ვენეციის კომისიამ 2017 წლის 22 სექტემბერს გამოაქვეყნა დასკვნა საქართველოს პარლამენტის მიერ ორი მოსმენით მიღებულ საკონსტიტუციო ცვლილებებთან დაკავშირებით.

დასკვნაში, სხვა საკითხებთან ერთად, ყურადღება გამახვილებულია კონსტიტუციის სასამართლო ხელისუფლების თავში განხორციელებულ ცვლილებებზე და უარყოფითად არის შეფასებული მათი ნაწილი. აღსანიშნავია, რომ ვენეციის კომისიის მოსაზრებებში ასახულია იმ შენიშვნების აბსოლუტური უმრავლესობა, რომლებზეც, მათ შორის, ჩვენი ორგანიზაციაც მიუთითებდა.

- საკონსტიტუციო სასამართლოს კომპეტენციის შემცირება და საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსამართლეების არჩევის წესი

საქართველოს პარლამენტის მიერ ორი მოსმენით მიღებული საკონსტიტუციო ცვლილებებით იზღუდება საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლებამოსილება საარჩევნო დავებთან დაკავშირებით. კერძოდ, იკრძალება საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ არჩევნების მომწესრიგებელი ნორმის არაკონსტიტუციურად ცნობა შესაბამისი საარჩევნო წლის განმავლობაში, თუ ეს ნორმა შესაბამის არჩევნებამდე ერთი წლის განმავლობაში არ არის მიღებული, ამასთან ჩატარებული არჩევნების არაკონსტიტუციურად ცნობისთვის საჭირო იქნება ცხრავე მოსამართლე თანხმობა და გადაწყვეტილება მიღებულ უნდა იქნეს არჩევნების შედეგების ოფიციალურად გამოცხადებიდან არაუგვიანეს მე-7 დღისა.

ვენეციის კომისიამ თავის დასკვნაში ცალსახად მიუთითა, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს კომპეტენეციის ამგვარი შეზღუდვა არის არაპროპორციული და გადამეტებულად ზღუდავს სასამართლოს ძირითად ფუნქციას - კონსტიტუციური კონტროლის განხორციელებით უზრუნველყოს კონსტიტუციის უზენაესობა.

ივნისში გამოქვეყნებულ დასკვნაში ვენეციის კომისიამ ხაზი გაუსვა, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს, როგორც საკონსტიტუციო ორგანოს, უნდა ჰქონდეს ნდობა, რომ ის თავის ფუნქციას სათანადოდ შეასრულებს. არჩევნების მომწესრიგებელი ნორმების სტაბილურობის დაცვის საჭიროება შეძლება, ამართლებდეს წინასაარჩევნო პერიოდში გარკვეულ შეზღუდვებს, მაგრამ სრულად არც ერთი წესი არ უნდა გავიდეს კონსტიტუციურობის შემოწმების ფარგლებიდან.

ჩვენს ორგანიზაციას მიაჩნდა, რომ საარჩევნო დავებთან დაკავშირებით საკონსტიტუციო სასამართლოს კომპეტენციის შემცირება უკანგადადგმული ნაბიჯი იყო, რადგან არჩევნების ლეგიტიმურობისთვის მნიშვნელოვანია არსებობდეს ეფექტური სამართლებრივი მექანიზმები შესაძლო არაკონსტიტუციური ქმედებების გასანეიტრალებლად. მე-2 მოსმენით მიღებული კონსტიტუციური ცვლილებებით, თუ მაგალითად არჩევნების კონსტიტუციურობას მხარს დაუჭერს 8 მოსამართლე და ერთი იქნება წინააღმდეგი სარჩელი არ დაკმაყოფილდება, რადგან ცვლილებების თანახმად, არჩევნების არაკონსტიტუციურად ცნობისთვის საჭიროა უკლებლივ ყველა მოსამართლის თანხმობა. ამგვარი მკაცრი წესი საფუძველს აცლის საკონსტიტუციო სასამართლოს ეფექტურობას და ასევე შეიძლება მომავალში გამოიწვიოს პოლიტიკური არასტაბილურობა.

ასევე გაუმართლებლად მიგვაჩნია არჩევნებამდე ერთი წლით ადრე საარჩევნო დავებთან დაკავშირებით საკონსტიტუციო სასამართლოს ფუნქციების შეზღუდვა. შემოთავაზებული პროექტით კონსტიტუციური კონტროლის მიღმა ფაქტობრივად შეიძლება აღმოჩნდეს ნორმები, რომლებმაც გადამწყვეტი მნიშვნელობა შეიძლება ითამაშონ შემდეგი არჩევნების შედეგების განსაზღვრაში.

ამ წესში განსაკუთრებით პრობლემურია ის, რომ:

1) არჩევნებამდე ერთი წლის განმავლობაში იზღუდება არა მარტო ამ ერთი წლის პერიოდში შეტანილ სარჩელებზე გადაწყვეტილების მიღება, არამედ იმ სარჩელებზეც, რომლებიც რამდენიმე წლით ადრე არის შეტანილი და არ არის გადაწყვეტილი სასამართლოს მიერ;

2) საკანონმდებლო ნორმამ გარკვეული დროის განმავლობაში ადმინისტრაციული ორგანოების განმარტებებიდან გამომდინარე შეიძლება შეიძინოს არაკონსტიტუციური მნიშვნელობა, რაც ერთი წლით ადრე ბუნებრივია ვერ იქნება წინასწარგანჭვრეტადი პოტენციური მოსარჩელეების მიერ;

3) პარლამენტს თეორიულად შეუძლია არჩევნებამდე ერთი წლით და რამდენიმე დღით ადრე მიიღოს აშკარად არაკონსტიტუციური ცვლილებები. განსაზღვრული ვადის გამო კი საკონსტიტუციო სასამართლოში ვერ მოესწრება ამგვარი ნორმების გასაჩივრება და გადაწყვეტა, შესაბამისად ვერ იარსებებს აშკარად არაკონსტიტუციური ნორმის გაუქმების სამართლებრივი მექანიზმი.

ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, მიგვაჩნია, რომ კიდევ ერთხელ უნდა მოხდეს ამ საკითხის გადახედვა და სრულყოფილად უნდა იქნეს გაზიარებული ვენეციის კომისიის შენიშვნები.

გარდა ამ საკითხისა, ვენეციის კომისიამ ივნისის დასკვნაში ასევე აღნიშნა, რომ სასურველი იქნებოდა, რომ კანონპროექტი ითვალისწინებდეს ფართო პოლიტიკური სპექტრის ჩართულობას საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსამართლეთა ნომინაციის პროცესში. მნიშვნელოვანია, რომ პარლამენტის მიერ კვალიფიციური უმრავლესობით ხდებოდეს სამი მოსამართლის არჩევა, რათა უზრუნველყოფილ იქნეს კონსესუსი მოსამართლეობის კანდიდატურებთან დაკავშირებით. მისასალმებელია რომ პარლამენტმა გაიზიარა ეს რჩევა და საკონსტიტუციო სასამართლოს 3 მოსამართლეს სრული შემადგენლობის უბრალო უმრავლესობის ნაცვლად, სამი მეხუთედის უმრავლესობით აირჩევს პარლამენტი.

- უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების არჩევის წესის ცვლილება

მეორე მოსმენით მიღებული ცვლილებების თანახმად, უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების წარდგენის პროცესში აღარ მონაწილეობს საქართველოს პრეზიდენტი, მის ნაცვლად მოსამართლეების კანდიდატურებს საქართველოს პარლამენტს წარუდგენს იუსტიციის უმაღლესი საბჭო.

ვენეციის კომისიის შეფასებით, მოსამართლეთა დანიშვნა არ უნდა იყოს საპარლამენტო კენჭისყრით გადასაწყვეტი საკითხი, ვინაიდან არსებობს საფრთხე პოლიტიკურმა მოსაზრებებმა გადაწონოს კანდიდატის ობიექტურად ღირებული მხარეები. კომისია აღნიშნავს, რომ მათთვის ცნობილია ის ფაქტი, რომ ამჟამინდელი იუსტიციის უმაღლესი საბჭო საქართველოში მწვავე კრიტიკის საგანია, თუმცა, ამან ინსტიტუციურად არ უნდა შეუშალოს ხელი იმას, რომ საბჭომ თავისი ფუნქცია შეასრულოს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეთა წარდგენაში. ამის პარალელურად კი უნდა განხორციელდეს საბჭოს მარეგულირებელი კანონმდებლობის რეფორმირება. ვენეციის კომისიის პოზიციით, ან იუსტიციის უმაღლეს საბჭოს უნდა მიენიჭოს ერთპიროვნული უფლებამოსილება, დანიშნოს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლები ან პრეზიდენტს, როგორც სახელმწიფოს მეთაურს, უნდა ჰქონდეს უფლებამოსილება, დანიშნოს მოსამართლეები, იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წარდგინებით.

მიგვაჩნია, რომ იუსტიციის საბჭოსთვის ამგვარი მნიშვნელოვანი უფლებამოსილების გადაცემა კიდევ უფრო აქტუალურს ხდის იუსტიციის საბჭოს საქმიანობის რეფორმირების საკითხს. მნიშვნელოვანია, რომ დაიხვეწოს იუსტიციის საბჭოს მიერ გადაწყვეტილებების მიღების წესები და ასევე საბჭოს წევრების არჩევის პროცედურა.

აქვე მისასალმებელია, რომ ხელისუფლებამ გაიზიარა ვენეციის კომისიის რეკომენდაცია და იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს არამოსამართლე წევრების არჩევა პარლამენტის მიერ, უბრალო უმრავლესობის ნაცვლად, მოხდება სრული შემადგენლობის სამი მეხუთედის უმრავლესობით. ხელისუფლებამ ასევე გაიზიარა, ვენეციის კომისიის რეკომენდაციები და პირველი და სააპელაციო ინსტანციების მოსამართლეების მსგავსად უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეებიც 10 წლის ნაცვლად დაინიშნებიან უვადოდ.

- მოსამართლეთა სამწლიანი გამოსაცდელი ვადა

მოსამართლეთა სამწლიანი გამოსაცდელი ვადით დანიშვნა ხშირად გამხდარა არასამთავრობო თუ საერთაშორისო ორგანზაციების კრიტიკის საგანი,. ჯერ კიდევ 2010 წელს კონსტიტუციური კანონის პროექტის თაობაზე მომზადებულ დასკვნაში ვენეციის კომისიამ მოსამართლეთა გამოსაცდელი ვადა შეუსაბამოდ მიიჩნია სასამართლოს დამოუკიდებლობის პრინციპთან და გამოთქვა რეკომენდაცია ამ დებულების ამოღების შესახებ.

მე-2 მოსმენით მიღბული კონსტიტუციური ცვლილებების თანახმად, 2024 წლის 31 დეკემბრამდე კვლავ ნარჩუნდება 3 წლის გამოსაცდელი ვადით მოსამართლეთა დანიშვნა. ვენეციის კომისიის დასკვნაში აღნიშნულია, რომ როგორც საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარის მიერ იქნა განმარტებული, 2025 წლისთვის დასრულდება იუსტიციის სკოლის რეფორმა და იარსებებს იმის შესაძლებლობა რომ იუსტიციის სკოლის კურსდამთავრებულებები სათანადოდ მზად იყვნენ იმისთვის, რომ უვადოდ დაინიშნონ მოსამართლეებად, გამოსაცდელი ვადის გარეშე. ამ წინადადებას ვენეციის კომისია მიესალმება.

- პროკურატურის რეფორმა

მე-2 მოსმენით მიღებული კონსტიტუციური ცვლილებების თანახმად, პროკურატურა აღარ იქნება აღმასრულებელი ხელისუფლების ნაწილი და დამოუკიდებელ ინსტიტუციად ჩამოყალიბდება, სისტემურად კი სასამართლოს თავში იქნება მოქცეული.

საქართველოს პროკურატურას უხელმძღვანელებს გენერალური პროკურორი, რომელსაც 6 წლის ვადით აირჩევს პარლამენტი. სამწუხაროდ, ხელისუფლებამ არ გაიზიარა ვენეციის კომისიის დასკვნა და გენერალური პროკურორის არჩევა კვლავაც მოხდება პარლამენტის სრული შემადგენლობის უმრავლესობით და არა კვალიფიციური უმრავლესობით.

პროკურატურის აღმასრულებელი ხელისუფლებისგან გამოყოფა და დამოუკიდებელ უწყებად ჩამოყალიბება წინგადადგმული ნაბიჯია ამ უწყების დეპოლიტიზებისთვის. კონსტიტუციური ჩანაწერის პარალელურად მნიშვნელოვანია შემდგომში საკანონმდებლო დონეზე შეიქმნას მყარი გარანტიები ინსტიტუციური დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად.

ამ გზაზე მნიშვნელოვანია ხელისუფლების მხრიდან გათვალისწინებულ იქნეს ვენეციის კომისიის რეკომენდაციები პოლიტიკური კომპონენტის დაბალანსებაზე, რათა არ მოხდეს გენერალური პროკურორის არჩევა ერთპიროვნულად, ხელისუფლების პოლიტიკური ნების საფუძველზე, არასახელისუფლებო პოლიტიკური პარტიების მონაწილეობის გარეშე.

დასკვნა:

პოზიტიური დებულებების მიუხედავად, საქართველოს კონსტიტუციის პროექტის სასამართლო თავში განხორციელებული ცვლილებების ნაწილი მნიშვნელოვან ხარვეზებს შეიცავს და წინააღმდეგობაში მოდის ვენეციის კომისიის რეკომენდაციებთან. ამ კუთხით განსაკუთრებით აღსანიშნავია საარჩევნო დავებთან დაკავშირებით საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლებამოსილების შეზღუდვის საკითხი, რამაც ვენეციის კომისიის შეფასებით, შეიძლება ეჭვქვეშ დააყენოს კონსტიტუციის უზენაესობის დაცვის პრინციპი ქვეყანაში.

ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, კიდევ ერთხელ მოვუწოდებთ ხელისუფლებას შეასრულოს კონსტიტუციო გადასინჯვის დაწყებისას გაჟღერებული პირობა და არ მიიღოს ისეთი დებულებები, რომლებიც ვენეციის კომისიის მხრიდან ცალსახად ნეგატიურად იქნა შეფასებული.