საჯარო მონაცემების ხელმისაწვდომის საკითხებზე მომუშავე ორგანიზაციები თავიდანვე აქცენტს აკეთებდნენ ინფორმაციაზე წვდომის, როგორც ადამიანის ერთ-ერთი უფლების საკითხზე. მოგვიანებით ინფორმაციის გაზიარების/ხელმისაწვდომობის მოთხოვნას დაემატა მისი გამოქვეყნების ფორმატის დაკონკრეტებაც - კერძოდ, პრინციპი, რომ აუცილებელია მონაცემი ღია ფორმატში იყოს ხელმისაწვდომი (ე.წ. Open by default პრინციპი). ყველა სახის საჯაროდ გამოქვეყნებული ინფორმაცია ვერ ჩაითვლება ღია მონაცემად. საქართველოს კანონმდებლობის მიხედვით, საჯარო ინფორმაცია შეიძლება იყოს ნახაზი, მაკეტი, გეგმა, სქემა, ფოტოსურათი, ელექტრონული ინფორმაცია, ვიდეო და აუდიოჩანაწერები. მაშინ როცა, ღია მონაცემები წარმოადგენს ელექტრონულ ფორმატში სტრუქტურირებული სახით არსებულ მონაცემებს. კერძოდ, ღია მონაცემი გულისხმობს ე.წ. ნედლ, პირველად მონაცემს, რომელიც გამოქვეყნებულია ელექტრონული ცხრილის შესაბამის გამოთვლად ფორმატში (მაგ.: CSV, Open XML), ან ხელმისაწვდომია API-ის (Application Programming Interface)[1] საშუალებით.
ბოლო წლებში აქტუალური გახდა მსგავსი მონაცემებისგან ეკონომიკური სარგებლის მიღების წახალისება, რის საშუალებასაც სწორედ მათი გამოქვეყნების ფორმატი იძლევა. ამ შემთხვევაში ტექნიკური სპეციალისტებისთვის მარტივია მათთან მუშაობა და მათი მეშვეობით ახალი მომსახურებისა და აპლიკაციების შექმნა. ასევე, დაინტერესებულ მხარეებს შესაძლებლობა ეძლევათ, მოახდინონ მონაცემების ინტეგრირება საკუთარ პლატფორმებთან, ბიზნეს თუ გასართობ სერვისებთან. რაც ხელს უწყობს მომსახურების სხვადასხვა სფეროს გაუმჯობესებას და განვითარებას. ამავდროულად, მნიშვნელოვანია, რომ გამოქვეყნებული მონაცემები წინასწარ განსაზღვრული პერიოდულობით განახლდეს და ყოველთვის ასახავდეს მოცემული მომენტისათვის არსებულ მდგომარეობას.
ევროკავშირს ამ მიმართულებით მიღებული აქვს სპეციალური დირექტივა წევრი ქვეყნებისთვის - ღია მონაცემების დირექტივა, რომელსაც მანამდე ერქვა საჯარო სექტორის მონაცემების ხელახალი გამოქვეყნების (ე.წ. PSI) დირექტივა და პირველად 2003 წელს იყო მიღებული. დირექტივა ევროკავშირის წევრ ქვეყნებს მოუწოდებს, რაც შეიძლება მეტი საჯარო მონაცემები გახადონ ხელმისაწვდომი დაინტერესებული პირებისთვის, მათ მიერ ხელახალი გამოყენების მიზნით. იგი ასევე მოუწოდებს ქვეყნებს რაც შეიძლება მეტი დოკუმენტი და ინფორმაცია აწარმოონ და გამოაქვეყნონ ღია ფორმატში (ე.წ. “open by design’’ და “open by default’’ პრინციპები). ასევე, ინოვაციების მხარდასაჭერად და ღია სამთავრობო მონაცემების ხელმისაწვდომობისა და ხელახალი გამოყენების გასაზრდელად, წახალისებულია ინვესტიციების ჩადება მონაცემებზე დაფუძნებული პროგრამული უზრუნველყოფის დასანერგად. დირექტივა ორიენტირებულია მოაგვაროს სპეციფიკური სახელშეკრულებო ურთიერთობები საჯარო სექტორის ინფორმაციის მწარმოებლებსა და კერძო სექტორის მომხმარებლებს შორის. მოგვიანებით, აქტი გავრცელდა ახალ ორგანოებზე (მაგ. ბიბლიოთეკები, მუზეუმები, არქივები), დაწესდა მოსაკრებლის ზღვრული ლიმიტი, ასევე განისაზღვრა მოთხოვნები სამთავრობო ინფორმაციის ციფრულად წაკითხვადი ფორმატისთვის. ევროინტეგრაციის გზაზე საქართველოსთვისაც მნივშენლოვანია აღნიშნული დირექტივით გათვალისწინებული მოთხოვნების გათვალისწინება და ინტეგრირება ქართულ კანონმდებლობაში.
საქართველოშიც გვხვდება ღია მონაცემების ეკოსისტემის განვითარებაზე ორიენტირებული ცალკეული ინიციატივები და ძალისხმევა. ქვეყანაში არსებული მიდგომებსა და ძირითად გამოწვევებზე დაკვირვების ერთ-ერთი ეფექტური საშუალებაა მონაცემების გლობალური ბარომეტრი (GDB) საერთაშორისო კვლევა, რომელიც აფასებს საზოგადოებრივი კეთილდღეობისთვის მონაცემების მნიშვნელობასა და სარგებელს, და ეფუძნება ღია მონაცემების ბარომეტრის მეთოდოლოგიას.[2] GDB ერთიანი მეთოდოლოგიით, სხვადასხვა ინდიკატორების საფუძველზე, აფასებს 108 ქვეყანას და ადგენს ქვეყნების რეიტინგს. ბარომეტრის მეშვეობით შესაძლებელია არსებული გამოწვევების და კარგი პრაქტიკის გამოკვეთა, და ქვეყნების შედეგების ერთმანეთთან შედარება. GDB აქტიურად თანამშრომლობს რეგიონალურ ჰაბებთან, თემატურ პარტნიორებთან, მთავრობებთან, კერძო სექტორთან და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებთან, აკადემიურ წრეებთან და მედიასთან. GDB-ის მიდგომა მოიცავს როგორც არსებული საკანონმდებლო გარემოს შეფასებას, ასევე მონაცემების სხვადასხვა კატეგორიების ხელმისაწვდომობის ანალიზს და მათი პრაქტიკული გამოყენების სიხშირისა და ხარისხის შესწავლას.
ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი (IDFI) აღმოსავლეთ ევროპისა და ცენტრალური აზიის რეგიონალური ჰაბი გახდა GDB-ის 2021 წლის საპილოტე კვლევის ფარგლებში[3]. ჰაბი მოიცავს 12 ქვეყანას - უკრაინა, საქართველო, სომხეთი, აზერბაიჯანი, მოლდოვა, ბელარუსი, ყაზახეთი, ყირგიზეთი, ტაჯიკეთი, თურქმენეთი, უზბეკეთი და მონღოლეთი. მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ ინიციატივის მთავარი მიზანია, ქვეყნებში საჯარო პოლიტიკის სხვადასხვა საკითხებზე მონაცემების ხელმისაწვდომობის შეფასება, ღია მონაცემების ბარომეტრის მიღწევებისა და მეთოდოლოგიის გამოყენება, რაც ხელს შეუწყობს პოლიტიკის შემუშავებას, ღია დიალოგსა და შემდგომ ემპირიულ კვლევებს.
GDB-ის ინდექსში, აღმოსავლეთ ევროპის და ცენტრალური აზიის რეგიონის 12 ქვეყნიდან საქართველო 40.25 ქულით (100-იდან) მეხუთე ადგილს იკავებს, უკრაინის, სომხეთის, ყაზახეთის და მოლდოვას შემდეგ. საქართველოს და ზოგადად რეგიონის შედეგების ანალიზის[4] საფუძველზე მკაფიოდ გამოიკვეთა გარკვეული გამოწვევები და ნაკლოვანებები. აღნიშნული შედეგების გაუმჯობესების პერსპექტივას თავად GDB-ის შედეგების უფრო სიღრმისეული ანალიზი იძლევა, კერძოდ საერთაშორისო კარგ პრაქტიკაზე დაკვირვებით.
გლობალური ბარომეტრის ყოვლისმომცველი მიდგომა ქვეყნებში არსებულ მონაცემების ეკოსისტემას ოთხი ძირითადი განზომილების საფუძველზე აფასებს: მონაცემების მართვა, შესაძლებლობები, ხელმისაწვდომობა, და მონაცემების გამოყენება/გავლენა. ხელმისაწვდომობის შეფასების მიზნით, ინდექსი იყენებს 8 ძირითად კრიტერიუმს:
მონაცემთა მართვის/განკარგვის ინდიკატორების მიხედვით, საქართველო რეგიონში მეშვიდე ადგილს იკავებს 34.54 ქულით. შედეგებმა ცხადყო, რომ მნიშვნელოვანია მონაცემთა ხელმისაწვდომობის ხელშეწყობის და დაცვის რეგულაციების, პროცესებისა და ინსტიტუტების ჩამოყალიბება/გაუმჯობესება, და ამ მხრივ არსებული ძალისხმევის გაძლიერება. განსაკუთრებით საყურადღებოა შემდეგი საჭიროებები: ღია მონაცემების ერთიანი პოლიტიკა, საჯარო მონაცემების მიმოცვლის საკანონმდებლო ჩარჩო და საჯარო მონაცემების მართვის/განკარგვის ერთიანი სტანდარტი.
საერთაშორისო კარგი პრაქტიკებიდან შეიძლება გამოიყოს რამდენიმე. მაგალითად, კანადის სახაზინო საბჭოს სამდივნოს ფარგლებში შექმნილია ღია მმართველობის განყოფილება, რომელიც პასუხისმგებელია კანადის ღია მმართველობისა და ღია მონაცემთა ინიციატივებზე. ღია მმართველობის შესახებ დირექტივა, რომელიც მოქმედებს 2014 წლიდან, აწესებს მკაფიო და სავალდებულო მოთხოვნებს საჯარო უწყებებისთვის, რომ ხელმისაწვდომი გახადონ მაღალი საზოგადოებრივი ინტერესის სამთავრობო მონაცემები.[5] კანადაში ასევე ფედერალურ დონეზე მოქმედებს ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის აქტი,[6] რომელიც ითვალისწინებს ცალკეული კატეგორიების საჯარო მონაცემების (როგორიცაა კონტრაქტები, გრანტები და ტენდერები) პროაქტიულ გამოქვეყნებას და საჯარო უწყებების ხელთ არსებული ინფორმაციის მოთხოვნის უფლების გარანტიებს.
2015 წელს, ავსტრალიის მთავრობამ ღია მონაცემების პოლიტიკის დადგენილება გამოსცა,[7] რომლის საფუძველზეც ყველა არასენსიტიური (არაგასაიდუმლოებული) მონაცემთა ბაზები გახდა ღიად ხელმისაწვდომი (Open by Default), შესაბამისი კანონებისა და რეგულაციების ფარგლებში. მიუხედავად იმისა, რომ ავსტრალიის ღია მონაცემების პორტალი[8] 2011 წლიდან მოქმედებდა და ცენტრალური, ფედერალური, და ადგილობრივი მთავრობების მონაცემების ხელმისაწვდომობას უზრუნველყოფდა, შესაბამისი პოლიტიკა და გამოქვეყნების წესები არ იყო უნივერსალური და თანმიმდევრული. დღეის მდგომარეობით, ქვეყნის მასშტაბით მოქმედებს ერთიანი პოლიტიკა, ხოლო სხვადასხვა ადგილობრივ იურისდიქციებს დამატებით დანერგილი აქვთ ღია მონაცემების თავიანთი პოლიტიკები და მიდგომები.
ამ მხრივ რეგიონში უკეთესი შედეგები აჩვენა მოლდოვამ, საჯარო სექტორის მონაცემების გამოყენების მარეგულირებელი კანონი შემუშავებით, რამაც ხელი შეუწყო ქვეყნის კანონმდებლობის შესაბამისობას ევროკავშირის ღია მონაცემების დირექტივასთან. კანონის მიზანია ხელი შეუწყოს საჯარო დაწესებულებების მიერ დამუშავებული დოკუმენტების ხელახალ გამოყენებას კომერციული ან არაკომერციული მიზნებისთვის.
მონაცემების გლობალური ბარომეტრის (GDB) შედეგად ცალკეული თემატური მიმართულებით გამოკვეთილი საქართველოს საჭიროებები და კარგი პრაქტიკები მოცემულია ანალიზის სრულ ვერსიაში.
საქართველოს კანონმდებლობის ევროპულ რეგულაციებთან ჰარმონიზაციის თვალსაზრისით მნიშვნელოვანია ღია მონაცემების დირექტივის (Open Data Directive[9]) გათვალისწინება. დირექტივა ძალაში შევიდა 2019 წლის 16 ივლისს და ჩაანაცვლა საჯარო სექტორის ინფორმაციის დირექტივა (Public Sector Information Directive[10]). დირექტივის რატიფიცირება და ეროვნულ დონეზე დანერგვა ევროკავშირის და შენგენის ზონის ყველა ქვეყანამ განახორციელა, სრულად ან ნაწილობრივ. საქართველოს მხრიდან ანალოგიური მზადყოფნის დაფიქსირება პოტენციურად ხელს შეუწყობს არამხოლოდ ქვეყნის მონაცემთა ეკოსისტემის განვითარებას, არამედ იქნება ეროვნული კანონმდებლობის ევროსტანდარტებთან ჰარმონიზაციისა და ზოგადად, ევროინტეგრაციისკენ გადადგმული მნიშვნელოვანი ნაბიჯი.
დირექტივა მეტწილად ორიენტირებულია საჯარო ინფორმაციის გამოყენების ეკონომიკურ და საზოგადოებრივი კეთილდღეობის ასპექტებზე. ის მოუწოდებს ევროკავშირის ქვეყნებს, რაც შეიძლება მეტი საჯარო ინფორმაცია გახადონ ხელმისაწვდომი როგორც კომერციული, ასევე არაკომერციული გამოყენებისთვის. დირექტივა ვრცელდება საჯარო დაწესებულებების მიერ შენახულ მასალებზე ეროვნულ, რეგიონულ და ადგილობრივ დონეზე (სამინისტროები, საჯარო უწყებები, მუნიციპალიტეტები და სხვა ორგანიზაციები, რომლებიც ფინანსდებიან სახელმწიფო ბიუჯეტიდან). წინამორბედი რეგულაციისგან განსხვავებით, ახალი დირექტივა დამატებით მოიცავს საჯარო ინფორმაციის უფრო ფართო სპექტრს, მათ შორის წყლის, ენერგეტიკის, ტრანსპორტისა და საფოსტო მომსახურების სექტორში მოქმედი სუბიექტების (სუბიექტების უფრო ზუსი ნუსხა მოცემულია 2014/25/EU დირექტივაში[11]) ხელთ არსებულ მაღალი საზოგადოებრივი ინტერესის მონაცემებს, და საჯარო დაფინანსების შედეგად წარმოებულ კვლევებსა და მონაცემებს.
დირექტივის მესამე თავი ეხება მონაცემების გამოქვეყნებისთვის აუცილებელ ზოგად ფორმატებს, საფასურის დაწესების პრინციპებს, გამჭვირვალობის და ლიცენზირების სტანდარტებს, და მონაცემების ხელმისაწვდომობის გაზრდის მიზნით განსახორციელებელ სხვა პრაქტიკულ ნაბიჯებს. დირექტივის თანახმად, საჯარო უწყებების ხელთ არსებული მონაცემები ხელმისაწვდომი უნდა იყოს ღია, დამუშავებად ფორმატში და თან ერთოდეს შესაბამისი მეტამონაცემები. დინამიური მონაცემები[12] ხელმისაწვდომი უნდა იყოს მათი შეგროვების თანავე, შესაბამისი API საშუალებით და საჭიროების შემთხვევაში იძლეოდეს ერთიანად გადმოწერის საშუალებას. რაც შეეხება გამოყენების საფასურს, დირექტივა ადგენს, რომ მონაცემები უნდა იყოს უფასოდ ხელმისაწვდომი წინასწარ განსაზღვრული გამონაკლისი შემთხვევების გარდა, თუმცა ასეთ შემთხვევებშიც, საანგარიშო პერიოდში მიღებული შემოსავალი არ უნდა აღემატებოდეს საჯარო უწყების მიერ მონაცემების დამუშავების და გასაჯაროების ხარჯს.
დირექტივის კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი ასპექტია ინფორმაციისა და მონაცემების, როგორც ინფრასტრუქტურის იდეა. ინოვაციების წახალისების და ღია მონაცემების გამოყენების ხელშეწყობის მიზნით, საჯარო უწყებებმა უნდა მიმართონ ძალისხმევა მათ ხელთ არსებული ინფორმაციის და მონაცემების სტრუქტურირებულ საჯარო რესურსად ჩამოყალიბებისკენ.
დირექტივა განსაკუთრებულად გამოყოფს „მაღალი ღირებულების მონაცემთა ბაზების” და შესაბამისად, ექვს პრიორიტეტულ კატეგორიას განსაზღვრავს:
- გეოლოკაციური მონაცემები (Geospatial)
- ეკოლოგიური და გეოლოგიური მონაცემები (Earth observation and environment)
- მეტეოროლოგიური მონაცემები
- სტატისტიკური მონაცემები
- კომპანიები და კომპანიების მფლობელობა
- მობილობა (Mobility)
დირექტივაში მოცემული განმარტების თანახმად, მოცემულ ჩამონათვალში განსაზღვრულია ისეთი კატეგორიის მონაცემები, რომელთა გამოყენება ასოცირდება საზოგადოებისთვის მნიშვნელოვან სოციალურ, ეკოლოგიურ და ეკონომიკურ სარგებელთან. განსაკუთრებით დამატებითი ღირებულების სერვისების, აპლიკაციების, ახალი სამუშაო ადგილების შექმნის და პოტენციური ბენეფიციარების რაოდენობის თვალსაზრისით. დირექტივის მე-14 მუხლში მოცემულია ოთხი ძირითადი მოთხოვნა, რომელსაც უნდა აკმაყოფილებდეს მაღალი ღირებულების მქონედ განსაზღვრული მონაცემთა ბაზები:
- უფასოდ ხელმისაწვდომი;
- დამუშავებად ფორმატში ხელმისაწვდომი;
- API-ის საშუალებით ხელმისაწვდომი;
- ერთიანად გადმოწერადი (provided as a bulk download).
კონკრეტული მონაცემთა ბაზები განისაზღვრება დამატებით საკანონმდებლო აქტში, რომლის პროექტზე მუშაობა უკვე დაწყებულია და უახლოეს მომავალში განიხილება ევროკომისიაში.[13]
საქართველო საკმაოდ მაღალი ტემპით ვითარდებოდა ღია მმართველობის პრინციპებზე დაფუძნებული რეფორმების დანერგვით, თუმცა ბოლო წლებში ამ მიმართულებით ჩატარებული სხვადასხვა საერთაშორისო კვლევისა და ინდექსის შედეგებში ხშირად იკვეთება სტაგნაცია. გამოწვევები მრავლად გვხვდება ღია მონაცემების ეკოსისტემის კონტექსტშიც, და ეს თვალსაჩინოა კონკრეტულ მაგალითებზე დაკვირვებითაც. კერძოდ, ღია მონაცემების ეროვნული პორტალი არ განახლებულა ბოლო ორი წლის განმავლობაში და ჯერ კიდევ არ უზრუნველყოფს ყველა აუცილებელ ფუნქციას (API ხელმისაწვდომობა). ამავდროულად, მართალია ქვეყანამ დაიწყო ღია კონტრაქტის მონაცემთა სტანდარტების (OCDS) დანერგვა, მაგრამ ინიციატივის ფარგლებში შექმნილი პორტალი/მოდული და გამოქვეყნებული მონაცემები 2019 წლის შემდეგ აღარ განახლებულა.
საკანონმდებლო ჩარჩოს თვალსაზრისით, ქვეყანაში კვლავ არ არსებობს ღია მონაცემების მარეგულირებელი კანონი, ნორმები ან/და სტანდარტები. ამ მხრივ, საქართველოს ევროპული მისწრაფებების გათვალისწინებით, მიზანშეწონილია ევროკავშირის ღია მონაცემების დირექტივის პრინციპებისა და სტანდარტების გათვალისწინება. საქართველოს მხრიდან ანალოგიური მზადყოფნის დაფიქსირება პოტენციურად ხელს შეუწყობს არამხოლოდ ქვეყნის მონაცემთა ეკოსისტემის განვითარებას, არამედ ევროპულ სტრუქტურებთან საქართველოს ინტეგრაციას, სამართლებრივი სისტემების დაახლოებასა და კანონმდებლობის ზოგად ჰარმონიზაციას.
მონაცემების შესაძლებლობების თვალსაზრისით, აუცილებელია უკვე არსებული, ღია მონაცემების სახელმწიფო პორტალის გააქტიურება და მასზე მნიშვნელოვანი მონაცემების რეგულარულად განთავსება. საწყის ეტაპზე, ამ პროცესში სასურველია ჩართული იყოს ყველა ის საჯარო დაწესებულება, რომელიც აგროვებს და ამუშავებს საზოგადოებისა და სხვა დაინტერესებული მხარეებისთვის მაღალი ინტერესის მქონე მონაცემებს.
ამავდროულად, გამოიკვეთა საჯარო მოხელეების და განსაკუთრებით ადგილობრივი ხელისუფლების თანამშრომლების მონაცემების განკარგვის შესაძლებლობების განვითარების საჭიროება. საქართველოში ჩატარებული შესაძლებლობების გაძლიერების სხვადასხვა ღონისძიებების და ტრენინგების მიუხედავად, ქვეყნის მასშტაბით ასეთი ძალისხმევა მაინც მწირი და ფრაგმენტულია. საერთაშორისო პრაქტიკა აჩვენებს, რომ საჭიროა სისტემური და მასშტაბური მიდგომები, რაც საჯარო მოხელეებისთვის განკუთვნილი სასწავლო მოდულებისა და შესაძლებლობების მუდმივ მიწოდებასა და განახლებას მოიაზრებს.
____
[1] გამოყენებითი პროგრამების ინტერფეისი - პროგრამის კომპონენტი, რომელიც მოიცავს ფუნქციებს, კლასებსა და პროცედურებს და გამოიყენება ამავე პროგრამის სხვა კომპონენტებთან ან გარეშე პროგრამებთან ბრძანებებისა და მონაცემების მიმოცვლისთვის.
[4] მონაცემების გლობალური ბარომეტრის კვლევის შედეგები - საქართველოსა და აღმოსავლეთ ევროპის და ცენტრალური აზიის რეგიონის ქვეყნების შედეგების მიმოხილვა
[5] ღია მმართველობის დირექტივა, 2014.
[6] საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის აქტი
[7] ავსტრალიის მთავრობის, საჯარო მონაცემების პოლიტიკის დადგენილება
[8] ავსტრალიის ღია მონაცემების პორტალი
[9] Directive (EU) 2019/1024 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on open data and the re-use of public sector information
[10] Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003 on the re-use of public sector information
[11] Directive 2014/25/EU on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors
[12]დინამიური მონაცემები - დირექტივაში მოცემული დეფინიციის თანახმად, დინამიური მონაცემები გულისხმობს ელექტრონულ ფორმაში მოცემულ ინფორმაციას, რომელიც არის ხშირად ან რეალურ დროში განახლებადი (მაგალითად ჰაერის ხარისხის სენსორების მიერ შეგროვებული მონაცემები);
[13] https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12111-Open-data-availability-of-public-datasets_en
სიახლეების გამოწერა
