ავტორი: ლაშა არევაძე
სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".
2013 წლის გაზაფხულიდან საქართველოს მთავრობამ სოფლის მეურნეობაში დამოუკიდებლობის მანძილზე უპრეცედენტო მასშტაბის სოფლის მეურნეობის სუბსიდირების პოლიტიკის გატარება დაიწყო. ყველაზე მაღალ ბიუჯეტიანი გახლდათ „მცირე მიწიან ფერმერთა ხელშეწყობის პროგრამა“, რომლის ფარგლებშიც მომავალი წლის ჩათვლით მოსალოდნელია, რომ დაიხარჯება 367 მილიონი ლარი.
მცირე მიწიან ფერმერთა საგაზაფხულო სამუშაოების მხარდაჭერის პროგრამის დასაფინანსებლად გამოყოფილი სახსრები (2013-2016). წყარო: ფინანსთა სამინისტრო
უნდა აღინიშნოს, რომ ამ თანხის 52% პირველივე წელს დაიხარჯა. მას შემდეგ მუდმივად მიმდინარეობს თითოეული ბენეფიციარისათვის სუბსიდიის მოცულობის შემცირება. თავდაპირველად, პროგრამა მოიცავდა შემდეგ კომპონენტებს:
მას შემდეგ, პროგრამამ მნიშვნელოვანი კორექტირება განიცადა და დღეს სუბსიდიის მოცულობა 1 ჰექტარზე გაანგარიშებით მკვეთრად შემცირებულია, მაგალითად 0.25 ჰა-მდე ფერმერს შეუძლია მიიღოს საქონლისა და ინვენტარის 50 ლარიანი სუბსიდია ბარათზე,ხოლო 1.25 ჰა-მდე ფართობის მქონე ფერმერები იღებენ 140 ლარიან ვაუჩერს ხვნის სამუშაოებისათვის.
ამ მასშტაბის ინტერვენცია ეფექტიანობის ანალიზს და პროგრამის შეფასებას მოითხოვს. თუმცა, პროგრამის შედეგების ანალიზს ხელს უშლის შესაბამისი მონაცემთა ბაზის არარსებობა, რომელიც პროგრამის ბენეფიციარების ქცევის და შემოსავლების შესახებ მოგვცემდა ინფორმაციას. ამ პირობებში ჩვენი ანალიზი შემოიფარგლება მაკროეკონომიკური მონაცემების (სოფლის მეურნეობის მთლიანი გამოშვების, პროდუქტიულობის, საოჯახო მეურნეობების შემოსავლების ცვლილების ანალიზით, რაც ვერ მოგვცემს იმის საშუალებას, რომ მცირე მიწიან ფერმერთა ხელშეწყობის უშუალო ეფექტზე ვისაუბროთ.
ჩვენ გავმართავთ დისკუსიას რამდენად არგუმენტირებულია ის ნარატივები, რაც იყო ამ ინტერვენციის მოტივატორი (მაგალითად, სიღარიბის წინააღმდეგ ბრძოლა სოფლად, სოფლის მეურნეობის გამოშვება მცირეა, და აშ) და მეორე უფრო მნიშვნელოვანი – რამდენად ქმნიდა პროგრამის დიზაინი ამ პრობლემების აღმოფხვრის პერსპექტივას და ბოლოს, რა შედეგებზე გავედით პროგრამის ბოლო წელს?
რა გახდა ინტერვენციის მოტივაცია?
ინკლუზიური ზრდის შესახებ ლიტერატურაში პოპულარულია პალანიველის მოსაზრება, რომ ინკლუზიურ ზრდას ადგილი აქვს თუ ზრდა „ხდება იმ სექტორში სადაც ჩართულნი არიან ყველაზე ღარიბები, ხდება იქ სადაც ცხოვრობენ ღარიბები, დაფუძნებულია იმ ფაქტორების გამოყენებაზე, რომელსაც ღარიბები ფლობენ, ამცირებს იმ ფასებს რასაც მეტწილად ღარიბები მოიხმარენ“[1]. სოფლის მეურნეობაში გამოშვების ინდექსი უჩვენებს, რომ მაშინ როცა მთლიანად ეკონომიკა იზრდებოდა, სოფლის მეურნეობაში 2003 წლიდან 2010 წლამდე ადგილი ჰქონდა გამოშვების შემცირებას (იხ. ნახ.2)
2010 წელს სოფლის მეურნეობაში შექმნილი პროდუქციის ღირებულება მუდმივ ფასებში 20%-ით ნაკლები იყო 2003 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე, ხოლო 2014 წლის ბოლოს ჯერ კიდევ 5%-იანი ჩამორჩენაა. თუ პალანიველის მოსაზრებას მოვიშველიებთ, ფაქტიურად გასულ წლებში „ადგილი არ ქონია ზრდას იქ სადაც ღარიბები ცხოვრობდნენ,“ პროგრამისათვის, რომლის ქვაკუთხედიც ქვეყანაში ინკლუზიური ზრდის წახალისებაა, ეს საკმარისი საფუძველი იყო აქცენტი გაკეთებულიყო სოფლის მეურნეობაზე და ასეც მოხდა.
თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ სოფლის მეურნეობიდან მიღებული შემოსავლები უფრო ნაკლებ მნიშვნელოვანი ხდება სოფლად ვიდრე ეს იყო წლების წინ (იხ. ნახ.3)
ნახ.3 სოფლად მცხოვრები შიანამეურნეობის შემოსავლის კომპოზიცია. წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური.
თუ მაგალითად 2006 წელს სოფლის მეურნეობის პროდუქციის გაყიდვიდან და არაფულადი შემოსავლების სახით სოფლად მცხოვრები თავისი შემოსვლის 53%-ს იღებდა 2014 წელს ეს მაჩვენებელი 32%-მდე დავიდა. რაც იმას ნიშნავს, რომ მათ გარდა სოფლის მეურნეობისა შემოსავლების ზრდის სხვა საშუალებები გაუჩნდათ. წლების მანძილზე სოფლად მცხოვრების შემოსავლებში გაიზარდა დაქირავებული შრომიდან მიღებული შემოსავლები 13%-დან 19%-მდე. უფრო მეტად კი პენსიებიდან და დახმარებებიდან მიღებული შემოსავლების წილი გაიზარდა 8%-დან 19%-მდე.
ზემოთ განხილული მონაცემების საფუძველზე შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ სოფლის მეურნეობის სექტორი (სადაც დღეს ერთ სულზე შემოსავლები ქალაქად მცხოვრებლის შემოსავალს 19%-ით ჩამორჩება) წლების მანძილზე მუდმივად მცირდებოდა და ეკონომიკისათვის კიდევ უფრო დაკარგა მნიშვნელობა. ასევე, სოფლად მცხოვრები უფრო ნაკლებად დამოკიდებული გახდა სოფლის მეურნეობაზე, მაგრამ ეს არ ნიშნავს, რომ სოფლად სოციალური მდგომარეობა გაუმჯობესდა, პირიქით, სოფელი კიდევ უფრო მეტად გახდა დამოკიდებული სოციალურ უზრუნველყოფაზე და პენსიაზე.
თუ მიზანი ინკლუზიური ზრდაა, მაშინ სოფლის მეურნეობაში აშკარად შეიქმნა წინაპირობები ინტერვენციის განსახორციელებლად და როგორც აღვნიშნეთ, სოფლის მეურნეობის მიმართ უპრეცედენტო მასშტაბის ღონისძიებები განხორციელდა 2013 წლიდან. მათგან ერთ ერთი ყველაზე მოცულობითი თავისი ბიუჯეტით იყო „მცირე მიწიან ფერმერთა საგაზაფხულო სამუშაოების ხელშეწყობის პროგრამა“, მაგრამ რამდენად შესაბამება პროგრამის დიზაინი ინკლუზიური ზრდის ლოგიკას, პროდუქტიული დასაქმების ზრდას? მაშინ რა შედეგები მოიტანა ამ პროგრამამ (მისი დასრულების მომენტში)?
პროგრამის დიზაინი და შედეგები (მისი დასრულების მომენტში)
1932 წელს, როდესაც აშშ-ის მთავრობამ სოფლის მეურნეობის სუბსიდირების გადაწყვეტილება მიიღო მაშინ პრეზიდენტ რუზველტის მდივანმა სოფლის მეურნეობის საკითხებში ჰენრი ვალასმა ეს გადაწყვეტილება შემდეგნაირად ახსნა „ეს არის ფორსმაჟორული (emergency) სიტუაციის დროებითი გადაწყვეტა”[3]. ეს არის ძალიან მნიშვნელოვანი გზავნილი სოფლის მეურნეობაში სუბსიდირებასთან დაკავშირებით. კერძოდ, ის არ განიხილება გრძელვადიანი გარდატეხის, განვითარების საფუძვლად, ის შეიძლება იყოს სექტორში გამოშვების, ციკლური ხასიათის პრობლემების აღმოსაფხვრელი მექანიზმი. შესაბამისად, ის პრობლემების აღმოფხვრას შეეხიდება მაშინ თუ პრობლემებს სათავედ უდევს მოკლევადიანი მერყეობა და კრიზისი რაღაც ფაქტორების გამო, მაშინ როცა თუ დავაკვირდებით, რეალურ სიტუაციას საქართველოს სოფლის მეურნეობის სფეროში მივხვდებით, რომ პრობლემები სტრუქტურული ხასიათისა და დაბალ პროდუქტიულობას უკავშირდება. საჭიროა ტრენდის შეცვლა რაც შეიძლება განხორციელდეს მხოლოდ ინვესტიციების ჩადებით: სასოფლო სამეურნეო პარკის განახლებაში, ირიგაციის გაუმჯობესებაში, ცოდნის და კვალიფიკაციის ამაღლებაში.
პროგრამის ირგვლივ ცენტრალური გაურკვევლობა ამ ღონისძიების მიზნის შესახებ იქმნება. პროგრამაში მოხვედრის კრიტერიუმი არის საკუთრება მიწაზე და არა რეალურად დამუშავების განზრახვა. მაგალითად, 2015 წლისათვის სუბსიდირების დაფარვის არეალი მხოლოდ ერთწლოვანი კულტურების სახით 340 ათ. ჰექტარზე მეტი იყო, მაშინ როდესაც საქართველოში გასულ წელს მთლიანობაში დამუშავდა 290 ათასამდე ჰექტარი. თუ გავითვალისწინებთ იმას, რომ ეს უკანასკნელი არა მარტო მცირე მიწიანებს მოიცავს, მაშინ დავსკვნით, რომ იმ ფართობისათვის რაზე დაყრდნობითაც სუბსიდია გაიცა და ფაქტიურად რაც დამუშავდა მკვეთრად ჩამორჩება ერთმანეთს. პროგრამის დიზაინი ისეთია, რომ ბენეფიციარი მიყვება მანამდე მისთვის ადაპტირებულ პრაქტიკას, უბრალოდ იმ დანახარჯების დასაფინანსებლად რასაც ადრე თვითონ სწევდა იყენებს სუბსიდირებულ რესურსს. განსაკურებით იმ ფონზე, როდესაც პროგრამა არ იყო თავიდან აღჭურვილი სხვა პროგრამებით სოფლის მეურნეობის სფეროში, რაც მოიცავს ახალი ტექნოლოგიების, ჯიშების დანერგვის ხელშეწყობას. სოფლის მეურნეობის სხვა პროგრამები, მაგალითად რთველის, მანდარინისა თუ ვაშლის სუბსიდიები ისევ და ისევ ადაპტირებული პრაქტიკის მხარდაჭერაა, მხოლოდ ახლა ამოქმედდა კოოპერატივების ხელშეწყობის პროგრამა. სხვა ქვეყნების გამოცდილება ცხადყოფს, რომ სუბსიდირების პოლიტიკის წარმატება დამოკიდებულია დარგში სხვა პროგრამების არსებობაზე და მათთან კოორდინირებაზე [4].
რელურად პროგრამა წარმატებულად შეიძლება ჩაითვალოს იმ შემთხვევაში თუ დახმარების პაკეტი გამოყენებული იქნებოდა არა საკუთარი დანახარჯების შემცვლელად, არამედ საკუთარი საბრუნავი თუ ძირითადი კაპიტალის კომპლიმენტარულ ფაქტორად და გაზრდიდა მიწის დამუშავებას და წარმოებას, სხვა მხრივ მას შეიძლება მივცეთ უბრალოდ სოციალური პაკეტის კვალიფიკაცია. არსებითად, პროგრამა მცირე მიწიან ფერმერს საშუალებას აძლევს დააფინანსოს, ჩაანაცვლოს საკუთარი ფული (კერძო ინვესტიციის გამოდევნა). ეს ხდება იმიტომ, რომ პროგრამა არ იყო აწყობილი საჭიროებასა და მიზნობრიობაზე. ამ სფეროში წარმატებული მაგალითების გაანალიზება (მაგ. მალავი) აჩვენებს [5], რომ სუბსიდირების პროგრამა შედეგიანია თუ ის აფინანსებს მათ ვინც სხვა მხრივ უძლური იქნებოდა შეეძინა წარმოების ფაქტორები. ყველას დაფინანსება იმის გათვალისწინების გარეშე რეალურად სჭირდება თუ არა სუბსიდია, მთავრდება დიდი საბიუჯეტო რესურსების ხარჯვით და თითოეულ ბენეფიციარზე მცირე სუბსიდირებით, კერძო ინიციატივის გამოდევნით, მაშინ როდესაც მიზნობრიობას შეუძლია გაზარდოს პროგრამის ეფექტიანობა.
რა მისცა სოფელს ამ პროგრამამ ამოქმედებიდან სამი წლის შემდეგ? უმჯობესია ეს კითხვა აქ ორად გავყოთ. პირველი – რა გავლენა მოახდინა აგროსექტორის ზრდაზე დღემდე და მეორე – რა გავლენა ექნება ამ პროექტს მომავალში? რამდენად ახლოს დგას პროგრამის შედეგები ინკლუზიური ზრდის გაცხადებულ მიზანთან?
სულ მცირე, პროგრამის შესახებ შეგვიძლია ვთქვათ რომ ეს ინტერვენცია არ იყო მდგრადი იმის გამო, რომ მომავალ წელს მცირე მიწიანი ფერმერები იმავე პრობლემებით შეხვდებიან, როგორც ეს იყო პროგრამის დასაწყისში. ამის კარგი დადასტურებაა მთავრობის გადაწყვეტილება გაეგრძელებინა მიმდინარე წელსაც სუბსიდირება, მიუხედავად იმისა რომ ეს თავიდან ნაგულისხმევი არ იყო.
პროგრამის მოსალოდნელ შუალედურ შედეგად განიხილებოდა მცირემიწიან ფერმერთა საქმიანობის სტიმულირება და არსებულ მიწის ნაკვეთებზე მოსავლიანობის ზრდა. გაიზარდა თუ არა მოსავლიანობა ამაზე წარმოდგენას გვიქმნის შემდეგი ნახაზი ძირითად სასოფლო სამეურნეო კულტურებზე.
ნახ.4. ერთ ჰექტარზე მოსავლიანობის განაწილება 2008-2014 წლიან პერიოდში. წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური
რამდენად უზრუნველყო პროდუქტიული დასაქმების და გამოშვების ზრდა სოფლის მეურნეობაში ამ პროგრამამ (აქვე შეგვიძლია ჩავრთოთ სხვა პროექტების შედეგებიც, რომლებიც სოფლის მეურნეობის მიმართულებით 2013-2015 წლებში ხორციელდება, მაგალითად, იაფი კრედიტი) შეგვიძლია დავადგინოთ იმით თუ რამდენად გაიზარდა პროდუქტიულობა (მოსავლიანობა). ნახ.4 აჩვენებს ბოლო 7 წლიან პერიოდში 1 ჰექტარზე მოსავლიანობის დიაპაზონს თითოეული კულტურისათვის[6]. როგორც ვხედავთ ფაქტიური მაჩვენებლები თითქმის არასდროს აღემატება მედიანურ მაჩვენებელს (მეტიც, მაგალითად ხორბლის შემთხვევაში ბოლო ორ წელიწადში მოსავლიანობა ჰექტარზე არის იმაზე მცირე ვიდრე მთელი პერიოდის მედიანური მაჩვენებელი) რაც ხაზს უსვამს იმას, რომ ჩვენ არ გავქვს საკმარისი არგუმენტები ვისაუბროთ პროდუქტიულობის ზრდაზე სოფლის მეურნეობაში ბოლო წლებში, რაც იმის ტოლფასია, რომ სოფლის მეურნეობის გამოშვების ზრდა უფრო მეტად ექსტენსიური ზრდის ხარჯზე (გამოყენებული წარმოების ფაქტორების ზრდის) მოხდა ვიდრე ინტენსიური ზრდით პროდუქტიულობის და ტექნოლოგიების გაუმჯობესებით. ამ სფეროში გადასადგმელი ნაბიჯები უნდა მოიცავდეს ჩანაცვლებას ნაკლებად პროდუქტიული მცენარეებისა და ცხოველების უფრო პროდუქტიულით, ინფრასტრუქტურის გაუმჯობესებასთან ერთად (2011 წლის სამთავრობო პროგრამის შეფასებით, 70-75% პირუტყვისა ნაკლებად პროდუქტიულია).
ნახ5. ერთ ჰექტარზე მოსავლიანობის განაწილება 2008-2014 წლიან პერიოდში. წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური
სიტუაცია ოდნავ განსხვავებულია სხვა სამი სახის კულტურისათვის. პროდუქტიულობა ბოლო ორ წელიწადში მკვეთრად არის გაზრდილი ბაღჩეული კულტურებისათვის (საზამთრო, ნესვი, გოგრა).
ის, რომ სოფლის მეურნეობის სუბსიდია ფისკალურად საფრთხის შემცველია კარგად გამოჩნდა საქართველოს შემთხვევაში. სოფლის მეურნეობის სუბსიდირების შესახებ ლიტერატურაში მთავარი კრიტიკა ისაა, რომ პროგრამა ვერასოდეს სრულდება იმ დროში როცა ის გამიზნული იყო. ფაქტობრივად, იგივე მოხდა საქართველოშიც. წესით პროგრამა წელს უნდა დასრულებულიყო, მაგრამ ის მომავალ წელსაც გაგრძელდება (ისე, რომ გასული წლების შედეგი არავის შეუფასებია). პრობლემა ფისკალური პოლიტიკის კუთხით არის ტიპური – როდესაც რაიმე სოციალური პროგრამა იწყება დროის მოცემულ მომენტში, ასეთი ხარჯების კორექტირება პოლიტიკური თვალსაზრისით არის ურთულესი. შედეგი არის ის რომ დარგი ვერ გახდა თვითუზრუნველყოფადი, ვერ შეიქმნა მდგრადობის საფუძვლები, პროდუქტიულობის ზრდა სტატისტიკურად ვერ დასტურდება. თუ ეს პროგრამა მომავალ წელს დასრულდება სოფლის მეურნეობაში იქნება ისეთივე პრობლემები, როგორიც იყო პროგრამის დასაწყისში, მნიშვნელოვანი შედეგების გარეშე. როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, ჩვენ შეფასებებში გამოვიყენეთ მაკროეკონომიკური მონაცემები დარგის შესახებ (რაც არ გვაძლევდა საშუალებას პროგრამის უშუალო შედეგზე გვესაუბრა) და მნიშვნელოვანწილად შეფასებები დარგში სხვა ინტერვენციების ნაყოფიერებაზეც შეგვიძლია განვავრცოთ. თუმცა, რაც შეეხება ამ პროგრამას როგორც გამოჩნდა, მან ვერ უზრუნველყო მდგრადობა, სტრუქტურული პრობლემების გადაწყვეტა და იმავე დონის სუბსიდირების საჭიროება კვლავაც დარჩა. აქედან გამომდინარე, მიზანშეწონილია შევცვალოთ მისი დახასიათება – ის აღმოჩნდა უძლური „ ხელი შეეწყო“ სოფლის მეურნეობისათვის, არამედ ფაქტობრივად იყო სოციალური უზრუნველყოფის პროგრამა.
სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და არ გამოხატავს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI), ბრემენის უნივერსიტეტის ან გერმანიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს პოზიციას. შესაბამისად, აღნიშნული ორგანიზაციები არ არიან პასუხისმგებელნი სტატიის შინაარსზე.
გამოყენებული ლიტერატურა:
[1] Sustainable Development Global Fund, 13 ივლისი 2015, http://www.sdgfund.org/what-does-inclusive-economic-growth-actually-mean-practice
[2] საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, საშუალოთვიური შემოსავალი ერთ შინამეურნეობაზე ქალაქისა და სოფლის ჭრილში. http://www.geostat.ge/?action=page&p_id=181&lang=geo
[3] H. Wallace, “A Vision for the 2007 Farm Bill”, June 4, 2007. http://www.oxfamamerica.org/static/media/files/fairness-in-the-fields.pdf
[4] A. Dorward et. al., “Agricultural Input Subsidies for improving Productivity, Farm Income, Consumer Welfare and Wider Growth in Low- and Middle-Income Countries: A Systematic Review”, The Campbell Collaboration, 2013. http://www.campbellcollaboration.org/lib/project/300/
[5] E. Shively et. al., “Measuring the Impacts of Agricultural Input Subsidies in Sub-Saharan Africa: Evidence from Malawi’s Farm Input Subsidy Program”, 2013 http://docs.lib.purdue.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1003&context=gpripb
[6] ნახაზ 4-ზე ასახულია თითოეული კულტურისათვის ერთ ჰექტარზე მოსავლიანობის განაწილება წლების მიხედვით, მაგალითად ხორბლის შემთხვევაში 2008-2014 წლებში ერთ ჰექტარზე მოსავლიანობა მერყეობდა 10-დან 20 ტონამდე. მართკუთხედი აღნიშნავს ამ პერიოდში მედიანური მოსავლიანობის გარშემო +/- 25%-ს მთლიანი მონაცემებისა, ხოლო მართკუთხედის შუახაზი არის მედიანური მაჩვენებელი, მართკუთხედის გარეთ (ზემოთ და ქვემოთ) ხაზები უჩვენებენ მინიმალურ და მაქსიმალურ მაჩვენებლებს ამ პერიოდისათვის. ხოლო ყვითელი წერტილი არის 2013-2014 წლების საშუალო მოსავლიანობა ჰექტარზე, მაგ. ხორბლისათვის ყვითელი წერტილი მედიანურზე დაბლაა რაც იმას ნიშნავს, რომ 2013-2014 წლებში მოსავლიანობა საშუალოდ 2008-2014 წლების მედიანურ მოსავლიანობაზეც კი დაბალი იყო.
[7] ექსტენსიური ზრდა მიიღწევა გამოყენებული წარმოების ფაქტორების უბრალო ზრდით, ხოლო ინტენსიური ზრდა ეფუძნება წარმოების ფაქტორების უკეთ გამოყენებას.
სიახლეების გამოწერა
