ავტორები: გიორგი ლომთაძე და სანდრო ქევხიშვილი
2017 წლის 16 იანვარს საქართველოს მთავრობამ პარლამენტს წარუდგინა შესყიდვების შესახებ კანონში განსახორციელებელი ცვლილებების პაკეტი, რომელიც სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტომ მოამზადა.
კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის თანახმად, ცვლილებებს ორი ძირითადი მიზანი აქვს: 1. საქართველოსა და ევროკავშირს შორის გაფორმებული ასოცირების შესახებ შეთანხმებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულება; და 2. სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ კანონში დავების განხილვის წესის გაუმჯობესება/დახვეწა. კანონპროექტში შემავალი ცვლილებების უმეტესობა დადებითია, თუმცა არის რისკის შემცველი შემოთავაზებებიც.
რა იცვლება კანონში?
კანონპროექტი გულისხმობს ორ ძირითად ცვლილებას:
1. გაუქმდება გამარტივებული ელექტრონული ტენდერის პროცედურა და დარჩება მხოლოდ ელექტრონული ტენდერი, რომლის ვადები გაიზრდება და დამოკიდებული იქნება შესყიდვის ღირებულებაზე (ფასზე);
2. შეიცვლება დავების საბჭოში გასაჩივრების პროცედურა - დავების განხილვის პროცესში დამკვიდრდება „დაინტერესებული მხარის“ ცნება. ასევე, დგინდება საჩივრის წარდგენის საფასური, რომლის ოდენობა შეადგენს შესყიდვის სავარაუდო ღირებულების 2%-ს, მაგრამ არანაკლებ 100 და არაუმეტეს 500 ლარისა.
გარდა ამისა, კანონპროექტის მიხედვით: 1. ევროპული სტანდარტების გათვალისწინებით, შესყიდვების შესახებ კანონში შევა თანასწორი მოპყრობისა და პროპორციულობის პრინციპი; 2. შემსყიდველს მოეთხოვება შესყიდვის ობიექტის ტექნიკური და შესრულების სპეციფიკაციების დაკონკრეტება; და 3. სატენდერო პირობების ცვლილების შემთხვევაში ხელახლა დაიწყება სატენდერო განცხადების გაცნობის ვადის ათვლა.
ასოცირების შესახებ შეთანხმება და საქართველოს ვალდებულებები
საქართველოსა და ევროკავშირს შორის ასოცირების შეთანხმება ძალაში შევიდა 2016 წლის 1 ივლისს. მისი შესრულებით (141-149 მუხლები და დანართი XVI), სხვა მრავალ ცვლილებასთან ერთად, მოხდება საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისობაში მოყვანა ევროკავშირის შესყიდვების კანონმდებლობასთან.
შეთანხმების შესრულების პროცესი დაყოფილია 8 წელიწადზე გაწერილ 5 ფაზად. კანონპროექტით გათვალისწინებული ყველა ცვლილება, გარდა დავების საბჭოში გასაჩივრების პროცედურების შესახებ ცვლილებებისა, მიჰყვება პირველი ფაზით (პირველი 3 წელი) გათვალისწინებულ ვალდებულებებს.
პირველ ფაზაში ასევე შედის ორი ცვლილება, რომელიც ამ კანონპროექტში არ მოხვდა:
- დაინერგება პროცედურა ე.წ. „პრეკვალიფიკაციით“, რაც გულისხმობს, რომ შემსყიდველს ექნება შესაძლებლობა წინადადების წარსადგენად მოიწვიოს პრეტენდენტების შეზღუდული რაოდენობა;
- დაინერგება ფასი-ხარისხის თანაფარდობის საფუძველზე ეკონომიკურად ყველაზე ხელსაყრელი შემოთავაზების არჩევის წესი.
კანონპროექტის დადებითი მხარეები
დადებითი ცვლილებაა შესყიდვების კანონში თანასწორი მოპყრობისა და პროპორციულობის პრინციპების ჩაწერა, ისევე როგორც მოთხოვნის დაწესება შემსყიდველისთვის დააკონკრეტოს შესყიდვის ობიექტის ტექნიკური და შესრულების სპეციფიკაციები.
ეს ცვლილებები შეესაბამება საერთაშორისო სტანდარტებს და პირდაპირაა გათვალისწინებული ასოცირების შეთანხმების ვალდებულებებში.
გამარტივებული ელექტრონული ტენდერის გაუქმება ცალსახად დადებითი ცვლილებაა. ამ პროცედურის პრობლემა ისაა, რომ მისი გამოყენება შესაძლებელია მაღალი ღირებულების (200,000 ლარამდე) ტენდერებზე ისე, რომ პოტენციურ მიმწოდებელს ეძლევა მინიმალური დრო (3 სამუშაო დღე) სატენდერო განცხადების გასაცნობად და წინადადების წარსადგენად. ეს ვადა არაგონივრულად მოკლეა და ვერცერთ საერთაშორისო, მათ შორის, ვერც ევროკავშირის სტანდარტს ვერ აკმაყოფილებს.
პრობლემას ამძიმებს ის ფაქტი, რომ სახელმწიფო ტენდერების უმეტესობა (70%-ზე მეტი) სწორედ გამარტივებული ელექტრონული პროცედურით ტარდება (იხ. სურათი #1). შედეგად, ხშირია ჩავარდნილი ტენდერების რაოდენობა; მაგალითად, 2015 წელს გამოცხადებული ტენდერების 31% არ შედგა, შეწყდა ან უარყოფითი შედეგით დასრულდა.
სურათი #1: ტენდერების რაოდენობა პროცედურის მიხედვით
წყარო: „სახელმწიფოშესყიდვებისსააგენტო2015 წლისსაქმიანობისანგარიში“, სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო, თბილისი 2016, გვ.10
ცვლილებების შედეგად, სატენდერო განცხადების გაცნობის მინიმალური ვადა გახდება 7 დღე და გაიზრდება ტენდერის ღირებულებასთან ერთად. დადებითი ცვლილებაა ისიც, რომ სატენდერო განცხადებაში ცვლილების შეტანისას ხელახლა დაიწყება სატენდერო განცხადების გაცნობის ვადის ათვლა. კანონპროექტის განმარტებით ბარათის თანახმად:
„[კანონის] დღეს მოქმედი რედაქციით, შემსყიდველ ორგანიზაციას ეძლევა საშუალება, ტენდერში წინადადების მიღების დაწყებამდე 1 წუთით ადრე შეცვალოს პირობები, რაც უარყოფითი შედეგის მომტანია პრეტენდენტებისთვის ... და ასევე აჩენს კორუფციულ რისკებს, როდესაც შემსყიდველი ორგანიზაცია განზრახ ერთ პრეტენდენტზე მორგებულად შეცვლის სატენდერო პირობებს.“
დაგეგმილი ცვლილებების შესაძლო რისკები
სატენდერო განცხადებაში ცვლილების შეტანისას დოკუმენტაციის გაცნობის ვადის ხელახლა დაწყებამ, დადებითთან ერთად უარყოფითი შედეგიც შეიძლება მოიტანოს. კერძოდ, ცვლილებების განხორციელებიდან დროის ხელახალი ათვლა არაკეთილსინდისიერმა შემსყიდველმა შეიძლება გამოიყენოს გადაუდებელი აუცილებლობის ხელოვნურად შესაქმნელად, რის შემდეგაც, მას შეეძლება პირდაპირი წესით დადოს ხელშეკრულება სასურველ მიმწოდებელთან.
კანონპროექტში შემავალ ცვლილებებს შორის, პოტენციურად, რისკის შემცველია ასევე გასაჩივრების წესის ცვლილება, რადგან ის სათანადო დასაბუთების გარეშე აუარესებს საქართველოს შესყიდვების სისტემაში მოქმედ მაღალ სტანდარტს.
არსებული წესის მიხედვით, სისტემაში დარეგისტრირებულ ნებისმიერ ფიზიკურ ან იურიდიულ პირს ტენდერის ნებისმიერ ეტაპზე უფასოდ შეუძლია საჩივრის შეტანა. არსებული წესი ნარჩუნდება სატენდერო განცხადებისა და დოკუმენტაციის გასაჩივრების შემთხვევაში.
ცვლილება ეხება შერჩევა-შეფასებასთან დაკავშირებული გადაწყვეტილებების გასაჩივრებას, რის უფლებაც ექნება მხოლოდ „დაინტერესებულ მხარეს“ - ტენდერის უშუალო მონაწილეებს, იმ შემთხვევაში, თუ შეილახება მისი უფლებები და თუ იგი გადაიხდის შესყიდვის სავარაუდო ღირებულების 2%-ს (არანაკლებ 100 და არაუმეტეს 500 ლარი). საჩივრის დაკმაყოფილების შემთხვევაში, ეს თანხა მომჩივანს უბრუნდება.
კანონპროექტი ცვლილების საჭიროებას შემდეგი არგუმენტებით ხსნის:
არგუმენტი 1. - კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის მიხედვით, დღეს არსებული გასაჩივრების წესი „გაუმართლებლად ამკვიდრებს იმაზე მაღალ სტანდარტს, ვიდრე ეს დადგენილია შესყიდვების სფეროში მოქმედი ევროკავშირის დირექტივებით“.
შეფასება: კანონპროექტის განმარტებითი ბარათი არ ხსნის, თუ რატომ არის მაღალი სტანდარტის დამკვიდრება გაუმართლებელი. ევროკავშირის დირექტივები არ ითხოვს მათზე მაღალი სტანდარტების დაწევას.
არგუმენტი 2. - განმარტებითი ბარათის მიხედვით,: „აღნიშნული მიდგომა [გასაჩივრების არსებული წესი], ხშირ შემთხვევაში, იწვევს შესყიდვების პროცედურების გაჭიანურებას და გაუმართლებლად ზრდის დავების რაოდენობას, ვინაიდან საჩივრის ავტორები ვერ ასაბუთებენ საჩივრის იურიდიულ ინტერესს, თუმცა დავის განმხილველ ორგანოს არ აქვს უფლება, უარი უთხრას მათ საჩივრის მიღებაზე.“
შეფასება: სამწუხაროდ, კანონპროექტს არ მოჰყავს მონაცემები იმის საჩვენებლად, თუ როგორ და რამდენად ფერხდება შესყიდვების პროცედურები გასაჩივრების არსებული პროცედურის გამო. ასევე არ არის დასაბუთებული, თუ რატომ არის დავების რაოდენობის ზრდა გაუმართლებელი, უარყოფითი მოვლენა.
მართალია, დავის განმხილველ ორგანოს არ აქვს უფლება, არ მიიღოს საჩივარი, თუმცა მას შეუძლია განხილვამდე შეამოწმოს იგი და მიანიჭოს დასაშვების ან დაუშვებლის სტატუსი. მაგალითისთვის, 2015 წელს დაუშვებლად იქნა მიჩნეული 188 საჩივარი (საჩივრების 18%) და ამ საჩივრების შემთხვევაში შესყიდვის პროცედურა არ გაჩერებულა.
არგუმენტი 3. - განმარტებით ბარათში ასევე ნათქვამია, რომ არსებული წესი „ხელს უწყობს დაუსაბუთებელი საჩივრების წარდგენას, რაც უსაფუძვლოდ იწვევს სახელმწიფო შესყიდვების პროცედურების გაჭიანურებას“.
შეფასება: მოსაზრების გასამყარებლად მოყვანილია სტატისტიკა, რომლის თანახმად, 2016 წლის 1 იანვრიდან 1 ნოემბრამდე დავების განხილვის საბჭოში არადაინტერესებული პირების მიერ წარდგენილი იქნა 283 საჩივარი (საჩივრების რაოდენობის 21%). თუმცა, ბარათში არაა მოყვანილი ის სტატისტიკა, რომელიც გვეტყოდა ამ 283 საჩივრიდან რამდენი დაკმაყოფილდა და რამდენი დასრულდა უარყოფითი შედეგით მომჩივანისთვის. შესაბამისად, მხოლოდ ამ სტატისტიკის საფუძველზე, რთულია იმის მტკიცება, რომ საჩივრები დაუსაბუთებელი იყო, ვინაიდან არადაინტერესებულმა პირმაც შეიძლება აღმოაჩინოს სრულიად ლეგიტიმური ხარვეზი შემსყიდველის გადაწყვეტილებაში.
არგუმენტი 4. - განმარტებითი ბარათის მიხედვით, „შერჩევა-შეფასებასთან დაკავშირებული გადაწყვეტილებების /ქმედებების მიღება არ უკავშირდება შესყიდვებში მონაწილეობის მსურველებს და ეხება მხოლოდ ტენდერში მონაწილე პრეტენდენტებს.“
შეფასება: ის პრინციპი, რომელსაც ეს არგუმენტი ემყარება არის მცდარი, რადგან სახელმწიფო შესყიდვების შემთხვევაში საქმე ეხება საბიუჯეტო და, შესაბამისად, საჯარო სახსრების ხარჯვას, რაც საქართველოს ნებისმიერ მოქალაქეს და გადასახადის გადამხდელ სუბიექტს ავტომატურად აქცევს დაინტერესებულ პირად.
ზოგადი შეფასება
განმარტებით ბარათში მოყვანილი არგუმენტები მიანიშნებს იმაზე, რომ არსებული მდგომარეობით ხდება გასაჩივრების მაღალი სტანდარტის ბოროტად გამოყენება. თუმცა, ბარათში არ არის მოცემული კონკრეტული მონაცემები, რაც ამ გარემოებას დაამტკიცებდა.
საჩივრების ძირითადი ნაწილი (82%) სწორედ ტენდერის შერჩევა/შეფასების ეტაპზე ფიქსირდება (იხ. სურათი #2). ამიტომ, შემოთავაზებული ცვლილების მთავარი შედეგი იქნება ის, რომ საგრძნობლად შემცირდება საჩივრების მთლიანი რაოდენობა, განურჩევლად მათი ავტორების კეთილსინდისიერებისა.
შესაბამისად, გასაჩივრების წესის ეს ცვლილება მხოლოდ ირიბად მოაგვარებს პროცედურის ბოროტად გამოყენების პრობლემას. მეტიც, მან შეიძლება მეტი ზიანი მოიტანოს, ვიდრე სარგებელი.
სურათი #2: დავების საბჭოში წარმოდგენილი საჩივრების მოთხოვნები
რასაკვირველია, მისაღებია სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს პოზიცია იმასთან დაკავშრებით, რომ დავების რაოდენობის მუდმივი ზრდა ართულებს ყველა დავის ეფექტიანად განხილვას. თუმცა, მიგვაჩნია, რომ შემოთავაზებული ცვლილებები მხოლოდ ირიბად და მაღალი სტანდარტის დაწევის ხარჯზე პასუხობს ამ გამოწვევას. პრობლემის არსიდან გამომდინარე, უფრო ნაკლები რისკის შემცველი იქნებოდა დავების უფრო ეფექტიანი მართვის მექანიზმების დანერგვა.
დასკვნა
სახელმწიფო შესყიდვების კანონში შემოთავაზებული ცვლილებების უმეტესობა დადებითი და სასარგებლოა. ცვლილებები ასოცირების შეთანხმებით ნაკისრი ვალდებულებების ფარგლებში ხორციელდება და ხელს შეუწყობს საქართველოს ინტეგრაციას ევროკავშირში, გააუმჯობესებს შესყიდვების კანონმდებლობას და გააჯანსაღებს შესყიდვების პროცესს.
თუმცა, კანონპროექტი მაინც შეიცავს რისკებს. კერძოდ, გასაჩივრების წესში დაგეგმილი ცვლილებები შეიძლება საბოლოოდ უარყოფითად აისახოს დარღვევების აღმოჩენისა და გასაჩივრების პროცესზე. დაგეგმილი ცვლილებები ქმნის დამატებით ბარიერებს გასაჩივრებისთვის, რასაც შეიძლება მოჰყვეს საჩივრების რაოდენობის შემცირება სამართლიანი საჩივრების შემცირების ხარჯზე. ამიტომ, კანონპროექტის ავტორებმა უფრო დეტალურად უნდა დაასაბუთონ ამ ბარიერების შემოღების საჭიროება.
ასევე მნიშვნელოვანია, რომ საპარლამენტო განხილვის დროს, შესაბამისმა კომიტეტებმა გაითვალისწინონ ზემოხსენებული რისკები, რათა კანონპროექტის შედეგები იყოს მაქსიმალურად დადებითი.
სიახლეების გამოწერა
