საჯარო შესყიდვების შესახებ კანონპროექტის ანალიზი და შეფასება

სიახლეები | კორუფციასთან ბრძოლა | ღია მმართველობა | ანალიზი 7 სექტემბერი 2022

2022 წლის ივნისში საქართველოს პარლამენტში დარეგისტრირდა საჯარო შესყიდვების შესახებ საქართველოს კანონის პროექტი. კანონპროექტი მოამზადა სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტომ, ხოლო წარადგინა საქართველოს მთავრობამ. პროექტის მიღებით არსებული სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ საქართველოს კანონი ძალადაკარგულად გამოცხადდება და ამოქმედდება სრულიად ახალი კანონი. გარდა დასახელებისა, კანონპროექტი ითვალისწინებს მრავალ მნიშვნელოვან და კარდინალურ ცვლილებას, რომელიც ფაქტობრივად გარდაქმნის სახელმწიფო შესყიდვების არსებულ სისტემას. კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის თანახმად, პროექტი შემუშავებულია ასოცირების ხელშეკრულებით ნაკისრი აპროქსიმაციის ფარგლებში, შესაბამისად კანონპროექტის მიღებამ უნდა შეასრულოს ამ კუთხით საქართველოს მიერ აღებული ვალდებულებები. IDFI-ის ანალიზის ფარგლებში განხილულია კანონპროექტით გათვალისწინებული მნიშვნელოვანი ცვლილებები და მათი შესაბამისობა საქართველოს მიერ სხვადასხვა საერთაშორისო პლატფორმის ფარგლებში აღებულ ვალდებულებებთან და ადგილობრივი სამოქალაქო სექტორის მიერ წლების განმავლობაში გაცემულ რეკომენდაციებთან მიმართებით.

 

ძირითადი მიგენებები:

 

- პოზიტიურად შეიძლება შეფასდეს ის გარემოება, რომ კანონის მიზნებში შემოდის მდგრადი განვითარების ხელშემწყობაც, რომელიც ასახული და გამყარებულია შემსყიდველის უფლება-მოვალეობების თავშიც. 

 

- პოზიტიურია ქვეკონტრაქტორების ცნების შემოტანა, დარეგულირება, წინასწარი გაცნობის ვალდებულება და ინტერსთა კონფლიქტის პირობების გავრცელება მათზე, რაც ხელს შეუწყობს კორუფციული რისკების შემცირებას.

 

- მიუხედავად იმისა, რომ ცალსახად ფართოვდება შავ სიაში რეგისტრაციის საფუძვლები, ახალი კანონი ვერ ჭრის მოქმედი კანონმდებლობით არსებულ გამოწვევებს შავ სიაში რეგისტრაციაზე შემსყიდველების დაბალ მიმართვიანობასთან და წინასწარი გამოქვეყნების გარეშე მოლაპარაკების პროცედურის (მოქმედი კანონმდებლობით გამარტივებული შესყიდვის პროცედურის საპირწონე) შემთხვევაში შავ სიაში რეგისტრირებული მიმწოდებლების მონაწილეობის შესახებ.

 

- კანონი საკმაოდ ზოგადად განსაზღვრავს შესყიდვების შეცვლილ პროცედურებსა და ინსტრუმენტებს, რაც მოგვიანებით უნდა დაზუსტდეს კანონქვემდებარე აქტებით, რამაც შესაძლოა მეტად გასაგები გახადოს მათი პრაქტიკული განხორციელების თავისებურებები.

 

- ცალკე ორგანოს შექმნა, რომელიც ამ კანონპროექტის მოცემულობით პასუხისმგებელი უნდა იყოს მხოლოდ ცენტრალიზებულ შესყიდვებზე, განმარტებით ბარათში დეტალურად არაა დასაბუთებული. ახალი სსიპ-ის დაფუძნება მოითხოვს დამატებითი ბიუჯეტისა და ადამიანური რესურსის მობილიზებას, განმარტებითი ბარათით კი დაუდგენელია, რით საბუთდება მსგავსი დამატებითი ხარჯისა ბიუროკრატიული რგოლის საჭიროება. 

 

- კანონპროექტით საჯარო შესყიდვასთან დაკავშირებული ახალი სტრუქტურული ერთეულის შექმნა, ან საშტატო ნუსხაში სპეციალური თანამდებობის გამოყოფა, და სპეციალისტების სერტიფიცირება, გარკვეულწილად ხდება საფუძველი ზოგიერთ შესყიდვებთან დაკავშირებით კოლეგიური განხილვა ჩანაცვლდეს ამ სტრუქტურული ერთეულის, ან შესაბამისი სპეციალისტის მიერ ინდივიდუალური განხილვით, რამაც შესაძლოა გაზარდოს არაკეთილსინდისიერი გადაწყვეტილების მიღების რისკი და გახდეს შესყიდვის დროულად და სამართლიანად დასრულების ხელისშემშლელი ფაქტორი.

 

- ახალი კანონპროექტი დეტალურად და მკაფიოდ ჩამოთვლის შემთხვევებს, რაც კონკრეტული შესყიდვისას ინტერესთა კონფლიქტად განიხილება, ამასთან, ინტერესთა კონფლიქტის პირობები გავრცელდება ქვეკონტრაქტორებზეც. ინტერესთა კონფლიქტის არსებობის, აგრეთვე, შემსყიდველი ორგანიზაციის მიერ ინტერესთა კონფლიქტის იდენტიფიცირებისა და აღმოფხვრის დეტალური წესი და პირობები განისაზღვრება სააგენტოს თავმჯდომარის ბრძანებით. აღნიშნული კანონქვემდებარე აქტი ჯერ მიღებული არ არის. 


ქვეკონტრაქტორები

 

კანონპროექტში გაჩნდა ქვეკონტრაქტორის განმარტება, როგორც – ეკონომიკური ოპერატორი, რომელსაც ძირითადი ეკონომიკური ოპერატორი (მიმწოდებელი), ამ კანონით დადგენილი წესით, შესასრულებლად გადასცემს საჯარო შესყიდვის შესახებ ხელშეკრულების ნაწილს. ამასთან კანონში გაჩნდა ტერმინი “სხვა ეკონომიკური ოპერატორი, რომლის შესაძლებლობასაც ეყრდნობა ეკონომიკური ოპერატორი”. განსაკუთრებული მნიშვნელობისაა ფაქტი, რომ კანონით განსაზღვრული ინტერესთა კონფლიქტის პირობები, ეკონომიკურ ოპერატორთან ერთად, აგრეთვე, ვრცელდება ქვეკონტრაქტორისა და იმ სხვა ეკონომიკური ოპერატორის მიმართაც, რომლის შესაძლებლობებსაც იყენებს ძირითადი ეკონომიკური ოპერატორი. ამასთან, თუ ეკონომიკური ოპერატორი ქვეკონტრაქტორის სერვისის გამოყენებას აპირებს, ის ვალდებულია შემსყიდველ ორგანიზაციას წინადადების წარდგენის ეტაპზე მიაწოდოს ამის შესახებ ინფორმაცია. ასეთ შემთხვევაში დისკვალიფიკაციის საფუძვლები მოწმდება როგორც ძირითადი ეკონომიკური ოპერატორის მიმართ, ასევე წარდგენილი ქვეკონტრაქტორის მიმართაც.

 

ამასთან,  შემსყიდველ ორგანიზაციას შეუძლია მოითხოვოს, რომ კრიტიკული მნიშვნელობის მქონე ვალდებულებები შეასრულოს მხოლოდ ეკონომიკურმა ოპერატორმა, რაც უნდა დასაბუთდეს შესყიდვის პირობებში. ეკონომიკური ოპერატორი ვალდებულია, შემსყიდველ ორგანიზაციას მიაწოდოს განსაზღვრული სავალდებულოდ წარსადგენი ინფორმაცია ქვეკონტრაქტორის ცვლილების ან/და დამატების შესახებ. ამასთან, ქვეკონტრაქტორის გამოყენების დეტალური წესი განისაზღვრება სააგენტოს თავმჯდომარის ბრძანებით. აღნიშნული ცვლილება პოზიტიურად შეიძლება შეფასდეს, რადგან ის დადებითად იმოქმედებს შესყიდვების სისტემის გამჭვირვალობაზე. მოქმედი კანონმდებლობით მსგავსი რეგულაციები ქვეკონტრაქტორების მიმართ არ იყო გათვალისწინებული, რაც მრავალი წლის მანძილზე ერთ-ერთ რისკფაქტორს წარმოადგენდა კორუფციული რისკების კუთხით. შესაბამისად, გამჭვირვალობის მსგავსი სტანდარტის დამკვიდრება ქვეკონტრაქტორებთან მიმართებაში გაზრდის კონტროლის მექანიზმის ეფექტურობას როგორც სააგენტოს მხრიდან, ასევე სამოქალაქო საზოგადოების მხრიდანაც.

 

ქვეკონტრაქტორების გაუმჭვირვალობის პრობლემა ხაზგასმული იყო IDFI-ის კვლევებშიც და ორგანიზაციის რეკომენდაცია შესყიდვების სისტემაში მსგავსი კომპანიების გამჭვირვალობა და დარეგულირება იყო. აღნიშნული კანონპროექტით კი ორგანიზაციის რეკომენდაცია სრულადაა გათვალისწინებული, რაც მისასალმებელია.

 

შავი სია

 

ინიცირებული კანონპროექტით იცვლება და ფართოვდება შავ სიაში მიმწოდებლის რეგისტრაციის სამართლებრივი საფუძვლები და ვადები. კერძოდ, კანონის არსებული ვერსიით, შავ სიაში რეგისტრაციის საფუძვლები მხოლოდ სახელმწიფო შესყიდვებთან დაკავშირებულ არაკეთილსინდისიერ ქცევას ითვალისწინებდა, ახალი კანონპროექტით კი ეკონომიკური ოპერატორია შავ სიაში რეგისტრაცია შესაძლებელი ხდება არამხოლოდ საჯარო შესყიდვებთან დაკავშირებულ, არამედ სხვა კანონდარღვევების შემთხვევაშიც. ამასთან, განივრცო საჯარო შესყიდვებში პრეტენდენტის სავარაუდო დარღვევების ჩამონათვალიც, რომელიც შავ სიაში რეგისტრაციის საფუძველი გახდება.

 

შესაბამისი დარღვევის დადგენის შემთხვევაში ეკონომიკური ოპერატორი შავ სიაში რეგისტრირდება: 

 

- 3 წლის ვადით – ნასამართლეობის შემთხვევა სისხლის სამართლის დანაშაულზე - თუ სასამართლოს გადაწყვეტილებით საჯარო შესყიდვებში მონაწილეობის აკრძალვის უფრო მეტი ვადა არაა გათვალისწინებული; 

 

- 2 წლის ვადით – შრომის სამართლის დარღვევების გამო 

 

- 1 წლის ვადით – საჯარო შესყიდვის ხელშეკრულების ვალდებულებების დარღვევის გამო;

 

კანონპროექტით განსაზღვრულია სააგენტოს უფლებამოსილება, გამოითხოვოს შავ სიაში რეგისტრაციის საფუძვლის არსებობის დასადგენად აუცილებელი საგადასახადო საიდუმლოების ან პერსონალური მონაცემების, მათ შორის, განსაკუთრებული კატეგორიის მონაცემების შემცველი ინფორმაცია ან სხვა ნებისმიერი ინფორმაცია. 

 

მიუხედავად იმისა, რომ ცალსახად ფართოვდება შავ სიაში რეგისტრაციის საფუძვლები, ახალი კანონის ვერ ჭრის მოქმედი კანონმდებლობით არსებულ გამოწვევებს შავს სიასთან მიმართებით: 

 

შავ სიაში რეგისტრაციისათვის კვლავ საჭიროა შემსყიდველი ორგანიზაციის ან/და საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული უფლებამოსილი ორგანოს მიმართვის საფუძველზე. პრაქტიკა აჩვენებს, რომ ზოგ შემთხვევაში, უშუალოდ შესყიდვასთან დაკავშირებული დარღვევებისას შემსყიდველი ორგანიზაციები სააგენტოს არ მიმართავენ შავ სიაში რეგისტრაციისათვის. იმის გათვალისწინებით, რომ ინიცირებულ ვერსიაში, გარდა შესყიდვასთან დაკავშირებული დარღვევისა, გათვალისწინებულია ისეთი დარღვევები, რომელსაც შემსყიდველი ორგანიზაციის მხრიდან სჭირდება დამატებითი დოკუმენტაციის შეკრება და შესწავლა, რაც დამატებით მოითხოვს ადამიანურ რესურსს და კონტროლის მაღალ დონეს, შესაძლოა მსგავსი ჩანაწერი დარჩეს ფორმალურ დათქმად. ამასთან, კანონპროექტში მითითებულია, რომ შავ სიაში რეგისტრაციის საფუძვლის არსებობის დასადგენად აუცილებელი საგადასახადო საიდუმლოების ან პერსონალური მონაცემების, მათ შორის, განსაკუთრებული კატეგორიის მონაცემების შემცველი ინფორმაციის ან სხვა ნებისმიერი ინფორმაციის გამოთხოვა შეუძლია სააგენტოს და არა შემსყიდველ ორგანიზაციას, რამაც შესაძლოა ასევე გაართულოს შემსყიდველის მხრიდან ეკონომიკური ოპერატორის შემოწმების შესაძლებლობა. 

 

არ არის დადგენილი წინასწარი გამოქვეყნების გარეშე მოლაპარაკების პროცედურის (მოქმედი კანონმდებლობით გამარტივებული შესყიდვის პროცედურის საპირწონე) გამოყენების შემთხვევაში შავ სიაში შეყვანილ მიმწოდებლებთან ხელშეკრულების დადების დაუშვებლობა და ასეთის შემთხვევაში შესაბამისი სანქცია.

 

თუმცა, კანონპროექტი უთითებს, რომ შავი სიის წარმოების დეტალური წესი განისაზღვრება სააგენტოს თავმჯდომარის ბრძანებით, რომელიც ამ ეტაპზე ხელმისაწვდომი არ არის, შესაბამისად, მიზანშეწონილია მსგავსი საკითხების დარეგულირება მოხდეს სწორედ აღნიშნული კანონქვემდებარე აქტით.

 

შესყიდვის პროცედურები 

 

 

ახალ კანონპროექტს შემოაქვს შესყიდვების პროცედურების სრულიად ახალი დასახელებები და განსაზღვრავს 8 ძირითად პროცედურას. ზოგიერთი მათგანის შემთხვევაში შეცვლილია მხოლოდ დასახელება, თუმცა პროცედურის შინაარსი იგივე რჩება, ან მცირედით იცვლება. ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ცვლილება, რაც გათვალისწინებულია კანონპროქტით არის გამარტივებული შესყიდვების პროცედურის ახალი რეგულაცია:

 

- წინასწარი გამოქვეყნების გარეშე მოლაპარაკების პროცედურა -  გამარტივებული შესყიდვის პროცედურის შემცვლელია. ამასთან, ზოგიერთი წინაპირობა მეტადაა გავრცობილი და დაკონკრეტებული. მაგალითად, დამატებულია საქართველოს საარჩევნო ადმინისტრაციის სსიპ-ის რეფორმებისა და სწავლების ცენტრის მიერ ჩატარებული შესყიდვა საარჩევნო/სარეფერენდუმო პირობებში, არჩევნების შეუფერხებლად ჩატარების მიზნით; სახელმწიფო თეატრების, მუსიკალური ცენტრების, სახელოვნებო დაწესებულებებისა და ანსამბლების სადადგმო და შემოქმედებითი საქმიანობისათვის საჭირო საქონლისა და მომსახურების შესყიდვის შემთხვევა; 

 

კვლავ საჭიროა უმეტესი წინაპირობის არსებობის შემთხვევაში სააგენტოსგან თანხმობის მიღება აღნიშნული პროცედურის გამოყენებაზე. ამასთან, გაიზარდა ერთი დაფინანსების წყაროდან შესასყიდი ერთგვაროვანი ობიექტების ჯამური ღირებულებულების ზღვარი, და გაიმიჯნა საქონელი/მომსახურებისა და სამუშაოს შემთხვევები, რომელთა დროსაც დასაშვებია წინასწარი გამოქვეყნების გარეშე პროცედურის გამოყენება: 10,000 ლარზე ნაკლები საქონლის ან მომსახურების შემთხვევაში და 20,000 ლარზე ნაკლები - სამუშაოს შემთხვევაში (მოქმედი რედაქციით აღნიშნული ზღვარი ორივე შემთხვევაში 5,000 ლარია);

 

IDFI-ის 2021 წლის გამჭვირვალე სახელწიფო შესყიდვების რეიტინგის (TPPR) ფარგლებში სახელმწიფო შესყიდვების კანონმდებლობის შეაფასების მიხედვით, მოქმედი კანონმდებლობით, პრობლემად რჩებოდა გამარტივებული შესყიდვების განხორციელებისთვის შესაძლო გამონაკლისების რაოდენობა, რაც ნაკლებ ეფექტურს ხდიდა შესყიდვების სისტემას. ეს პრობლემა აღინიშნებოდა ასევე OECD-ს მიერ საქართველოს ანტიკორუფციული გარემოს შეფასების პილოტური ანგარიშში. ის გარემოება, რომ ახალ კანონპროექტში წინასწარი გამოქვეყნების გარეშე მოლაპარაკების პროცედურა დაიშვება უმეტესად იმავე შემთხვევებში, რაც განსაზღვრულია მოქმედი კანონმდებლობით, ამასთან დამატებულია რამდენიმე სპეციფიკური გარემოება, რაც ზრდის გამარტივებული შესყიდვის პროცედურის გამოყენების საფუძვლებს, აჩვენებს, რომ პრობლემა გადაუჭრელი დარჩება. ამასთან, ჯამური ღირებულების ზღვრის ზრდაც, თავის მხრივ ზრდის რისკებს, რომ გამარტივებული შესყიდვის პროცედურა უფრო მეტად იქნება გამოყენებული.


ცენტრალური შემსყიდველი ორგანო

 

კანონპროექტით გათვალისწინებულია ახალი საჯარო სამართლის იურიდიული პირის - ცენტრალური შემსყიდველი ორგანოს შექმნა. გარდამავალი და დასკვნითი დებულებების თანახმად, საქართველოს მთავრობამ ორგანო 2027 წლის 1 იანვრამდე უნდა შექმნას, დაამტკიცოს მისი დებულება, აგრეთვე, ამავე ვადაში დანიშნოს მისი ხელმძღვანელი.  კანონპროექტის მიხედვით, ცენტრალური შემსყიდველი ორგანოს ფუნქციები ჩანს ცენტრალიზებული შესყიდვის განხორციელების პროცედურებში. ამავდროულად, რჩება ძველი რედაქციით მოქმედი სააგენტო, რომელიც იცვლის სახელს და ხდება საჯარო შესყიდვების სააგენტო, ფუნქცია-მოვალეობებით კი სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს ჩაანაცვლებს. ცალკე ორგანოს შექმნა, რომელიც ამ კანონპროექტის მოცემულობით პასუხისმგებელი უნდა იყოს მხოლოდ ცენტრალიზებულ შესყიდვებზე, განმარტებით ბარათში დეტალურად არაა დასაბუთებული. ცხადია, რომ ახალი სსიპ-ის დაფუძნება მოითხოვს დამატებითი ბიუჯეტისა და ადამიანური რესურსის მობილიზებას, განმარტებითი ბართით კი დაუდგენელია, რით საბუთდება მსგავსი დამატებითი ხარჯისა ბიუროკრატიული რგოლის საჭიროება. 

 

საჯარო შესყიდვის სპეციალისტთა სერტიფიცირება

 

ახალი კანონპროექტით შემსყიდველი ორგანიზაცია ვალდებულია, დაწესებულების სტრუქტურაში ან საშტატო ნუსხაში განსაზღვროს საჯარო შესყიდვებთან დაკავშირებული საქმიანობის განმახორციელებელი უფლებამოსილი სტრუქტურული ერთეული ან თანამდებობის პირი. აღნიშნულ სტრუქტურულ ერთეულში დასაქმებული პირები, რომელიც უშუალოდ ჩართულნი არიან საჯარო შესყიდვებთან დაკავშირებულ საქმიანობაში, უნდა ფლობდნენ საჯარო შესყიდვის სპეციალისტის სერტიფიკატს. სერტიფიკატს სერტიფიცირების საფუძველზე გასცემს სააგენტო და მისი ხელშეწყობის მიზნით, უფლებამოსილია ჩაატაროს შესაბამისი მოსამზადებელი კურსი (სერტიფიცირების პროგრამა). სერტიფიცირების პროგრამის გავლა სავალდებულო არ იქნება, ამასთან პროგრამა იქნება ფასიანი, რომლის ოდენობა და გადახდის წესი განისაზღვრება სააგენტოს თავმჯდომარის ბრძანებით.

 

შესყიდვების კომიტეტი

 

შესყიდვების კომიტეტი მოქმედ კანონმდებლობაში არსებული სატენდერო კომისიის ექვივალენტია. მის მსგავსად, კომიტეტიც შემსყიდველი ორგანიზაციის ხელმძღვანელის გადაწყვეტილებით იქმნება. შესყიდვების კომიტეტი შესაძლოა შეიქმნას როგორც კონკრეტული შესყიდვის განხორციელების მიზნით, ისე განუსაზღვრელი ვადით, თუმცა პრიორიტეტი ენიჭება კონკრეტული ან კონკრეტული ტიპის შესყიდვებისთვის შექმნას, კომიტეტის წევრთა სპეციალიზაციის გათვალისწინებით. 

 

მნიშვნელოვანია, რომ მოქმედი რედაქციისგან განსხვავებით, ახალი კანონი ადგენს, რომ შესყიდვა შესაძლოა ჩატარდეს შემსყიდველი კომიტეტის გარეშეც, გარდა იმ შემთხვევისა, თუ საქონლის/მომსახურების სავარაუდო ღირებულება შეადგენს ან აღემატება 100,000 ლარს ან შესყიდვის ობიექტია ისეთი სამუშაო, რა დროსაც დაუშვებელია საჯარო შესყიდვის ჩატარება კომიტეტის გარეშე. თუ კომიტეტის გარეშე შესყიდვის გადაწყვეტილება იქნა მიღებული, საჯარო შესყიდვის პროცედურებს წარმართავს შემსყიდველი ორგანიზაციის საჯარო შესყიდვებთან დაკავშირებული ერთეული ან თანამდებობის პირი, ხოლო გადაწყვეტილებას იღებს ან შემსყიდველი ორგანიზაციის ხელმძღვანელი, ან მის მიერ განსაზღვრული შემსყიდველი ორგანიზაციის ხელმძღვანელის მოადგილე. შესაბამისად, საჯარო შესყიდვასთან დაკავშირებული ახალი სტრუქტურული ერთეულის შექმნა, ან საშტატო ნუსხაში სპეციალური თანამდებობის გამოყოფა, და სპეციალისტის სერტიფიცირება, გარკვეულწილად ხდება საფუძველი ზოგიერთ შესყიდვებთან დაკავშირებით არ მოხდეს კოლეგიური განხილვა, რამაც შესაძლოა გაზარდოს არაკეთილსინდისიერი გადაწყვეტილების მიღების რისკი და გახდეს შესყიდვის დროულად და სამართლიანად დასრულების ხელისშემშლელი. ამასთან, შესაძლოა მსგავსი პროცედურის ხშირად გამოყენებამ გამოიწვიოს ადამიანური რესურსის დატვირთვა და პროცედურების დროული დასრულების შეფერხება. 

 

დავების საბჭო

 

დავების განმხილველ საბჭოს გასაჩივრების პროცედურაში კვლავ გათვალისწინებულია წინასწარი გამოქვეყნების გარეშე მოლაპარაკების პროცედურასთან ( გამარტივებული შესყიდვის პროცედურა) დაკავშირებული გადაწყვეტილების/ქმედების საბჭოში გასაჩივრების უფლება. ასეთი საჩივრის წარდგენა შესაძლებელია მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ შესყიდვის ღირებულება შეადგენს ან აღემატება ევროკავშირის სამართლებრივი აქტებით დადგენილ მონეტარულ ზღვრებს. შემსყიდველი ორგანიზაციის გადაწყვეტილება/ქმედება არ გასაჩივრდება, თუ უკვე დადებულია შესყიდვის ხელშეკრულება, თუმცა ეს დათქმა არ ეხება წინასწარი გამოქვეყნების გარეშე მოლაპარაკებების პროცედურას. ამასთან, გასაჩივრების უფლება რეგულირდება შესყიდვის პროცედურების მიხედვით.

 

ახალი კანონპროექტი მკაფიოდ განსაზღვრავს დავების საბჭოს წევრთა დანიშვნისა და ვადაზე ადრე გათავისუფლების წესებს. IDFI-მ 2020 წელს მოამზადა იმდროინდელი საბჭოს მიმოხილვა. ანალიზის შედეგად მომზადდა რეკომენდაციები, რომლებიც კანონპროექტში გათვალისწინებულია. სხვა რეკომენდაციებს შორის, მნიშვნელოვანი იყო დანიშვნისა და გათავისუფლების დეტალური წესების გაწერა არა კანონქვემდებარე აქტში, არამედ კანონში; წევრების უფლებამოსილების ვადების გაზრდა და მათი საკვალიფიკაციო მოთხოვნების ამაღლება; ასევე, სხვა წინადადებები, რომელთა მთავარ მიზანს საბჭოს დამოუკიდებლობის ხარისხის გაზრდა წარმოადგენდა.

 

ინტერესთა კონფლიქტი

 

კანონპროექტის მიხედვით, ინტერესთა კონფლიქტი მოიცავს ნებისმიერ ისეთ შემთხვევას, როდესაც შემსყიდველ ორგანიზაციაში ან/და ეკონომიკურ ოპერატორში დასაქმებულ პირს, რომელიც მონაწილეობას იღებს საჯარო შესყიდვის განხორციელებაში, მოქმედებს შემსყიდველი ორგანიზაციის სახელით და შეუძლია გავლენის მოხდენა შესყიდვის პროცედურების შედეგზე, აქვს პირდაპირი ან არაპირდაპირი, ფინანსური ან სხვა პერსონალური ინტერესი, რამაც, საჯარო შესყიდვის განხორციელებისას, შესაძლოა, საფრთხე შეუქმნას მის მიუკერძოებლობასა და დამოუკიდებლობას. 

 

კანონის მოქმედ რედაქციაში ინტერესთა კონფლიქტს ეხება ერთი მუხლი, რომელიც ინტერესთა კონფლიქტის თავიდან აცილების პირობებს განსაზღვრავს, უთითებს საგადასახადო კოდექსის მე-19 მუხლზე (ურთიერთდამოკიდებული პირები) და კანონქვემდებარე აქტებით ავსებს ელექტრონული ტენდერისა და გამარტივებული შესყიდვის დროს ინტერესთა კონფლიქტის თავიდან არიდების წესებს. 

 

ახალი კანონპროექტი კი დეტალურად და მკაფიოდ ჩამოთვლის შემთხვევებს, რაც კონკრეტული შესყიდვისას ინტერესთა კონფლიქტად განიხილება. კერძოდ, კონკრეტული საჯარო შესყიდვის განხორციელებისას შესყიდვების კომიტეტის/ჟიურის ან/და მისი აპარატის წევრს, ექსპერტს, კონსულტანტს, შესყიდვის ხელშეკრულების შესრულების კონტროლზე პასუხისმგებელ პირსა და შემსყიდველი ორგანიზაციის სხვა უფლებამოსილ პირს, რომელიც ჩართულია საჯარო შესყიდვებთან დაკავშირებულ საქმიანობაში, რა შემთხვევაში ექმნება ინტერესთა კონფლიქტი.

 

ნათესავისა და კონტროლის ტერმინები კვლავ საგადასახადო კოდექსის მე-19 მუხლით განისაზღვრება. შემსყიდველი ორგანიზაცია ვალდებულია, სააგენტოს თავმჯდომარის ბრძანებით დადგენილი წესით, ელექტრონულ სისტემაში გამოაქვეყნოს ინფორმაცია კონკრეტული შესყიდვის განხორციელებისას, საჯარო შესყიდვებთან დაკავშირებულ საქმიანობაში ჩართული შემსყიდველი ორგანიზაციის უფლებამოსილი პირის შესახებ. ეს პირები კვლავ წერილობით ადასტურებენ ინტერესთა კონფლიქტის არარსებობას, ხოლო მსგავსის არსებობის შემთხვევაში, დაუყოვნებლივ უნდა განაცხადონ თვითაცილება. სავალდებულოა, რომ აღნიშნული ოქმები საჯაროდ აიტვირთოს ელექტრონულ სისტემაში. ამასთან, თავად ეკონომიკურ ოპერაატორს აქვს უფლება დააყენოს ზემოთაღნიშნული პირების აცილების საკითხი, თუ მას ექმნება ინტერესთა კონფლიქტი. განსაკუთრებული მნიშვნელობისაა, ახალი კანონით, ინტერესთა კონფლიქტის პირობების გავრცელება ქვეკონტრაქტორებზეც, რაც უზრუნველყოფს მათი გამოყენების შემთხვევებში კორუფციული რისკების შემცირებას. ინტერესთა კონფლიქტის არსებობის, აგრეთვე, შემსყიდველი ორგანიზაციის მიერ ინტერესთა კონფლიქტის იდენტიფიცირებისა და აღმოფხვრის დეტალური წესი და პირობები განისაზღვრება სააგენტოს თავმჯდომარის ბრძანებით. აღნიშნული კანონქვემდებარე აქტი ჯერ მიღებული არ არის. 

 

დასკვნა

 

შესყიდვების კანონპროექტში ბევრი მნიშვნელოვანი ცვლილება არის შეტანილი, რაც გარდაქმნის და გააუმჯობესებს არსებულ სისტემას, ამასთან, ასოცირების ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებას უზრუნველყოფს. პოზიტიურად უნდა აღინიშნოს ისეთი ცვლილებები, როგორიცაა ქვეკონტრაქტორების ცნების შემოტანა და დარეგულირება; დავების საბჭოს დამოუკიდებლობისთვის ახალი წესების დანერგვა და საბჭოსთვის აპარატის შექმნა და ფინანსური რესურსის მინიჭება; შესყიდვების კონტექსტში ინტერესთა კონფლიქტის შემთხვევების დეტალურად და მკაფიოდ ჩამოთვლა. მისასალმებელი ნაბიჯია ასევე საჯარო შესყიდვების პრინციპებში მდგრადი განვითარების მიზნების მიღწევის აღნიშვნა. 

 

მიუხედავად ამისა, კანონპროექტში იკვეთება საკითხები, რომლებიც გაუმჯობესებას საჭიროებს. შავ სიაში რეგისტრაციის საფუძვლების გაფართოების მიუხედავად, პრობლემურად რჩება შავ სიაში რეგისტრაციაზე შემსყიდველების დაბალი მიმართვიანობა, რომლის გადაჭრის შესაძლო მექანიზმებსაც, მიმართვის დავალდებულებისა და შემდგომი კონტროლის სახით, ახალი კანონპროექტი არ ითვალისწინებს. ცენტრალიზებულ შესყიდვებზე პასუხისმგებელი ორგანოს ცალკე შექმნა, რომელსაც დამატებითი ფინანსური და ადმინისტრაციული რესურსები დასჭირდება, არ არის საკმარისად დასაბუთებული.  

 

ბოლო წლებში ყველაზე პრობლემურად სახელმწიფო შესყიდვების მხრივ სახელდებოდა გამარტივებული წესით განხორციელებული შესყიდვების მაღალი მაჩვენებელი, რაც განსაკუთრებით აღსანიშნავი იყო პანდემიის პირობებში. ახალი კანონპროექტი ამ პრობლემას არ ჭრის, რადგან წინასწარი გამოქვეყნების გარეშე მოლაპარაკების პროცედურა დაიშვება იმავე შემთხვევებში, რაც განსაზღვრული არის მოქმედი კანონმდებლობით. 

 

IDFI-ის მიერ მანამდე გამოქვეყნებული შეფასების მიხედვით, არ არსებობდა საჯარო სექტორის და სამოქალაქო საზოგადოების შორის კონსულტაციების მექანიზმი, რომლის მეშვეობითაც შესაძლებელი იქნებოდა სახელმწიფო შესყიდვების სისტემაში აღმოჩენილი პრობლემების შესახებ დიალოგის წარმოება. კანონპროექტი არ ითვალისწინებს ასეთ მექანიზმს. 

 

IDFI-ის სხვადასხვა კვლევის ფარგლებში იკვეთებოდა, რომ შესყიდვების ელექტრონული სისტემა საჭიროებდა გაუმჯობესებას, რათა მეტად ყოფილიყო გათვალისწინებული მონიტორი ორგანიზაციების პრობლემები და რეკომენდაციები პორტალზე განთავსებული ინფორმაციის ხელმისაწვდომობისა და დამუშავების კუთხით.

 

ერთ-ერთი საკითხი, რომელიც IDFI-ის კვლევებში ხშირად იყო ხაზგასმული ელექტრონული სისტემის გამჭვირვალობასთან მიმართებაში, იყო საჯარო ინფორმაციის გამოქვეყნება ღია, მანქანა-წაკითხვად ფორმატში. ეს მკაფიოდ უნდა იყოს განსაზღვრული კანონმდებლობაში, რადგან ამ ეტაპზე ელექტრონულ სისტემაში საჯარო შესყიდვებთან დაკავშირებით არსებული მონაცემების საჯაროობის მოთხოვნა მხოლოდ განზოგადებული სახით არის შეტანილი. აღსანიშნავია, რომ აღნიშნული ვალდებულება საქართველოს ღია მმართველობის პარტნიორობის 2018-2019 წლის სამოქმედო გეგმითაც ჰქონდა აღებული. დასრულების თარიღად 2019 წელი იყო განსაზღვრული, თუმცა პროექტის ბოლომდე მიყვანა ვერ მოხერხდა. შესაბამისად,  ინფორმაციის გამოქვეყნება ღია, მანქანა-წაკითხვად ფორმატში ხელს შეუწყობს საერთაშორისო ვალდებულებების შესრულებასაც. აუცილებელია ეს ვალდებულება კანონის დონეზე გაიწეროს ახალი კანონპროექტის ფარგლებში. ამ ეტაპზე ეს მოთხოვნილება შესრულებული არ არის. ასევე მნიშვნელოვანია, საჯარო შესყიდვების სისტემაში სრულად დაინერგოს ღია კონტრაქტების პრინციპი ღია კონტრაქტების სტანდარტთან (OCDS) შესაბამისობაში.

 

IDFI-ის სხვადასხვა კვლევაში არაერთხელ აღინიშნა სახელმწიფო შესყიდვების ელექტრონულ სისტემაში რამდენიმე უწყების მიერ გამარტივებული შესყიდვების ხელშეკრულებების არ გამოქვეყნების პრაქტიკასთან დაკავშირებით. ამ ეტაპისთვის, პორტალზე კვლავ არ იძებნება მთავრობის ადმინისტრაციის გამარტივებული შესყიდვების ხელშეკრულებები და შინაგან საქმეთა სამინისტროს გამარტივებული შესყიდვების ხელშეკრულებები 2019 წლის შემდეგ. აღნიშნული პრობლემა წლებია მოუგვარებელი რჩება, რის გამოც, მიზანშეწონილია, ახალმა კანონმა ხელშეკრულებების საჯაროობის უზრუნველყოფა მეტად გაამყაროს, როგორც შემსყიდველი ორგანიზაციის, ისე სააგენტოს მხრიდან და ამ მიზნით, უზრუნველყოს გარკვეული ტიპის ზემოქმედების საშუალებების დანერგვა საკანონმდებლო დონეზე.

 

/public/upload/00_studies/the_draft_law_on_public_procurement.pdf

___

 

 

მოცემული მასალის მომზადება დაფინანსებულია შვედეთის საერთაშორისო განვითარების თანამშრომლობის სააგენტოს, Sida-ს მიერ. შინაარსზე პასუხისმგებლობა სრულად ეკისრება მის შემქმნელს. Sida შესაძლოა არ იზიარებდეს გამოთქმულ ხედვებსა და ინტერპრეტაციებს.

სხვა მასალები ამ თემაზე
სიახლეები

რუსეთის მოქალაქეებზე გაცემული ბინადრობის ნებართვები (მარტი-ივლისი)

30.09.2022

IDFI-ის ღია ლექცია: საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა და ხელისუფლების კონტროლის მექანიზმები

30.09.2022

კორუფციასთან ბრძოლის სასერტიფიკატო პროგრამა დაიწყო

29.09.2022

საჯარო დაწესებულებების 2021 წლის 10 დეკემბრის ანგარიშების სიზუსტის მონიტორინგის შედეგები

28.09.2022
განცხადებები

IDFI ეხმიანება მთავრობის სხდომაზე თელარა გელანტიას მეორედ არდაშვების ფაქტს

29.09.2022

არასამთავრობო ორგანიზაციებმა შეარჩიეს სახალხო დამცველობის კანდიდატები, რომლებსაც მხარს დაუჭერენ

27.09.2022

სამოქალაქო სექტორი სასამართლო სისტემაში არსებული ვითარების შესასწავლად საგამოძიებო კომისიის შექმნას ითხოვს

22.09.2022

მოსამართლეებზე სავარაუდო ზეწოლის ფაქტები რეაგირებას საჭიროებს

22.09.2022
ბლოგპოსტები

საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა და უფლება სამართლიან სასამართლოზე

11.07.2022

ქართული პრესისა და ბეჭდვითი მედიის ცენზურის ისტორია

03.05.2022

9 მაისის აღნიშვნა რუსეთში

02.05.2022

ციფრული უფლებები ღია მმართველობის პარტნიორობის ფარგლებში

15.04.2022