ავტორი: თამარ ჩარკვიანი

სტატია დაიწერა IDFI-ს პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".

„ვარდების რევოლუციის“ შემდეგი პერიოდი 2004 წლიდან საჯარო სამსახურის რეფორმირების პროცესთან ასოცირდება. საერთაშორისო ორგანიზაციების შეფასებებით, საქართველოს საჯარო სექტორში განხორციელებული რეფორმების დიდი ნაწილი წარმატებული იყო (მაგ. კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა). 2012 წლის ოქტომბრის არჩევნების შემდეგ საჯარო სამსახურის რეფორმის მეორე ეტაპი იღებს სათავეს.

ახალი მთავრობისათვის საჯარო სამსახურის რეფორმა პრიორიტეტული აღმოჩნდა - შემუშავდა საჯარო სამსახურის რეფორმის ახალი კონცეფცია და საჯარო სამსახურის შესახებ ახალი კანონი, რომელიც ამოქმედება 2017 წლის 1 იანვრიდან. საჯარო სამსახურის კონცეფციაში ადამიანური რესურსების ეფექტური მართვა ერთ-ერთი ქვაკუთხედია. თუმცა, სიღრმისეულად არ არის განხილული საჯარო სამსახურში გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესუალური დეტალები. საჯარო სამსახურში მიღებული გადაწყვეტილებების მართებულობა/ეფექტურობა შესაბამის სტრუქტურულ ერთეულებში, საკუთარი უფლება-მოვალეობების ფარგლებში მაღალ კვალიფიკაციის მქონე კადრების მიერ უნდა ხდებოდეს. გადაწყვეტილების მიღების პროცესი ზოგადად, და არა ცალკეულ შემთხვევებში, გამჭვირვალეობით უნდა ხასიათდებოდეს და კომპეტენციების, მოხელეთა რანგის თუ კლასის შესაბამის დონეებზე მიიღებოდეს, რაც საბოლოო ჯამში გულისხმობს სისტემის დეცენტრალიზაციას საჭირო დონემდე და მნიშვნელოვანი მსაზღვრელია საჯარო სამსახურის ეფექტიანი ფუნქციონირების.

შრომის დანაწილებას დიდი ხნის ისტორია აქვს. შრომის რაციონალური დანაწილება მმართველობითი ხასიათის ყველაზე უფრო მნიშვნელოვანი საკითხია, რომელიც ბევრ შემთხვევაში განსაზღვრავს კიდეც ორგანიზაციის საქმიანობის ეფექტიანობას. შრომის სპეციალიზებული დანაწილება საჯარო სამსახურში ქმნის უფლება–მოსილებათა ჰორიზონტალური დანაწილების შესაძლებლობას. ამავე დროს, იერარქიულობის პრინციპი ურთიერთკონტროლის განხორციელებისათვის აუცილებელი პირობაა. შრომის ვერტიკალური დანაწილება ორგანიზაციაში მართვის დონეთა იერარქიას ქმნის.

თანამედროვე მენეჯმენტის თეორიის თანახმად, მმართველი რგოლის ერთ–ერთი ცენტრალური ამოცანა ეფექტიანი, რაციონალური, ინფორმირებული გადაწყვეტილების მიღების უზრუნველყოფაა [1]. გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ოპტიმიზაციისათვის სხვადასხვა რგოლის საჯარო მოხელეებს შორის ინფორმაციის გაცვლა სისტემატიურად და ოპერატიულად უნდა ხდებოდეს და კომპეტენციების შესაბამისად ყოველ საფეხურზე რელევანტური გადაწყვეტილებები მიიღებოდეს. საჯარო სამსახურში ნებისმიერი პოზიცია უფლება-მოვალეობების კომპლექსს გულისხმობს - სპეციალიზაცია და კვალიფიკაცია კომპეტენტური გადაწყვეტილებების მიღების წინაპირობას წარმოადგენს. ყოველივე ეს უზრუნველყოფს არა მხოლოდ სწორი გადაწყვეტილების მიღებას, არამედ მიღებული გადაწყვეტილებების შესრულებასაც. სტრატეგიული და გლობალური მიზნები ვერ შესრულდება ვიდრე გადაწყვეტილებები არ მიიღება ყოველი რანგისათვის რელევანტური უფლება-მოვალეობების შესაბამისად, და მხოლოდ ამის შემდეგ დაიყვანება გადაწყვეტილებები უშუალო შემსრულებლებამდე.

სტატიის საგანია საჯარო სექტორში გადაწყვეტილების მიღების პროცესის და საჯარო სამსახურში გადაწყვეტილების მიღების პროცესში საჯარო მოხელეთა მონაწილეობის მიმოხილვა.

კვლევის მიზანია განვიხილოთ და გამოვკვეთოთ გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ძირითადი ტენდენციები, რომლებიც საჯარო სამსახურის რეფორმის ორი ძირითადი პერიოდის აღმწერი/მახასიათებელია. რეფორმის პირველი პერიოდი მოიცავს 2004-2012 წლებს, „ვარდების რევოლუციის“ შემდგომ პერიოდს და 2012 წლის ოქტომბრის არჩევნების შემდგომ საჯარო სამსახურის რეფორმის პროცესს. 

მეთოდოლოგიური სტრატეგია ეფუძნება Desk Reaserch (სამაგიდო კვლევა) მეთოდოლოგიით მოპოვებული ემპირიული მონაცემების ანალიზს. ჩვენი მიმოხილვა ძირითადად ეყრდნობა საჯარო სამსახურის 2011 და 2014 წლებში ჩატარებულ თვისებრივი კვლევების შედარებით ანალიზს. განვიხილავთ 2011 წლის კვლევას „მერიტოკრატიის ფორმირების პროცესი ტრანსფორმირებად საჯარო სამსახურში“ [2] და 2014 წელს განხორციელებულ კვლევას: „საქართველოს საჯარო სამსახური - პრობლემები და გამოწვევები“ [3], ასევე სახელმწიფოს სტრატეგიული დოკუმენტების, სტატისტიკური მონაცემების, ექსპერტთა მოსაზრებების მიმოხილვასა და ანალიზს, საჯარო სამსახურში სახელმწიფო პოლიტიკის და სამეცნიერო კვლევების ზოგადი ტენდენციების მიმოხილვას და ინტერპრეტაციას. 

თანამედროვე მართვის თეორიების თანახმად, მაღალი დეცენტრალიზაციის მქონე დაწესებულებები უფრო ღია და დემოკრატიული სისტემებია – გადაწყვეტილების მიღების პროცესი გამჭვირვალეა და მთელ რიგ შემთხვევებში გაცილებით უფრო ეფექტიანი ვიდრე ორგანიზაციებში, რომლებშიც მაღალია ცენტრალიზაციის ხარისხი. 

განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია საჯარო სამსახურის ინსტიტუტებში დეცენტრალიზაციის მაღალი დონე სხვადასხვა რგოლებს შორის ძალაუფლების უკეთ დანაწილებისა და ურთიერთკონტროლისათვის. გადაწყვეტილების მიღების პროცესის არაერთპიროვნულობა უზრუნველყოფს სხვადასხვა რგოლების მეტ ჩართვას და გადაწყვეტილების მიღების პროცესის გამჭვირვალობას [4].

ცენტრალიზებულ სისტემებში უმაღლესი დონის ხელმძღვანელები იშვიათად ამოწმებენ დაქვემდებარებული ხელმძღვანელების ყოველდღიურ გადაწყვეტილებებს. ასეთი შეფასება ხორციელდება შემაჯამებელი მაჩვენებლების ან საბოლოო შედეგის მიხედვით. კონტროლის სისტემის ქმედითუნარიანობა უზრუნველყოფს მუშაობის პროცესში დაშვებული შეცდომების დროულ გამოვლენას, მათზე რეაგირებას, აღმოფხვრას და პრევენციას. მართვის პროცესში ადამიანური ურთიერთობის მნიშვნელობისა და როლის მკვლევარების აზრით, ეფექტიან კონტროლს მართვის პროცესზე ახორციელებენ არა მხოლოდ ზედა რგოლის ხელმძღვანელები, არამედ თვითონ მოხელეები.

2011 წელს ჩატარებული საჯარო სამსახურის თვისებრივი სოციოლოგიური კვლევის მონაცემების თანახმად, საქართველოს საჯარო სამსახურში გადაწყვეტილების მიღების პრაქტიკა არ იყო ერთგვაროვანი და არ ეფუძნებოდა ერთიან პრინციპს, რომელიც საჯარო სამსახურის ნებისმიერი ხელმძღვანელის მიერ იქნება აღიარებული, გაზიარებული და დანერგილი პრაქტიკაში.

საჯარო მოხელეთა მხრიდან სუბორდინაციის პრინციპის ინტერპრეტაცია გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მონაწილეობას ავტომატურად გამორიცხავს – „მიღებული დავალება“ განხილვას არ ექვემდებარება.

„ჩემმა ქვემდგომმა უნდა შეასრულოს დავალება რომელიც მიცემული არის და მგონი ამას არავითარი განხილვა არ სჭირდება და მათ შორის მეც რომ მავალებს ვიღაც ზემდგომი, რა პრინციპები უნდა იყოს, დავალება უნდა შესრულდეს“ (ერთ–ერთი რესპონდენტი, საჯარო მოხელე) [5].

საჯარო სამსახურში უფლება–მოვალეობების დელეგირება უნდა უზრუნველყოფდეს გადაწყვეტილებების მიღების დეცენტრალიზებული სისტემის ფუნქციონირებას. საჯარო სამსახურის დეცენტრალიზაცია წინაპირობაა გამჭვირვალე, ღია სისტემის არსებობის და მასში მერიტოკრატიული პრინციპების გატარების. 

გადაწყვეტილების მიღება ნიშნავს პასუხისმგებლობის აღებას, ხოლო პასუხისმგებლობა მთლიანად ხელმძღვანელის პრეროგატივაა. შესაბამისად, როდესაც ვსაუბრობთ შრომით აღწერილობებზე, რომლებიც შემუშავებულია საჯარო სამსახურში სხვადასხვა პოზიციისათვის, საუბარია რანგის შესაბამისი უფლება–მოვალეობების შესახებ. ამ შემთხვევაში რჩება მხოლოდ მოვალეობა, ხოლო უფლებები ფაქტიურად მთლიანად გადაცემულია ხელმძღვანელისათვის. შესაბამისად, ეჭვქვეშ დგება თავად უფლება–მოვალეობების გამიჯვნის საკითხი, რაც შესაძლოა მივიჩნიოთ ეფექტური მუშაობის შემაფერხებლად. მოხელე ხდება შემსრულებელი და არა პასუხიმგებელი საკუთარ საქმიანობაზე. ყალიბდება არაჯანსაღი საქმიანი ურთიერთობები ხელმძღვანელსა და მოხელეს შორის [6].

2014 წლის თვისებრივი სამეცნიერო კვლევის მონაცემები ახალ ტენდენციებს ასახვას საჯარო სამსახურში გადაწყვეტილების მიღების პროცესებისადმი მოხელეთა განწყობის თვალსაზრისით. თუ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში ცენტრალიზაციის ტენდენცია იკვეთება 2012 წლამდე პერიოდში, ახალი ხელისუფლების მოსვლის შემდეგ სიტუაცია იცვლება. საჯარო სამსახურში გადაწყვეტილების მიღების პროცესის მიმართ ხელმძღვანელთა მხრიდან დამოკიდებულებები შეცვლილია. ხელმძღვანელები 2012 წლის შემდეგ უფრო ღიად და თამამად საუბრობენ ე.წ. „წინა ხელისუფლების“ მიერ დანერგილ მანიკიერ პრაქტიკასა და მხარეებზე. რესპონდენტები თანამშრომელთა მხრიდან ინიციატივის ნაკლებობას უსვამენ ხაზს როგორც დაბალ, ასევე საშუალო და მაღალ რგოლებში და ამას წინა ხელისუფლების მემკვიდრეობად თვლიან.

„თანამშრომლები მიეჩვივნენ, რომ გადაწყვეტილების მიღება ხდებოდა ზემოდან ქვემოთ და ამას მხოლოდ ერთი ადამიანი წყვეტდა, ამან კი ფატალური შედეგი აჩვენა მათი შემდგომი განვითარებისთვის. მათ დაკარგეს კრეატივი და გადაწყვეტილების მიღების უნარი. ისინი ელოდებიან დავალებას, აღარ ცდილობენ რომ სხვა გამოსავალი იპოვონ. ეს კი ძალიან პრობლემურია შედეგების მისაღწევად“ (ერთ–ერთი რესპონდენტი) [7].

გადაწყვეტილების მიღების პროცესი საჯარო სამსახურში დაკავშირებულია ისეთი საკითხებთნ, როგორებიცაა თანამშრომლებში კომპეტენციისა და ინიციატივის ნაკლებობა და სანქციების შიში. ხელმძღვანელი საჯარო მოხელეების განცხადებით, თანამშრომლები ხშირად ერიდებიან პასუხისმგებლობის აღებას: „არ იცის, როგორ მიიღოს გადაწყვეტილება, არ შეუძლია ალტერნატივები შეაჯეროს ერთმანეთთან“[8]. ხშირად, მიზეზი არის კომპეტენტურობისა და როგორც პროფესიული, ასევე პრაქტიკული გამოცდილების ნაკლებობა. 

მაღალი რგოლის მენეჯერები აღნიშნავენ, რომ ცენტრალიზების ტენდენცია შემცირდა ახალი ხელისუფლების პირობებში და ბევრი გადაწყვეტილება სამინისტროების დონეზე მიიღება. მეტიც, სამინისტროს შიგნითაც ყველა გადაწყვეტილება მინისტრის დონეზე არ განიხილება და დეპარტამენტებისა და სამსახურების ხელმძღვანელების მიერ მიიღება. 

საინტერესოა მაღალი რგოლის მენეჯერის მოსაზრება, რომ უმეტესად გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ინიცირება ქვედა დონიდან უნდა დაიწყოს, ხოლო ზედა რგოლში მისი გაფილტრვა და დახვეწა მოხდეს. თუმცა, რამდენად ცენტრალიზებული თუ დეცენტრალიზებული უნდა იყოს გადაწყვეტილების მიღების პროცესი, დამოკიდებულია გადაწყვეტილების სტრატეგიულ და პოლიტიკურ მნიშვნელობაზე. 

საჯარო სამსახურში არ არსებობს გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ეფექტიანი სისტემა და ბიუროკრატიული პროცედურები. არ არსებობს მწყობრი სისტემა, რომელიც გადაწყვეტილების მიღების პროცესს ეფექტიანს გახდის და გასაგები იქნება, ვინ რაზეა პასუხისმგებელი. გადაწყვეტილების მიღების პროცესთან დაკავშირებული სირთულეების მთავარ მიზეზად ცალსახად ასახელებენ გამართული შიდა სისტემისა და პროცესების არარსებობას. რესპონდენტების აზრით, არ არის მკაფიოდ განსაზღვრული, ვინ არის გადაწყვეტილების მიმღები, ვინ როდის იღებს გადაწყვეტილებას და ვინ არის ჩართული ამ პროცესში. ამგვარად, გადაწყვეტილებას რეალურად მხოლოდ ერთი ან ორი ადამიანი იღებს [9]. 

ემპირიული კვლევის მონაცემების შეჯამების საფუძველზე შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ 2012 წლამდე საჯარო სამსახურში გადაწყვეტილების მიღების პროცესი უფრო მეტად ხასიათდება ცენტრალიზებული მართვის ნიშნებით. მართალია, საჯარო სამსახური იერარქიული სისტემაა, მაგრამ დეცენტრალიზაცია სწორედ ყოველი საფეხურის შესაბამისი უფლებამოსილებების ფარგლებში მოითხოვს გადაწყვეტილების მიღებას. დეცენტრალიზებული საჯარო სამსახურის ორგანიზაციული სტრუქტურა უშუალო კავშირშია როგორც ეფექტიანი ურთიერთკონტროლის მექანიზმების ჩამოყალიბებასთან, ასევე შრომის სპეციალიზებულ დანაწილებასთან – ამა თუ იმ სამუშაოზე უკეთესი შედეგების მიღების მიზნით სპეციალისტების მიმაგრებასთან.

საჯარო მოხელეები იერარქიას და სუბორდინაციას ხშირად ასახელებენ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში ჩაურთველობის მიზეზად. 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ მაღალი რანგის საჯარო მოხელეები გაცილებით უფრო ღიად საუბრობენ გადაწყვეტილების მიღებასთან დაკავშირებული პრაქტიკის ნაკლოვანებებზე. ღიად აკრიტიკებენ არსებულ ვითარებას და ავლენენ მეტ სურვილს და ნებას აღნიშნული პროცესი შეიცვალოს და გადაწყვეტილების მიღების პროცესი გახდეს უფრო დეცენტრალიზებული. ორივე პერიოდისათვის საერთო თავად საჯარო სამსახურში გადაწყვეტილების მიღების პროცედურული ნაწილის უფრო ეფექტური სისტემის შემუშავების აუცილებლობა და შემდეგ აღნიშნული სისტემის ეფექტურ ინსტრუმენტად ქცევა და იმპლიმენტაციაა. გადაწყვეტილების მიღების პროცესში საჯარო სამსახურის თითოეულმა რგოლმა საკუთარი კომპეტენციისა და უფლება-მოვალეობების შესაბამისად რომ შეიტანოს წვლილი. გადაწყვეტილების მიღების ფორმალური პროცედურული სისტემის გამართვა, რა თქმა უნდა არ არის ერთადერთი წინაპირობა გადაწყვეტილების მიღების სისტემის ეფექტიანი ფუნქციონირებისათვის - შესაბამისი კვალიფიკაციის და გამოცდილების დეფიციტის პიროებებში გამართული, მწყობრი სისტემა ნაკლებფუნქციონალური აღმოჩნდება.

გამოყენებული ლიტერატურა:

1. Stephen P. Robbins, Mary Coulter, Management. Pearson Education, Inc., 2012.

2. ნინო ღონღაძე, ნინო დოლიძე, საქართველოს საჯარო სამსახური - პრობლემები და გამოწვევები, საქართველოს საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტი (GIPA) მმართველობის სკოლა, თბილისი, 2014

3. თამარ ჩარკვიანი, ანა ჭელიძე, მერიტოკრატიის ფორმირების პროცესი ტრანსფორმირებად საჯარო სამსახურში, კვლევა ჩატარდა პროგრამა ”კავკასიის შვეიცარიული აკადემიური ქსელის” მხარდაჭერით, ილიუნის გამომცემლობა, თბილისი, 2011

4. Kettl D. F. Sharing Power: Publci Governance and Private Markets; Washington DC, Brooklyn Institutions, 1993

5. იქვე.

6. თამარ ჩარკვიანი, ანა ჭელიძე, მერიტოკრატიის ფორმირების პროცესი ტრანსფორმირებად საჯარო სამსახურში, კვლევა ჩატარდა პროგრამა ”კავკასიის შვეიცარიული აკადემიური ქსელის” მხარდაჭერით, ილიუნის გამომცემლობა, თბილისი, 2011

7. ნინო ღონღაძე, ნინო დოლიძე, საქართველოს საჯარო სამსახური - პრობლემები და გამოწვევები, საქართველოს საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტი (GIPA) მმართველობის სკოლა, თბილისი, 2014

8. იქვე.

9. ნინო ღონღაძე, ნინო დოლიძე, საქართველოს საჯარო სამსახური - პრობლემები და გამოწვევები, საქართველოს საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტი (GIPA) მმართველობის სკოლა, თბილისი, 2014

სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და არ გამოხატავს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI), ბრემენის უნივერსიტეტის ან გერმანიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს პოზიციას. შესაბამისად, აღნიშნული ორგანიზაციები არ არიან პასუხისმგებელნი სტატიის შინაარსზე.