ავტორი: საბა ბუაძე
2017 წლის 6 ივლისს, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს და სსიპ საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ წარმოდგენილი იყო ანაზღაურების შესახებ ახალი კანონის პროექტი. IDFI მიესალმება ახალი კანონპროექტის შემუშავებას, რომლის საშუალებითაც დაგეგმილია ისეთი მნიშვნელოვანი საკითხების მოწესრიგება, როგორიც არის პრემიების და დანამატების გაცემის შეზღუდვა.
პოზიტიური ცვლილებების მიუხედავად, IDFI მიიჩნევს, რომ ახალი კანონი სრულად ვერ ეხმიანება საჯარო დაწესებულებებში ანაზღაურებასთან დაკავშირებით წლების განმალობაში დაგროვილ გამოწვევებს და აუცილებელია მის პარლამენტში წარდგენამდე შეიცვალოს რამდენიმე აუცილებელი საკითხი.
კანონპროექტით გათვალისწინებული მნიშვნელოვანი სიახლეები:
- თანამდებობრივი სარგოს განსაზღვრა მოხდება კანონში მოცემული კოეფიციენტების ცხრილის საშუალებით. საჯარო მოსამსახურეებისთვის (საჯარო მოხელე, ადმინისტრაციული და შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებული პირები), მუნიციპალური საჯარო მოხელეებისთვის და სახელმწიფო მოსამსახურეებისთვის (პრეზიდენტი, პრემიერ-მინისტრი, პარლამენტის და ავტონომიური რესპუბლიკის უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოს წევრი, მთავარი პროკურორი და ა.შ) მოცემულია განსხვავებული კატეგორიების ცხრილები, რომელთა საბაზო თანამდებობრივ სარგოზე გამრავლების შედეგადაც მოხდება თანამდებობრივი სარგოს განსაზღვრა;
- ყველა ტიპის მოსამსახურისთვის პრემიების ზღვრული ოდენობა წლის განმავლობაში განისაზღვრა ჯამში წლიური თანამდებობრივი სარგოს 20%-ით;
- იმიჯნება საკლასო და სახელფასო დანამატების ცნებები. სახელფასო დანამატის გაცემა მოხდება კონკრეტული წინაპირობების (ზეგანაკვეთური შრომა, დამატებითი ფუნქციების შესრულება) მიხედვით, ხოლო საკლასო დანამატის გაცემა მოხდება მოხელის კლასის მიხედვით, მისი კლასის შესაბამისი თანამდებობრივი სარგოს პროცენტული ოდენობის მიხედვით.
- სახელფასო დანამატის ერთდროული ოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს თანამდებობისთვის/პოზიციისთვის გათვალისწინებული თანამდებობრივი სარგოს ერთი ხელფასს, ხოლო წლის მანძილზე მიღებული მთლიანი სახელფასო დანამატი, თანამდებობრივი სარგოს წლიური ოდენობის 10%-ს. გამონაკლისს წარმოადგენენ ის სახელმწიფო მოსამსახურეები, რომლებსაც არ ჰყავთ ზემდგომი თანამდებობის პირი/ორგანო (მთავარი პროკურორი, გენერალური აუდიტორი, ცენტრალური საარჩევნო კომისიის თავმჯდომარე და ა.შ.) - ასეთ შემთხვევებში დანამატის რაოდენობის და მათი გაცემის სიხშირის განსაზღვრის უფლება აქვს თავად ამ სახელმწიფო მოსამსახურეს;
- ანაზღაურების სისტემის მარეგულირებელი კანონმდებლობა არ გავრცელდება კანონპროექტში გამონაკლისის სახით ჩამოთვლილ უწყებებზე და პოზიციებზე/თანამდებობებზე.
IDFI მიიჩნევს, რომ შემოთავაზებული კანონპროექტი რამდენიმე ძირითად ხარვეზს შეიცავს.
კანონის მოქმედების სფერო:
შემოთავაზებული პროექტის მიხედვით, ახალი კანონის გავრცელება არ არის დაგეგმილი სხვადასხვა უწყებების სპეციალური ან სამხედრო წოდების მოსამსახურეებზე, პროკურატურის მუშაკებზე, ეროვნული მარეგულირებელი ორგანოების მოსამსახურეებზე, საქართველოს ეროვნული ბანკის მოსამსახურეებზე და ა.შ.. IDFI მიიჩნევს, რომ კანონის მოქმედების სფეროდან გამონაკლისების დაწესება არ არის მიზანშეწონილი, რადგან აღნიშნული პრაქტიკა წინააღმდეგობაში მოდის საჯარო სამსახურის ერთიანობის პრინციპთან.
კოეფიციენტების ახალი სისტემა:
შემოთავაზებული კანონპროექტის ყველაზე მნიშვნელოვან სიახლეს სხვადასხვა რანგის მიხედვით მოცემული კოეფიციენტების სისტემაა, რომლის კატეგორიებიც 1-დან 10-მდე მერყეობს. მაგალითად, თუ ფინანსთა სამინისტროს მიერ საბაზო თანამდებობრივ სარგოდ 1000 ლარი განისაზღვრა, ერთი და იგივე კლასის მოხელის სარგო შესაძლებელია იყოს 2,000 ლარი, 2,500 ლარი, 5,000, თუმცა არაუმეტეს 6,000 ლარისა. სარგოს რაოდენობა დამოკიდებულია იმაზე, თუ რომელ კატეგორიაში მოხვდება აღნიშნული მოხელე. ამ სისტემის გამოწვევას წარმოადგენს ის, რომ არ არის განსაზღვრული რა კრიტერიუმების მიხედვით უნდა მოხდეს მოხელისთვის კონკრეტული კატეგორიის მინიჭება, ხოლო კოეფიციენტის განსაზღვრა დაწესებულების ხელმძღვანელის მიერ მოხდება. IDFI მნიშვნელოვნად მიიჩნევს სახელფასო კოეფიციენტების კატეგორიების კონკრეტული წინაპირობების მიხედვით განსაზღვრას, მაგალითად: საჯარო მოხელეთა კლასზე დაყრდნობით. ასეთი მიდგომა ხელს შეუწყობდა კარიერულ ზრდაზე დაფუძნებული საჯარო სამსახურის დამკვიდრებას და თანასწორობის პრინციპზე დაფუძნებულ ანაზღაურების სისტემას.
კანონპროექტის მიხედვით, სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირების თანამდებობრივი სარგო განსაზღვრულია ცალკე კოეფიციენტების ცხრილით, რომელიც 5.00-დან 10.00-მდე მერყეობს. მაგალითისათვის, შემოთავაზებული ცხრილის მიხედვით სამინისტროს დეპარტამენტის ხელმძღვანელს შესაძლებელია ჰქონდეს ავტონომიური რესპუბლიკის უმაღლესი საბჭოს წევრზე, ავტონომიური რესპუბლიკის მინისტრზე და ავტონომიური რესპუბლიკის მინისტრის (მათ შორის პირველ) მოადგილეზე უფრო მაღალი თანამდებობრივი სარგო, რაც IDFI-ს არალოგიკურად და გაუმართლებლად მიაჩნია, რადგან სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირების ანაზღაურება, კორუფციის რისკის შემცირების მიზნებიდან გამომდინარე მაღალი უნდა იყოს.
შემოთავაზებულ კანონპროექტში განსხვავებები ასევე გვხვდება მსგავსი ტიპის სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირების თანამდებობრივ სარგოებს შორის. მაგალითად, საქართველოს მინისტრის/სახელმწიფო მინისტრის თანამდებობრივი სარგოს კოეფიციენტი არის 8.50, მაშინ როდესაც ავტონომიური რესპუბლიკის მინისტრისთვის მოცემული კოეფიციენტი 6.0-ს შეადგენს. IDFI-ის რეკომენდაციაა შემცირდეს განსხვავება საქართველოს და ავტონომიური რესპუბლიკების სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირების თანამდებობრივი სარგოს კოეფიციენტებში, რადგან ისინი არსობრივად ერთნაირი ტიპის თანამდებობებს წარმოადგენენ.
სახელფასო დანამატების და პრემიების სისტემა:
IDFI მიესალმება შემოთავაზებული კანონპროექტის 25-ე მუხლის მიხედვით დაწესებულ სახელფასო დანამატის გაცემის შეზღუდვას, რომლის მიხედვითაც, თანამდებობაზე/პოზიციაზე დასაქმებული პირის სახელფასო დანამატი არ უნდა აღემატებოდეს მისი წლიური თანამდებობრივი სარგოს 10%-ს.
მიუხედავად პოზიტიური ცვლილებებისა, შემოთავაზებული კანონპროექტი ითვალისწინებს სახელმწიფო მოსამსახურეებისთვის (პირი, რომელსაც სახელმწიფო სამსახურში არჩევითი ან დანიშვნითი თანამდებობა უკავია და რომლის სამართლებრივი სტატუსი და უფლებამოსილება განისაზღვრება საქართველოს კონსტიტუციის ან/და შესაბამისი საკანონმდებლო აქტის საფუძველზე - მაგალითად მინისტრი, პარლამენტის წევრი, მთავარი პროკურორი და ა.შ) სახელფასო დანამატის გაცემას, თუმცა, სხვა ტიპის მოსამსახურეებისგან განსხვავებით, ამ ჩანაწერში არ არის მოცემული დანამატის გაცემის საფუძვლები. IDFI-ის აზრით, სახელმწიფო მოსამსახურეები განსხვავდებიან საჯარო დაწესებულებაში დასაქმებული სხვა თანამდებობის/პოზიციის მოსამსახურეებისგან და მათი არჩევითი/დანიშვნითი პოზიციები არ უნდა ითვალისწინებდეს სახელფასო დანამატის მიღებას. იგივე მიდგომა უნდა გავრცელდეს სახელმწიფო მოსამსახურეებისთვის პრემიების გაცემაზე. IDFI-ის რეკომენდაციაა, კანონპროექტიდან ამოღებულ იქნეს მე-19 და მე-20 მუხლების არსებული რედაქცია და მთლიანად შეიზღუდოს სახელმწიფო პოლიტიკური თანამდებობის პირებისთვის, პოლიტიკური თანამდებობის პირებისთვის და სხვა სახელმწიფო მოსამსახურეებისთვის პრემიების და დანამატების გაცემა.
კანონპროექტის მიხედვით, ასევე შესაძლებელი იქნება ხელშეკრულებით (დროებითი ფუნქციების შესრულებისთვის დაქირავებული) დასაქმებული პირებისთვის სახელფასო დანამატების გაცემა. IDFI-ის რეკომენდაციაა, შეიზღუდოს ხელშეკრულებით დასაქმებული მოსამსახურეებისთვის დანამატის გაცემა, რადგან შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებული პირები ასრულებენ დამხმარე ან არამუდმივ ფუნქციებს, რომლის შესრულების დროსაც, ნაკლებად სავარაუდოა, ხანგრძლივი, განსაკუთრებული სირთულის დავალებების და/ან გაუთვალისწინებელი მნიშვნელოვანი დავალებების შესრულება. მოსამსახურის ხელშეკრულებით დაქირავება ხდება წინასწარ განსაზღვრული კონკრეტული (ვადიანი) ამოცანის შესასრულებლად, რა დროსაც არალოგიკური და გაუმართლებელია ასეთ პოზიციაზე დასაქმებული პირთათვის დანამატის გაცემა.
კანონპროექტის ანალიზის შედეგად IDFI-მ მოამზადა შემდეგი რეკომენდაციები:
- ანაზღაურების შესახებ კანონის მოქმედება (გარკვეული დათქმებით) უნდა გავრცელდეს პირველი მუხლის მე-4 პუნქტში ჩამოთვლილ მოსამსახურეებზეც. სპეციალური და სამხედრო წოდების მოსამსახურეებისთვის შესაძლებელია ამ კანონში ცალკე ჩანაწერის გაკეთება;
- კანონის პროექტს დაემატოს ცალკე ჩანაწერი სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით შექმნილი საწარმოების ხელმძღვანელთა ანაზღაურების შესახებ;
- საჯარო დაწესებულების განმარტება მოხდეს საჯარო სამსახურის შესახებ კანონში არსებული ჩანაწერის ან საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მიხედვით;
- მოხელეთა განაწილება კოეფიციენტების კატეგორიებში მოხდეს კანონში წინასწარ განსაზღვრული წინაპირობების/კრიტერიუმების მიხედვით;
- გათანაბრდეს საქართველოს და ავტონომიური რესპუბლიკების იდენტური სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირების სარგოების კოეფიციენტები;
- გაიზარდოს საქართველოს პარლამენტის წევრებისთვის გათვალისწინებული თანამდებობრივი სარგოს კოეფიციენტი;
- შემცირდეს მუნიციპალიტეტის პოლიტიკური თანამდებობის პირების გრადაციები და განისაზღვროს მხოლოდ ორი კატეგორია - 100,000 მაცხოვრებელზე მეტი და 100, 000 მაცხოვრებელზე ნაკლები;
- ხელშეკრულებით დასაქმებული პირებისთვის შეიზღუდოს დანამატების გაცემა;
- მთლიანად შეიზღუდოს სახელმწიფო მოსამსახურეებისთვის (მინისტრები, პარლამენტის წევრები, მთავარი პროკურორი და ა.შ.) პრემიების და დანამატების გაცემა;
- მოხდეს სახელფასო დანამატის გაცემის „განსაკუთრებული შემთხვევების“ კანონში განმარტება;
- ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებული პირებისთვის განსაზღვროს ცალკე კოეფიციენტის კატეგორიები;
- უფრო დეტალურად განიმარტოს კერძო სექტორთან კონკურენციის დაძლევის შესაძლებლობის მუხლი.
სიახლეების გამოწერა
