საჯარო მოხელეთა ანაზღურების სისტემა საქართველოში (შედარებით სამართლებრივი ანალიზი- გერმანია, დიდი ბრიტანეთი, ფინეთი, ლატვია)

სიახლეები | კვლევები | კანონის უზენაესობა | ეკონომიკა და სოციალური პოლიტიკა | კარგი მმართველობა | პუბლიკაციები 15 მარტი 2013

 

15 მარტი, 2013
ავტორი: ნინო ცუხიშვილი 
IDFI-ის სამართლის ექსპერტი/ ღია საზოგადოების ფონდის 
ადამიანის უფლებათა სტაჟირების პროგრამის 2013 წლის სტიპენდიანტი 
 
საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების ეფექტური სისტემის შექმნა მნიშვნელოვანი წინაპირობაა გამჭვირვალე და ანგარიშვალდებული საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბების პროცესში, რაც მოითხოვს სახელმწიფო ხელისუფლების მიერ საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავებასა და კანონმდებლობით აღნიშნული საკითხის დეტალურ რეგულირებას. საერთაშორისო პრაქტიკის ანალიზი გვიჩვენებს, რომ სახელმწიფოები საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების რეგულირებას ერთ-ერთ მნიშვნელოვან საკითხად მიიჩნევენ და უზრუნველყოფენ საკანონმდებლო დონეზე საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების ყველა ასპექტის დეტალურ მოწესრიგებას. წინამდებარე კვლევა წარმოადგენს გერმანიის, დიდი ბრიტანეთი, ფინეთისა და ლატვიის კანონმდებლობის შედარებით სამართლებრივ ანალიზს საქართველოს კანონმდებლობასთან მიმართებით საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების დადგენის თაობაზე.  
 
საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების სისტემის ჩამოყალიბება დამოკიდებულია თუ სახელმწიფოს მიერ როგორი ტიპის საჯარო სამსახურის სისტემა არის არჩეული: პოზიციაზე დაფუძნებული თუ კარიერაზე დაფუძნებული. 
 
პოზიციაზე დაფუძნებული საჯარო სამსახური გულისხმობს ინდივიდის მუდმივად ერთ სახელმწიფო სტრუქტურაში მოღვაწეობის პრინციპს და კარიერულ წინსვლას, კვალიფიკაციის ზრდის შესაბამისად. აღნიშნულ შემთხვევაში, საჯარო მოხელის ანაზღაურება თანამდებობრივი სარგოს გარდა მოიცავს ჯანმრთელობის დაზღვევას, კანონით განსაზღვრულ დანამატებსა და პრემიებს, საპენსიო სისტემასა და სამსახურებრივი საქმიანობის განხორციელების დროს საჭირო ხარჯების ანაზღაურებას.
 
კარიერაზე დაფუძნებული საჯარო სამსახური გულისხმობს ნებისმიერ პოზიციაზე არსებული ღია კონკურსის წესით მიღებას, სადაც მონაწილეობას მიიღებს დასაქმების მსურველი პირი  და საჯარო მოხელის ანაზღაურება არ ითვალისწინებს სახელმწიფოს მიერ სისტემურ ფინანსურ წახალისებას. 
 
საქართველოში არსებულ საჯარო სამსახური, ისევე, როგორც სხვა დასავლეთ ევროპის ქვეყნების, მაგ: ფინეთისა და ლატვიის საჯარო სამსახური,  წარმოადგენს შერეულ სისტემას და მოიცავს ორივე სისტემის ნიშნებს, რაც გულისხმობს როგორც საჯარო მოხელეთა კონკურსის წესით შერჩევას, ასევე კარიერული წინსვლის შესაძლებლობას დაწინაურების გზით. საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების კუთხით, საქართველოში არსებული საკანონმდებლო რეგულირება მოიცავს პოზიციაზე დაფუძნებული საჯარო სამსახურის ისეთ ელემენტებს, როგორიცაა კანონით განსაზღვრული დანამატები და პრემიები, ასევე სამსახურებრივი ხარჯების ანაზღაურება. თუმცა, სახელმწიფოს მიერ არ არის შემუშავებული სისტემური ფინანსური წახალისების კონკრეტული სისტემა პრემიების მინიჭების გზით, რომელიც იქნებოდა ყველა საჯარო მოხელისათვის  თანაბრად შეფასების პრინციპზე დამყარებული. 
 
საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების სისტემის ჩამოყალიბებისას გასათვალისწინებელია საჯარო სამსახურში დასაქმებული პირის სამართლებრივი სტატუსი, რაც მოიცავს საჯარო მოხელესა და შრომითი ხელშეკრულების საფუძველზე დაქირავებულ მოსამსახურეს. საჯარო მოხელის ანაზღაურების საკითხი განისაზღვრება კანონმდებლობის საფუძველზე დადგენილი სახელფასო ანაზღაურების ფარგლებში და მოიცავს ფიქსირებულ ანაზღაურებას ან ანაზღაურების განსაზღვრას კანონმდებლობით დადგენილი ზედა და ქვედა ზღვრების ფარგლებში, ხოლო დაქირავებული მოსამსახურის ანაზღაურება განისაზღვრება ინდივიდუალური შრომითი ხელშეკრულების საფუძველზე. საერთაშორისო პრაქტიკა (გერმანია, დიდი ბრიტანეთი, ფინეთი და ლატვია) იცნობს საჯარო სამსახურში დასაქმებული პირის ორივე სამართლებრივი რეგულირების სისტემას, თუმცა საქართველოსაგან განსხვავებით, გერმანიის, დიდი ბრიტანეთისა და ფინეთის საკანონმდებლო რეგულირება აწესებს შრომითი ხელშეკრულებით  დაქირავებული საჯარო მოსამსახურის სამართლებრივი დაცვის მეტ გარანტიებს ანაზღაურების მხრივ, რადგან მოითხოვს კოლექტიური შრომითი ხელშეკრულებების გაფორმებას დასაქმებულთა უფლებების დამცველ ორგანიზაციებთან ან საზოგადოებებთან შრომითი ხელშეკრულების სტანდარტებთან დაკავშირებით. საქართველოს საჯარო სამსახურში ფორმდება ინდივიდუალური შრომითი ხელშეკრულებები საქართველოს შრომის კოდექსით დადგენილი მოთხოვნების შესაბამისად, რაც იწვევს არათანაბარი ანაზღაურების წარმოშობის შესაძლებლობას საჯარო მოხელესა და შრომითი კანონმდებლობის საფუძველზე საჯარო სამსახურში დაქირავებულ  მოსამსახურეს შორის. 
 
,,საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი განსაზღვრავს საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების განსაზღვრის წესს, რომლის მიხედვით მოსამსახურეს უფლება აქვს სამსახურში მიღების დღიდან სამსახურიდან გათავისუფლების დღემდე მიიღოს შრომითი გასამრჯელო (ხელფასი). მოსამსახურის შრომითი გასამრჯელო (ხელფასი) მოიცავს თანამდებობრივ სარგოს, პრემიას და კანონით გათვალისწინებულ დანამატებს.  ,,საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი ადგენს საჯარო მოხელეთა თანამდებობრივი სარგოების დადგენის წესს, რომელის თანახმად საჯარო თანამდებობის პირთა ანაზღაურება განისაზღვრება კანონის საფუძველზე საქართველოს პრეზიდენტის, საქართველოს პარლამენტის წევრის, საქართველოს მთავრობის წევრის, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრის, საქართველოს უზენაესი სასამართლოს წევრის, აგრეთვე შესაბამისად საქართველოს პარლამენტის მიერ დანიშნული ან არჩეული თანამდებობის პირთა შემთხვევაში.  დღევანდელი მდგომარეობით, საქართველოს მთავრობის წევრთა შრომითი ანაზღაურების დადგენის თაობაზე არ არის მიღებული კანონი და მთავრობის წევრთა ანაზღაურება განისაზღვრება საქართველოს პრეზიდენტის2005 წლის 25 იანვრის #43 ბრძანებულებით აღმასრულებელ ხელისუფლებაში დასაქმებულ მოსამსახურეთა შრომის ანაზღაურების მოწესრიგების ზოგიერთ ღონისძიებათა შესახებ  საფუძველზე. აღნიშნული ბრძანებულების მიღების დროისათვის, ,,საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-9 მუხლის მე-7 პუნქტის შესაბამისად, საქართველოს პრეზიდენტს გააჩნდა მთავრობის წევრთა ანაზღაურების განსაზღვრის უფლებამოსილება, თუმცა 2006 წლის 28 აპრილს ,,საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონში შესული ცვლილების საფუძველზე, საქართველოს მთავრობის წევრთა ანაზღაურების განსაზღვრა უნდა მოხდეს კანონის საფუძველზე. შესაბამისად, ამ პერიოდისათვის პრეზიდენტის 2005 წლის 25 იანვრის #43 ბრძანებულებას არ გააჩნია სამართლებრივი საფუძველი და მთავრობის წევრთა ანაზღაურების განსაზღვრის წესი არ შეესაბამება ,,საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-9 მუხლის 1-ლი ნაწილის მოთხოვნებს.საქართველოს მთავრობის წევრთა თანამდებობრივი სარგოების დადგენის რეგულირება საჭიროებს განახლებას და პარლამენტის მიერ კანონის მიღებას. 
 
გარდა კანონით განსაზღვრული საჯარო მოხელეთა თანამდებობრივი სარგოებისა, ,,საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი საქართველოს პრეზიდენტს ანიჭებს უფლებამოსილებას დაადგინოს სახელმწიფო მოსამსახურეთა თანამდებობრივი სარგოების ოდენობის ზედა და ქვედა ზღვრები საჯარო სამსახურის თანამდებობათა რანგირების მიხედვით, რომლის საფუძველზეც უშუალოდ სამსახურის ხელმძღვანელები განსაზღვრავენ მოსამსახურეების ანაზღაურებას.  აღსანიშნავია, რომ გერმანიაში ,,საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების შესახებ“ კანონით არის განსაზღვრული საჯარო მოხელეთა თანამდებობრივი რანგირება და აღნიშნული რანგირების საფუძველზე საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების შკალირების სისტემა,  რაც უზრუნველყოფს საჯარო მოხელეთა ერთიანი ანაზღაურების სისტემის შემუშავებას და საჯარო დაწესებულების ხელძღვანელს არ ანიჭებს ერთპიროვნულ დისკრეციას აღნიშნული საკითხის გადაწყვეტისას. დიდი ბრიტანეთის კანონმდებლობის თანახმად, საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების საკითხის დადგენისას სახელმწიფო დეპარტამენტები და სააგენტოები  კონსულტაციებს გადიან საჯარო სამსახურის ბიუროსთან, რომელიც განსაზღვრავს საჯარო სამსახურის მართვასა და რეგულირებასთან დაკავშირებულ პოლიტიკას და მის მიერ წარმოდგენილი რეკომენდაციების საფუძველზე იღებენ გადაწყვეტილებას. მიგვაჩნია, რომ საქართველოში საჯარო მოხელეთა თანამდებობრივი რანგირება და რანგირების შესაბამისად სახელფასო ანაზღაურების განსაზღვრა უნდა მოხდეს კანონით საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ წარმოდგენილი რეკომენდაციების საფუძველზე და საქართველოს პრეზიდენტი ერთპირონულად არ უნდა იყოს უფლებამოსილი მიიღოს გადაწყვეტილება საჯარო მოსამსახურეთა ანაზღაურების დადგენის თაობაზე. 
 
საქართველოს კანონმდებლობა საჯარო მოსამსახურეებისათვის პრემიების მინიჭების საკითხის რეგულირებას არ უზრუნველყოფს, გარდა ,,საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში არსებული ჩანაწერისა პრემიის შრომითი გასამრჯელოს შემადგენლობაში შესვლის თაობაზე. საკანონმდებლო რეგულირების არარსებობის მიუხედავად, საჯარო დაწესებულებებს არ აქვთ შემუშავებული რეგულაციები საჯარო მოსამსახურეებისათვის პრემიების მინიჭების წესისა და პრემიის ზღვრების დადგენის თაობაზე. შესაბამისად, საჯარო დაწესებულებების ხელმძღვანელებს გააჩნიათ ფართო დისკრეცია პრემიის მინიჭების კუთხით, რომლიც გამოყენება პრაქტიკაში აქტიურად ხდება. საჯარო დაწესებულებების ხელმძღვანელი პირების მიერ საჯარო მოხელეებისათვის პრემიების მინიჭება ხორციელდება ერთპიროვნულად, საჯარო მოხელეთა სუბიექტური შერჩევის გზით და გადაწყვეტილების მიღებისათვის საჭირო შეფასების კრიტერიუმების არარსებობის პირობებში.
 
გერმანიის კანონმდებლობის თანახმად, სახელმწიფო დაწესებულების მიერ ფედერალურ დონეზე საჯარო მოხელეებისათვის პრემიის მინიჭება შესაძლებელია განხორციელდეს, როგორც ერთჯერადად, ასევე განგრძობადი სახით. საჯარო დაწესებულება უფლებამოსილია ყოველწლიურად პრემია გამოყოს მის დაწესებულებაში დასაქმებული მოხელეების არა უმეტეს 15 პროცენტისათვის. საჯარო დაწესებულების მიერ ერთჯერადი სახით პრემიის მინიჭებისას, პრემიის ოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს საჯარო მოსამსახურის სახელფასო შკალით განსაზღვრული საწყისი სახელფასო ანაზღაურების 7 პროცენტს, ხოლო განგრძობადი სახით პრემიის მინიჭებისას საჯარო დაწესებულება შეზღუდულია 12 თვიანი დროის პერიოდითა და საჯარო მოსამსახურის საწყისი სახელფასო ანაზღაურების 7% ფარგლებით.  
 
დიდი ბრიტანეთის კანონმდებლობის თანახმად, საჯარო მოხელეებისათვის პრემიები შესაძლებელია გაიცეს გამონაკლის შემთხვევებში, როდესაც საჯარო მოხელე განახორციელებს სპეციფიკურ საქმიანობას, რომლის განხორციელების მოლოდინი მის მიმართ არ არსებობს. დიდ ბრიტანეთში, საჯარო დაწესებულების მიერ გაცემული პრემიების ოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს სახელმწიფო დაწესებულების ბიუჯეტის 0.3. პროცენტს. 
 
ფინეთის კანონმდებლობა, საჯარო მოსამსახურისათვის პრემიის მინიჭებისას იყენებს საჯარო მოხელის შეფასების სისტემას და განსაზღვრავს შეფასების კრიტერიუმებს, როგორიცაა საჯარო მოხელის მიერ ვალდებულებების შესრულება, კეთილსინდისიერება და პასუხისმგებლობის გრძნობა,  ხოლო გერმანიის კანონმდებლობის მიხედვით, საჯარო მოხელის შეფასება ხდება მის მიერ შესრულებული სამუშაოს ხარისხის, მუშაობის მეთოდების, ექსპერტული ცოდნისა და ლიდერული უნარების გათვალისწინებით.  შესაბამისად, საქართველომ უნდა გაითვალისწინოს საჯარო მოხელეებისათვის პრემიების მინიჭების კუთხით არსებული საერთაშორისო პრაქტიკა და უზრუნველყოს შესაბამისი საკანონმდებლო რეგულირების შემუშავება.
 
ყოველივე ზემოთ აღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოში საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების ეფექტური სისტემის შემუშავების მიზნით წარმოგიდგენთ შემდეგ რეკომენდაციებს:
 
შემუშავდეს ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკა საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების განსაზღვრის მიზნით;
კანონმდებლობით უზრუნველყოფილი იქნას საჯარო სამსახურში შრომითი კანონმდებლობის საფუძველზე დასაქმებული პირების ფინანსური გარანტიები;
კანონმდებლობით განისაზღვროს საჯარო მოხელეთა თანამდებობრივი ანაზღაურება საჯარო მოხელეთა თანამდებობრივი რანგირების მიხედვით საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ წარმოდგენილი რეკომენდაციების საფუძველზე;
კანონმდებლობით განისაზღვროს საჯარო მოხელეებისათვის პრემიის მინიჭების წესი, პრემიის მინიჭების კრიტერიუმები და პრემიის ოდენობის ფარგლები; 
კანონმდებლობით უზრუნველყოფილი იქნას საჯარო მოხელეებისათვის მინიჭებული პრემიების თაობაზე ინფორმაციის გამჭვირვალობა. 
 
ხელისუფლების მიერ აღნიშნული რეკომენდაციების გათვალისწინება უზრუნველყოფს საჯარო სამსახურში საჯარო მოხელეთა ანაზღაურების ეფექტური მექანიზმის შემუშავებას, საჯარო სექტორში დასაქმებულთა სტიმულირებას, ისევე როგორც ხელს შეუწყობს სახელმწიფო ფინანსების ხარჯვის გამჭვირვალობასა და გაზრდის მოსახლეობის მხრიდან ხელისუფლებისადმი ნდობის ხარისხს. 
 
სტატია მომზადდა ღია საზოგადოების ფონდის (OSF) ადამიანის უფლებათა სტაჟირების 2013 წლის გრანტის ფარგლებში. 
 
სტატიაში გამოქვეყნებული მოსაზრებებზე პასუხისმგებელია IDFI (ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი) და შესაძლებელია ისინი არ ემთხვეოდეს ღია საზოგადოების ფონდის შეხედულებებს.
 
სხვა მასალები ამ თემაზე
სიახლეები

პანდემია და კორუფციული რისკები

07.04.2020

IDFI-ს მოსაზრებები მართლმსაჯულებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის საკითხებზე

05.04.2020

IDFI-მ რასობრივი დისკრიმინაციის ყველა ფორმის აღმოფხვრის შესახებ კონვენციის შესრულების თაობაზე ანგარიშის პროექტთან დაკავშირებით მოსაზრებები წარადგინა

04.04.2020

IDFI-მ ადამიანის უფლებათა დაცვის ახალ სტრატეგიასთან დაკავშირებით მოსაზრებები წარადგინა

03.04.2020
განცხადებები

ხელმომწერი ორგანიზაციები უზენაესი სასამართლოს პლენუმს მოუწოდებენ საგანგებო მდგომარეობის დასრულებამდე თავი შეიკავოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსამართლის დანიშვნისგან

03.04.2020

საზოგადოებრივი ორგანიზაციები აჭარის მაუწყებელში მიმდინარე საგანგაშო პროცესებზე საერთაშორისო ორგანიზაციებს კოლექტიურად მიმართავენ

17.03.2020

კოალიცია უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარის თანამდებობაზე ასარჩევად ნინო ქადაგიძის წარდგენას ეხმიანება

13.03.2020

კოალიციის განცხადება მოსამართლეთა დისციპლინურ სამართალწარმოებასთან დაკავშირებული ხარვეზების თაობაზე

05.03.2020
ბლოგპოსტები

უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების დანიშვნა: რა იცის საქართველოს მოსახლეობამ და რა დამოკიდებულება აქვს ამ პროცესის მიმართ

29.03.2020

ემოციური უსაფრთხოება საქართველოს ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებებში - მოსწავლეთა დარღვევებისა და ჩაგვრის შემთხვევების სტატისტიკის ანალიზი

20.03.2020

ქალაქ ფოთში ატმოსფერული ჰაერის დაბინძურებასა და თევზის გადამუშავებასთან დაკავშირებული ეკოლოგიური პრობლემების ანალიზი - ანუ ცხოვრება ზღვისპირა ქალაქში ჰაერის გარეშე

20.03.2020

არაგადამდები (ქრონიკული) დაავადებების სამკურნალო მედიკამენტებით უზრუნველყოფის სახელმწიფო პროგრამის მიმოხილვა

20.03.2020