ავტორი: დემნა დევდარიანი

სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".

ისტორიული კონტექსტი

პირველი საკანონმდებლო ჩარჩო, რომელმაც მოაწესრიგა საჯარო სამსახურის ორგანიზაციულ-სამართლებრივი საფუძვლები, დაარეგულირა საჯარო სამსახურის განხორციელებასთან დაკავშირებული ურთიერთობები და განსაზღვრა მოსამსახურის სამართლებრივი მდგომარეობა, საქართველოში მიღებულ იქნა 1997 წლის 31 ოქტომბერს [1].

ამის შემდეგ აღნიშნულმა კანონმა მრავალი ფრაგმენტული ცვლილება განიცადა, რომელიც არ იყო სისტემური ცვლილებისაკენ მიმართული და გამომდინარეობდა პოლიტიკურ ცხოვრებაში არსებული კონკრეტული მოცემულობით, რამაც, საბოლოო ჯამში, მნიშვნელოვანწილად შეუწყო ხელი საჯარო სამსახურის პოლიტიზირებას [2], ნეპოტიზმისა [3] და პატრონაჟის მანკიერი პრაქტიკის დამკვიდრებას.

საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ დღეს მოქმედი რედაქციით ვერ უზრუნველყოფს საჯარო სამსახურის, როგორც ერთიანი სისტემის, გამართული, ეფექტიანი და პოლიტიკური სენტიმენტებისაგან დაცლილი სისტემის შექმნას. არსებული კანონის მოქმედების პერიოდში (განსაკუთრებით ბოლო წლებში) მნიშვნელოვანი ხარვეზებით წარიმართა საკონკურსო-საატესტაციო კომისიების საქმიანობა, რაზეც არაერთი არასამთავრობო ორგანიზაციის მიერ ხდებოდა რეაგირება [4][5]. აგრეთვე, დღეს მოქმედმა კანონმა ვერ შეძლო საჯარო მმართველობის ერთიანი სისტემის ჩამოყალიბება, რომელიც დაექვემდებარებოდა ერთ სახელმწიფო უწყებას და იქნებოდა ანგარიშვალდებული მის წინაშე. ასევე, ვერ ჩამოყალიბდა ეფექტიანი საჯარო სამსახური, რადგან, როგორც მინიმუმ, არ არსებობდა მოხელის შეფასების სისტემა, რაც წარმოადგენს ფუნდამენტურ საფუძველს სისტემური პრობლემების იდენტიფიცირების, ანალიზისა და რეფორმების დაგეგმვის კუთხით. სწორედ ზემოთ აღნიშნულმა გარემოებებმა დღის წესრიგში დააყენა რეფორმის აუცილებლობის საკითხი და საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების იმგვარი მოდელის დანერგვა, რომელიც ორიენტირებული იქნება კარიერულ წინსვლაზე, პოლიტიკურ ნეიტრალიტეტსა და მიუკერძოებლობაზე, აგრეთვე, ანგარიშვალდებულებასა და ერთიანი საჯარო სამსახურის, როგორც ერთი, მთლიანი სისტემის ჩამოყალიბებაზე.

ბოლო წლების მანძილზე განსაკუთრებით გაიზარდა საზოგადოების საპროტესტო ტალღა საჯარო სამსახურში გამჭვირვალობის [6], ნეპოტიზმის [7], კორუფციისა [8] და სამსახურიდან უკანონო გათავისუფლების პრობლემატიკაზე [9], რამაც ძლიერი ბიძგი მისცა რეფორმის განხორციელების პროცესს. რეფორმის გატარებას მნიშვნელოვანწილად შეუწყო ხელი საქართველო-ევროკავშირს შორის გაფორმებული ასოცირების შეთანხმების დღის წესრიგით [10] გათვალისწინებულმა იმ საერთაშორისო ვალდებულებებმა, რომლებიც საქართველოს სახელმწიფომ იკისრა საჯარო სამსახურის გამჭვირვალე, დამოუკიდებელი და მიუკერძოებელი სისტემის ჩამოყალიბების მიმართულებით.

საჯარო სამსახურის კომპონენტი ასევე ასახულია საქართველოს მთავრობის მიერ შემუშავებულ და დამტკიცებულ საქართველოს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგია „საქართველო 2020“-ში [11], რომელშიც დეკლარირებული ფორმითაა გაცხადებული ეფექტიანი, სტაბილური და კარიერულ წინსვლაზე დაფუძნებული საჯარო მმართველობის ჩამოყალიბების სახელმწიფო ნება.

წარმოდგენილი ანალიტიკური ნაშრომი კრიტიკულად აფასებს მთავრობის მიერ 2015 წლის 9 ივლისს საქართველოს პარლამენტში ინიცირებულ [12] „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონპროექტს, რომელიც 2015 წლის 27 სექტემბერს იქნა მიღებული. ნაშრომი აგრეთვე აანალიზებს დაგეგმილი ცვლილებების შესაბამისობას რეფორმის გაცხადებულ მიზნებთან.

საჯარო სამსახურის რეფორმის მიმოხილვა და ცვლილებათა კრიტიკული ანალიზი

რეფორმის ცალკეული კომპონენტების მიმოხილვა

საჯარო სამსახურის რეფორმის ცენტრალურ მიზანს წარმოადგენს კარიერულ წინსვლაზე, კეთილსინდისიერებაზე, პოლიტიკურ ნეიტრალიტეტზე, მიუკერძოებლობასა და ანგარიშვალდებულებაზე დაფუძნებული, სტაბილური, ერთიანი საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბება და მისი ეფექტიანი ოპერირებისათვის სამართლებრივი საფუძვლების შექმნა.

საჯარო სამსახურის რეფორმას მთელი რიგი განსხვავებული რეგულაციები შემოაქვს პრაქტიკაში, რომლებსაც საქართველოს კანონის „საჯარო სამსახურის შესახებ“ მოქმედი რედაქცია აქამდე არ იცნობდა, მათ შორის:

• 2015 წლის 27 სექტემბერს მიღებული საქართველოს კანონის „საჯარო სამსახურის შესახებ“ 25-ე მუხლის მიხედვით, ჩამოყალიბდა მოხელეთა თანამდებობის შემდეგი რანგები:

          - პირველი რანგი - მაღალი მმართველობითი დონე;

          - მეორე რანგი - საშუალო მმართველობითი დონე;

          - მესამე რანგი - უფროსი სპეციალისტის დონე;

          - მეოთხე რანგი - უმცროსი სპეციალისტის დონე.

ჩამოთვლილ იერარქიულ რანგებში მოხელეთა თანამდებობები ნაწილდება თითოეული თანამდებობისათვის განკუთვნილი ფუნქციების შესაბამისად, რომლებიც აერთიანებს პასუხისმგებლობას, მოვალეობათა შესრულების სირთულეს, კომპეტენციებს, აუცილებელ კვალიფიკაციასა და სამუშაო გამოცდილებას. აღსანიშნავია, რომ საქართველოს მთავრობის უფლებამოსილებას განეკუთვნება ზემოთ ჩამოთვლილ რანგებში მოხელეთა განაწილების ერთიანი წესის შემუშავება.

• მე-3 მუხლის მიხედვით, ერთმანეთისგან გაიმიჯნა სახელმწიფო სამსახური და საჯარო სამსახური და ჩამოყალიბდა განსხვავებულ ცნებებად. სახელმწიფო სამსახური მოიცავს იმ თანამდებობებზე საქმიანობას, რომლებიც ახორციელებენ საკანონმდებლო, აღმასრულებელ და სასამართლო ხელისუფლებას, სახელმწიფო ზედამხედველობასა და კონტროლს, აგრეთვე, სახელმწიფო თავდაცვას. საჯარო სამსახური კი აერთიანებს სახელმწიფო სამსახურში, მუნიციპალიტეტის ორგანოებსა და საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებში საქმიანობას (გარდა კულტურულ, საგანმანათლებლო, სამეცნიერო, კვლევით, სასპორტო და რელიგიურ წევრობაზე დაფუძნებულ და „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონითა და „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული კატეგორიის საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებში საქმიანობისა);
• ახალი კანონის მე-8 თავი მთლიანად ეთმობა ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებული პირების საჯარო სამსახურში მიღების წესს, რაც ნოვაციაა ქართული საჯარო მმართველობის სფეროში. კანონმა განსაზღვრა იმ პირთა წრე, რომლებიც საჯარო სამსახურში მიიღებიან (როგორც წესი, კონკურსის გარეშე) ადმინისტრაციული ხელშეკრულების საფუძველზე;
• არსობრივად შეიცვალა კონკურსის გზით პირის სამსახურში აყვანის წესი, კერძოდ, კანდიდატისათვის სავალდებულო სახე მიიღო თანამდებობის დასაკავებლად სერტიფიცირების გავლამ, რომელიც 6 თვეში ერთხელ ტარდება და რომელსაც 5 წლიანი მოქმედების ვადა აქვს. 34-ე მუხლის მიხედვით, ღია კონკურსის წესით (თანამდებობის დასაკავებლად ნებისმიერ სერტიფიცირებულ პირს შეეძლება შევიდეს სისტემაში) თანამდებობაზე ინიშნება მხოლოდ მეოთხე რანგის მოხელე. ამასთან, პირველი, მეორე და მესამე რანგის თანამდებობის დაკომპლექტება ხდება მხოლოდ შიდა კონკურსის (თანამდებობის დასაკავებლად კონკურსში მონაწილეობს მხოლოდ საჯარო სამსახურში დასაქმებული ან რეზერვში რიცხული პირი) საფუძველზე;
• ახალმა კანონმა გააუქმა დროებითი მოვალეობის შემსრულებლის მანკიერი ინსტიტუტი (აღნიშნული ინსტიტუტი წლების მანძილზე ქმნის საჯარო სამსახურის პროტექციონიზმის სერიოზულ საფუძველს, რადგან კანონმდებლობით გადაწყვეტილების მიმღებს აქვს შესაძლებლობა განუსაზღვრელი ვადით დანიშნოს პირი მოვალეობის შემსრულებლად; სწორედ აღნიშნული ნორმის ბოროტად გამოყენებას ჰქონდა ადგილი მრავალი წლის მანძილზე როგორც ცენტრალურ ისე ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში დასაქმებული პირების მხრიდან), რომელიც წლების მანძილზე რჩებოდა ნეპოტიზმისა და პატრონაჟის [14] მყარ საფუძვლად. ახალი რეგულაციით, დროებითი მოვალეობის შემსრულებლის ფუნქცია-მოვალეობები შესაძლოა დაეკისროს სხვა საჯარო მოხელეს ან რეზერვში რიცხულ პირს;
• ახალი კანონის მიხედვით, საჯარო სამსახური მთლიანად გადავიდა ოთხ დონიან შეფასების სისტემაზე, რაც გულისხმობს 12 თვის მანძილზე ერთხელ მაინც ოთხივე რანგის მოხელისა და მათ მიერ განხორციელებული საქმიანობის შეფასებას, რაც რეგულირდება საქართველოს მთავრობის დადგენილებით;
• ახალი კანონმდებლობის მიხედვით, პირი თანამდებობაზე ინიშნება 12 თვიანი გამოსაცდელი ვადით, რომელიც ცალკეულ გარემოებათა არსებობისას შესაძლებელია გახანგრძლივდეს დამატებით 6 თვით. 45-ე მუხლის მე-4 ნაწილის თანახმად, გამოსაცდელი ვადის განმავლობაში მოხელის უშუალო ხელმძღვანელი ამოწმებს მოხელის პროფესიული შესაძლებლობებისა და პიროვნული თვისებების დაკავებულ თანამდებობასთან შესაბამისობას. ორჯერ უარყოფითად შეფასების საფუძველზე, მოხელე ექვემდებარება სამსახურიდან გათავისუფლებას;
• ახალმა კანონმა შეცვალა მოხელის შრომითი გასამრჯელოს ფარგლები, რომელშიც ერთიანდება მხოლოდ თანამდებობრივი სარგო და სახელფასო დანამატი. ამ უკანასკნელის ოდენობა დამოკიდებულია მოხელის რანგის, ზეგანაკვეთური სამუშაოს შესრულების და დამატებითი ფუნქციების დაკისრებაზე;
• რეფორმის მიხედვით, განსხვავებული მიდგომა დაინერგა მოხელის პროფესიული განვითარებისათვის, კერძოდ, საჯარო დაწესებულება ვალდებულია, საკუთარი მიზნებიდან გამომდინარე, უზრუნველყოს მოხელის პროფესიული განვითარებისათვის სავალდებულო პროგრამებში (როგორც სისტემის შიგნით ისე მის გარეთ) მონაწილეობა. საჭიროებები, პრიორიტეტული მიმართულებები და სტანდარტები, რომლებიც ეფუძნება მოხელეთა შეფასების შედეგებს, განისაზღვრება ყოველი წლის დასაწყისში. მოხელეს თავადაც აქვს უფლება, დამატებით, თავადვე განსაზღვროს მისი პროფესიული განვითარებისათვის აუცილებელი სასწავლო პროგრამის საჭიროება და საჯარო დაწესებულებასთან შეთანხმებით მოითხოვოს შესაბამისი შვებულება.

ცვლილებათა კრიტიკული ანალიზი 

საქართველოს კანონში „საჯარო სამსახურის შესახებ“ შეტანილი ცვლილებები და რეფორმის ის კონცეფცია [15], რომელიც 2014 წლის 19 ნოემბერს საქართველოს მთავრობის მიერ იქნა დამტკიცებული, უდაოდ წინგადადგმულ ნაბიჯად უნდა შეფასდეს საჯარო მმართველობის გაუმჯობესების, ანგარიშვალდებულების გაზრდის, პროფესიული განვითარებისა და კარიერული წინსვლის მიმართულებით, თუმცა რეფორმა ხასიათდება ზოგიერთი მნიშვნელოვანი ხარვეზით, რაც, ვფიქრობ, საფრთხის შემცველია, მათ შორის, სისტემის ჩაკეტვისა და საჯარო სამსახურზე პოლიტიკური გავლენის კუთხით.

ქვემოთ მოცემულია ის მნიშვნელოვანი ხარვეზები, რომლებიც, ვფიქრობ, საფუძვლიან ეჭვს ბადებს საჯარო სამსახურის დამოუკიდებლობის, კონკურენტული გარემოსა და გამჭვირვალეობის ხარისხთან დაკავშირებით:

• ახალი კანონის მიხედვით, მნიშვნელოვნად არის გაზრდილი მთავრობის როლი საჯარო მმართველობის თითქმის ყველა დონეზე. კერძოდ, მთავრობა ადგენს პროფესიულ საჯარო მოხელეთა თანამდებობრივ სარგოს, წახალისების კონკრეტულ სახეს, აგრეთვე, განსაზღვრავს მოხელის ოთხივე რანგისათვის პროფესიულ მოთხოვნებს. რეფორმის თანახმად, საჯარო ორგანიზაცია გახდა საჯარო სამსახურის ბიუროს წინაშე ანგარშვალდებული, რაც გულისხმობს, გარკვეული პერიოდულობით, საჯარო დაწესებულების მხრიდან მოხელის მიერ შესრულებული სამუშაოს ამსახველი ანგარიშების წარდგენის ვალდებულებას საჯარო სამსახურის ბიუროსათვის. აღნიშნული პროცესი რეგულირდება მთავრობის მიერ დამტკიცებული წესის შესაბამისად;
• რეფორმის ერთ-ერთ მიზანს წარმოადგენს საჯარო სამსახურის ღიაობის პრინციპის დაცვა და კონკურენტუნარიანი გარემოს შექმნა კადრების მოძიების მიმართულებით. ვფიქრობ, აღიშნული მიზანი ვერ მიიღწევა ახალი კანონის მოქმედების პირობებში, რომლის 34-ე მუხლის მიხედვითაც, მოხელის ვაკანტურ თანამდებობაზე კონკურსის წესით დანიშვნა ხდება მხოლოდ მეოთხე (ყველაზე დაბალი საფეხური) რანგის თანამდებობაზე, ხოლო პირველი, მეორე და მესამე რანგით განსაზღვრულ თანამდებობათა დაკომპლექტება მოხდება დახურული კონკურსის წესით საჯარო სამსახურში უკვე დასაქმებული, რეზერვში რიცხული ან შრომითი ხელშეკრულებით აყვანილი პირებიდან. აღნიშნული რეგულაცია ქმნის სისტემის „ჩაკეტვის“ საფრთხეს, რადგან დახურული კონკურსები მნიშვნელოვნად დააზიანებს საჯარო სამსახურში კვალიფიციური კადრების მოზიდვას და შეამცირებს კონკურენციის დონესა, რაც, ფართო კონტექსტში, უარყოფითად აისახება სისტემის გამართულ მუშაობაზე;
• მოხელის სამუშაო მოტივაციას მნიშვნელოვნად დააქვეითებს გამოსაცდელი ვადის 12 თვემდე გახანგრძლივება, რასაც კანონის 45-ე მუხლი არეგულირებს. ვფიქრობ, 12 თვე არაადეკვატურად ხანგრძლივი პერიოდია იმისათვის, რათა შეფასდეს მოხელის პიროვნული და პროფესიული უნარების შესაბამისობა მის მიერ დაკავებულ თანამდებობასთან;
• კანონის 53-ე მუხლი ადგენს მოხელის შეფასების ოთხ დონიან წესს, რომლის თანახმადაც მოხელის შეფასება ხდება წელიწადში ერთხელ, ხოლო გამოსაცდელ ვადაში მყოფი პირისა - კვარტალში ერთხელ. კანონში არაფერია ნათქვამი მოხელის ან გამოსაცდელ ვადაში მყოფი პირის მიერ გასაჩივრების მექანიზმის გამოყენების შესაძლებლობაზე იმ შემთხვევაში, როდესაც უშუალო ხელმძღვანელის მხრიდან მოხდა მოხელის მიერ გაწეული საქმიანობის უარყოფითად შეფასება. უნდა ვივარაუდოთ, რომ მოხელეს გასაჩივრების მექანიზმით აღჭურვავს ის კანონქვემდებარე აქტები, რომლებიც მიმდინარე წლის ბოლომდე უნდა იქნას მიღებული, როგორც ეს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის გარდამავალ დებულებებშია აღნიშნული.

დასკვნა

როგორც უკვე აღინიშნა, საჯარო სამსახურის რეფორმა უდაოდ წინგადადგმული ნაბიჯია სისტემის უნიფიცირების, მოხელის კარიერული განვითარებისა და ანგარიშვალდებულების გაზრდის მიმართულებით, თუმცა რეფორმის ცალკეული კომპონენტები შეიცავს გარკვეულ რისკს საჯარო მმართველობაზე სამთავრობო გავლენის ზრდის, სისტემის „ჩაკეტვისა“ და კონკურენტუნარიანი კადრების მოზიდვის მიმართულებით.

გამოყენებული ლიტერატურა:

1. საქართველოს კანონი საჯარო სამსახურის შესახებ, საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/28312

2. ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი: საჯარო სამსახურში კონკურსის ჩატარების შესახებ კანონმდებლობის ანალიზი (საქართველო, დიდი ბრიტანეთი, ესტონეთი), 2014 წელი: https://idfi.ge/public/upload/courts/Civil%20Service%20Recruitment%20Geo.pdf

3. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო“ საჯარო სამსახურში ნეპოტიზმის ფაქტების კანონით დასჯის ინიციატივით გამოდის. 2015 წელი: http://ww.bpn.ge/ekonomika/10009-qsaerthashoriso-gamtcirvaloba-saqarthveloq-sajaro-samsakhurshi-nepotizmis-faqtebis-kanonith-dasjis-iniciativith-gamodis.html?lang=ka-GE

4. ISFED-ის სარჩელი საკონკურსო-საატესტაციო კომისიის წინააღმდეგ დაკმაყოფილდა. 2015 წელი: http://www.isfed.ge/main/936/geo/

5. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“. უკანონო გათავისუფლებები საჯარო სამსახურში: სასამართლოს გზით აღდგენილი უფლებები. 2015 წელი: http://www.transparency.ge/node/5412

6. Studio Re: საჯარო სამსახურის გამჭვირვალეობა, 2012 წელი: https://www.youtube.com/watch?v=p29-f7dSOJQ

7. „საერთაშორისო გამჭვირვალეობა - საქართველო“, გამოკითხვა: ნეპოტიზმი საჯარო სამსახურში: http://www.transparency.ge/node/5143

8. რუსთავი 2, გადაცემა არჩევანი, ნეპოტიზმი და კორუფცია საქართველოში, 2015 წელი: http://rustavi2.com/ka/video/5474?v=2

9. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო“, უკანონო გათავისუფლებები საჯარო სამსახურში: სასამართლოს გზით აღდგენილი უფლებები, 2015 წელი: http://www.transparency.ge/node/5412

10. საქართველო-ევროკავშირის ასოცირების დღის წესრიგი: http://eeas.europa.eu/delegations/georgia/documents/eap_aa/associationagenda_2014_ka.pdf

11. საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო, საქართველოს სოაცილაურ-ეკონომიკური განვთარების სტრატეგია „საქართველო 2020“: http://www.economy.ge/uploads/news/giorgi_kvirikashvili/Strategy2020.pdf

12. საქართველოს პარლამენტი, საქართველოს კანონი საჯარო სამსახურის შესახებ: http://www.parliament.ge/ge/law/9814/22896

13. საქართველოს პარლამენტი, საქართველოს კანონი საჯარო სამსახურის შესახებ: http://www.parliament.ge/ge/law/9814/25621

14. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“, ცენტრალური ხელისუფლების საჯარო თანამდებობებზე გამოცხადებულ კონკურსთა დიდ უმრავლესობაში დროებით მოვალეობის შემსრულებლებმა გაიმარჯვეს. 2014 წელი: http://www.transparency.ge/node/4272

15. საქართველოს მთავრობის დადგენილება N627, საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის დამტკიცებისა და მასთან დაკავშირებული ზოგიერთი ღონისძიების შესახებ, 2014 წელი: http://csb.gov.ge/uploads/matsne-2582972.pdf

სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და არ გამოხატავს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI), ბრემენის უნივერსიტეტის ან გერმანიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს პოზიციას. შესაბამისად, აღნიშნული ორგანიზაციები არ არიან პასუხისმგებელნი სტატიის შინაარსზე.