმწიფო საწარმოებთან დაკავშირებით საქართველოს საფინანსო-სამართლებრივი რეგულაციები". კვლევის შედეგად, ავტორმა შემდეგი დასკვნები და რეკომენდაციების შემოგვთავაზა:

• კონკურენციის სამართლებრივი რეგულირება

ბაზარზე მრავალი სახელმწიფო საწარმო კონკურენციას უწევს კერძოს, თუმცა კერძო სექტორი მათ ადანაშაულებს არასამართლიან კონკურენციაში, რამდენადაც სახელმწიფო საწარმოები მთავრობისაგან ღებულობენ სუბსიდიებს და სხვადასხვა სპეციალურ შეღავათებს.

წინამდებარე კვლევაში წარმოდგენილი ანალიზი გვიჩვენებს, რომ კონკურენციის სამართლის ცალსახა საერთაშორისო ვალდებულებების ნაწილში სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოების სამართლებრივი რეგულაციები კარდინალურ სრულყოფას მოითხოვს. ცვლილებების თანახმად, უნდა განისაზღვროს შესაბამისი საფინანსო და სამართლებრივი შეღავათების, ე.წ. ,,ექსკლუზიური მომსახურების სახეების“ შემცირების ვალდებულება, განსაკუთრებით ,,სახელმწიფო შესყიდვების“ ნაწილში.

მანამ, სანამ არ იქნება პრივატიზებული სახელმწიფო სექტორის საწარმოები, კერძო ფირმები ეცდებიან იპოვონ თავიანთი ნიშა, სადაც არ სჭარბობს სახელმწიფო საწარმოები.

გარდამავალ პერიოდში აუცილებელია შეიქმნას და ამოქმედდეს ახალი ინსტიტუტები, სისტემები და სამართლებრივი რეგულაციები, რომლებიც განსაზღვრავს კერძო საკუთრების უფლებებს, არეგულირებს ხელშეკრულებებს, კორპორაციული საკუთრების ორგანიზაციულ ფორმებს და გაკოტრების პროცედურას; ასევე, საბუღალტრო ანგარიშგების მიმართულებით მკაფიოდ განსაზღვრავს უფლებებსა და მოვალეობებს.

• ადმინისტრაციული კონტროლი

აუცილებელია საკანონმდებლო რეგულაცია სახელმწიფო საწარმოების ადმინისტრაციული კონტროლის სავალდებულოობაზე. აუცილებელია, დაწესდეს პირდაპირი კონტროლი, მაგალითად, კრედიტის ლიმიტები, სუბსიდიების შემცირება, კონტროლი ხელფასზე. ეს უკანასკნელი განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, რამდენადაც სახელმწიფო საწარმოთა ხელმძღვანელები ნაკლებად არიან მოტივირებულნი, რომ საკუთარი ხელფასი შეზღუდონ, შესაბამისად, სასურველია, რომ სახელმწიფო საწარმოებში ხელფასი ლიმიტირებული იყოს კურატორი ადმინისტრაციული ორგანოს მხრიდან ან შესაბამისი საზედამხედველო ორგანოს მხრიდან.

•  სახელმწიფო საწარმოთა გაკოტრების პროცესი

კვლევაში ხაზგასმულია ის რისკი, როცა შეგნებულად ხდებოდა სახელმწიფო საწარმოების ფინანსურ კრიზისამდე მიყვანა, რათა შემდგომ მათი პრივატიზება შემცირებულ ფასებში მომხდარიყო. გაკოტრების პროცედურა ფინანსურად ჯანსაღ საწარმოებზეც ხორციელდებოდა, გაკოტრების პროცესს ყველაზე ხშირად ცრუ კრედიტორები ახდენდნენ, რომლებიც საწარმოებზე კონტროლს აწესებდნენ მისი ვალების შესყიდვით ან ამ საწარმოების ხელმძღვანელების მიერ ხელოვნურად შექმნილი დავალიანების გზით.

აუცილებელია მკაცრი სამართლებრივი რეგულირება გაკოტრების საქმეთა და გადახდისუუნარობის საწარმოებლად. კანონმდებლობით უნდა განისაზღვროს გაკოტრების წინაპირობად დამოუკიდებელი მსოფლიო ბანკის არსებული რეგულაციების გამოყენების ვალდებულება, რომლითაც ზუსტად განისაზღვრება გაკოტრების საფუძველი;

•  ,,მეწარმეთა შესახებ“ კანონი

ა) ყურადსაღებია ,,მეწარმეთა შესახებ“ კანონის მე-9 მუხლის მე-8 პუნქტი: არასრულყოფილია დებულება იმის შესახებ, რომ საზოგადოებაში, რომლის 50%-ზე მეტს ფლობს სახელმწიფო, შეიძლება შეიქმნას სამეთვალყურეო საბჭო და მასში სახელმწიფოს წარმომადგენლად შევიდეს საჯარო მოსამსახურე. კანონი ზუსტად უნდა განსაზღვრავდეს შეიძლება თუ არა მისი არჩევა სამეთვალყურეო საბჭოს თავმჯდომარედაც. უდიდესი მნიშვნელობა ენიჭება საწარმოებში სახელმწიფოს წარმომადგენლი სინსტიტუტის მუშაობის სრულყოფას. სამეთვალყურეო საბჭოს წევრი არ არის სამეურნეო მუშაკი. იგი საწარმოში სახელმწიფოს პოლიტიკის გამტარებელია. ამიტომ, დაუშვებელია მისი უშუალოდ აღმასრულებელი საქმიანობის ფუნქციებში ჩარევა ან პასიურობა და ხელმძღვანელობის ზეგავლენის ქვეშ მოქცევა.

ბ) ,,მეწარმეთა შესახებ“ კანონის 55-ე მუხლის მე-7 პუნქტის ვ1 პუნქტი, რომლის თანახმადაც: ,,იმ საზოგადოებაში, რომელშიც სახელმწიფო ფლობს ხმათა საერთო რაოდენობის 50%-ზე მეტს, დირექტორების დანიშვნა და მათი გამოწვევა სამეთვალყურეო საბჭომ უნდა შეუთანხმოს საზოგადოების ხმების 50%-ზე მეტის მფლობელ აქციონერს. სამეთვალყურეო საბჭოსა და აქციონერებს შორის შეუთანხმებლობის შემთხვევაში დირექტორის დანიშვნისა და გამოწვევის გადაწყვეტილებას იღებს საერთო კრება“,- პრობლემურია აქციონერთა უმცირესობის ინტერესების დაცვის გათვალისწინება აღნიშნულ გარემოებასთან მიმართებაში.

გ) ამავე კანონის მე-14 მუხლის მე-5 პუნქტის თანახმად ,,სახელმწიფოს 50%-ზე მეტი წილობრივი მონაწილეობით შექმნილი საწარმო უფლებამოსილია საწარმოს ანგარიშზე განთავსებული თანხები გამოიყენოს ლიკვიდაციის პროცესში საჭირო ხარჯების დასაფარავად. თუ პარტნიორებმა გადაწყვიტეს ქონების ნატურით გაყოფის გზით განაწილება, ისინი ვალდებული არიან საწარმოს ლიკვიდაციის პროცესის დაწყების შესახებ გადაწყვეტილების მიღებიდან ნატურით გაყოფამდე საკუთარი ხარჯებით, ერთ-ერთი პარტნიორისათვის მიბარების გზით შეინარჩუნონ ქონება პირველადი სახით. სადეპოზიტო ანგარიშზე განთავსებული თანხების ან მიბარებული ქონების პარტნიორთა შორის განაწილებამდე ამ თანხების ან ქონების განკარგვა შესაძლებელია მხოლოდ კრედიტორთა დაკმაყოფილების მიზნით. ლიკვიდაციის პროცესის დაწყების შესახებ წერილობითი შეტყობინების მიღებიდან ლიკვიდაციის პროცესის დასრულებამდე კრედიტორები უფლებამოსილი არიან საწარმოს მოსთხოვონ ნაკისრი ვალდებულებების ვადაზე ადრე შესრულება“. აღსანიშნავია, რომ ლიკვიდაციის პროცესში მყოფი სახელმწიფო საწარმოების ხელმძღვანელობისათვის აღნიშნული დისკრეციის მინიჭება- საბიუჯეტო სახსრების ,,საჭირო“ ხარჯების დასაფარად გამოყენების თაობაზე, წარმოადგენს სამართლებრივ რისკს, მისი მიზნობრიობისა და კანონიერების საკითხთან მიმართებაში.

დ) მიზანშეწონილია სახელმწიფო კომპანიების მუშაობის წლიური შედეგების მათ ვებ-გვერდებზე გამოქვეყნება. ასეთი საჯაროობა ხელს შეუწყობს კეთილსინდისიერი კონკურენციის დამკვიდრებას. ამიტომ ამ მიმართებით უნდა ჩასწორდეს მეწარმეთა შესახებ კანონის მე-7 მუხლი.

მნიშვნელოვანია ანგარიშვალდებულობისა და გამჭვირვალობის კუთხით, ახალი საკანონმდებლო ცვლილება, რომელიც განხორციელდა საქართველოს კანონში - „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“, რომლის საფუძველზეც საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 12 თებერვლის №139 დადგენილებით, განისაზღვრა იმ თანამდებობის პირთა თანამდებობრივი რეესტრი, რომელთათვისაც სავალდებულოა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის შევსება. აღნიშნული დადგენილებით,  თანამდებობის პირად განისაზღვრა იმ საწარმოს ხელმძღვანელი, რომლის აქციათა ან წილის 100 პროცენტს ფლობს სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო და რომლის წინა წლის ბრუნვა მოგების ყოველწლიური დეკლარაციის  მიხედვით,  აღემატება  ასი ათას  ლარს,  აგრეთვე,  ამ საწარმოს  შვილობილი საწარმოს (რომლის ბრუნვა მოგების ყოველწლიური დეკლარაციის მიხედვით აღემატება ასი ათას ლარს) ხელმძღვანელი. მისასალმებელია, რომ ხელისუფლებამ გაითვალისწინა სამოქალაქო საზოგადოების რეკომენდაციები თანამდებობის პირთა წრის გაზრდასთან დაკავშირებით, რამდენადაც მოცემული ცვლილება განხილული უნდა იქნეს როგორც გამჭვირვალე და ღია სახელისუფლებო საქმიანობის მნიშვნელოვანი ხელშემწყობი ნაბიჯი.

•  ინვენტარიზაცია

სარეკომენდაციოდ აღსანიშნავია, რომ: შესაძლებელია ინვენტარიზაციის ისეთი მართვა, რომელიც იქნება არამხოლოდ მოქნილი, არამედ ასევე ზედმიწევნით დაგეგმილი და ზუსტად განსაზღვრული. ამოცანა მოითხოვს სპეციალურ ანალიტიკურ საშუალებებს. რთულ ბიზნეს საქმიანობაში იგი არ ექვემდებარება ჯანსაღ აზრს და მარტივ არითმეტიკას. მეთოდები უნდა იქნას გამოყენებული უზუსტობების გასათვალისწინებლად, სისტემის დინამიური თავისებურების შესაფასებლად და მათ დასაკავშირებლად ღირებულებებთან.

ფაქტობრივად, ინვენტარიზაცია ისეთივე ნაყოფიერია გამომუშავების მხრივ, როგორც სხვა ტიპის კაპიტალდაბანდებები. ის გამოიყენება პროდუქციის განაწილების სისტემის მოსამზადებლად და ასამუშავებლად. სრული ინვენტარიზაციის მართვის სისტემა უნდა იყოს მკაცრად კოორდინირებული სხვა დაგეგმარებისა და მართვის საქმიანობებთან, როგორიცაა გაყიდვების პროგნოზები, ნაღდი ფულის დაგეგმვა, კაპიტალის შედგენა, ვინაიდან ის გავლენას ახდენს ყველა ამ საქმიანობაზე მრავალი კუთხით.

შემუშავებული უნდა იქნას საკანონმდებლო რეგულაცია ინვენტარიზაციის სავალდებულოობისა და ასევე, მისი სავალდებულო აუდიტირების თაობაზე. მნიშვნელოვანია, გაიმიჯნოს ერთმანეთისგან ინვენტარიზაციის გრძელვადიანი გეგმა, ინვენტარიზაციის მოკლევადიანი გეგმა და დაგეგმარება.

•  ფულადი სახსრების პროგნოზირება

,,ფასიანი ქაღალდების ბაზრის შესახებ “საქართველოს კანონის პირველი მუხლის მე-8 პუნქტის თანახმად: ,,სახელმწიფო ორგანოებს ან/და სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით შექმნილ საწარმოებს, სადაც სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობა აღემატება 50%-ს, ეკრძალებათ ფინანსურ ინსტიტუტებში წილის ფლობა“, შესაბამისად,ფულადი ნაკადის პროგნოზი ყველაზე სასარგებლო გავლენას ახდენს შესყიდვის პროგრამის პერსპექტიულ დაგეგმარებაზე. სათანადო გამოყენების შემთხვევაში, იგი საშუალებას აძლევს ხელმძღვანელობას წინასწარ განჭვრიტოს მოთხოვნილებები და შეამოწმოს მოკლევადიანი სესხების თუ სხვა სახსრების წყაროთა ხელმისაწვდომობა. იგი ასევე იძლევა სესხების ხანგრძლივობის გამოთვლის და მისი დახმარებით ყველაზე შესაფერის და ხელსაყრელ ფინანსურ შეთანხმებაზე მოლაპარაკების წარმოების საშუალებას.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, ფულადი სახსრების პროგნოზირებისათვის საჭიროა, შედგენილ იქნას გაყიდვების პროგნოზის გეგმა ერთიანი ნაღდი შემოსავლების თვალსაზრისით და იგი სავალდებულოდ უნდა იყოს ცნობილი საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობით.

•  ანგარიშები

მიზანშეწონილია ორმაგი საანგარიშო ვალდებულების დაწესება საქართველოში სახელმწიფო საწარმოებისათვის, ფულადი სახსრების მოძრაობასთან დაკავშირებით, რამდენადაც ეს პროცესი უფრო გამჭვირვალეს გახდის საბიუჯეტო პროცესსა და ზოგადად კომპანიის ფინანსური ლიკვიდობის საკითხს. ერთი საბრუნავ კაპიტალში განხორციელებული ცვლილებების გრაფიკთან დაკავშირებით, და მეორე - საწარმოს საქმიანობაში ფულადი სახსრების ნაკადის მოძრაობასთან დაკავშირებით. 

/public/upload/pdf/legislation/legislative-financial-regulations-SOEs.pdf