IDFI მიიჩნევს, რომ საკანონმდებლო პაკეტი ვერ პასუხობს ევროკავშირის რეკომენდაციას კორუფციასთან, განსაკუთრებით კი მაღალი დონის კორუფციასთან ბრძოლის გაძლიერების თვალსაზრისით. მართალია კანონპროექტი ითვალისწინებს ანტიკორუფციული ბიუროს შექმნას, თუმცა აღნიშნულ ორგანოს არ ენიჭება ევროკავშირის რეკომენდაციით გათვალისწინებული არცერთი ფუნქცია. 

კანონპროექტი არ პასუხობს ევროკავშირის მიერ მეოთხე პრიორიტეტულ ამოცანაში ცხადად დასახელებულ გამოწვევებს: 

1. …არ ეხება თანამდებობის პირთა ოჯახის იმ  წევრებს, რომელთაც დღეს არ ევალებათ საკუთარი ქონების დეკლარირება; 

2. …არ ზრდის მამხილებელთა დაცვის გარანტიებს, არ არეგულირებს მამხილებლებთან დაკავშირებულ სამართლებრივ ურთიერთობებს; 

3. …არ ძლიერდება თანამდებობის პირთა დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემა; 

4.…არ ძლიერდება პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების ზედამხედველობის ადმინისტრაციული შესაძლებლობები/მექანიზმები;

5. …არ ითვალისწინებს სპეციალიზებული საგამოძიებო ორგანოს შექმნას. ამგვარი დანაშულების გამოძიება კვლავ რჩება სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის კომპეტენციაში; 

6. …არ თვალისწინებს ერთიანი ორგანოს შექმნას, რომელიც თავს მოუყრის ყველა საკვანძო ანტიკორუფციულ ფუნქციას და რომელსაც ამავდროულად ექნება დამოუკიდებლობის მაღალი ხარისხი.

შემოთავაზებულ ახალ ორგანოს მიენიჭება მხოლოდ სახელმწიფოს ანტიკორუფციული პოლიტიკის განსაზღვრაში მონაწილეობის უფლებამოსილება, რაც აბსოლუტურად არასაკმარისია ევროკავშირის მეოთხე რეკომენდაციის აღსასრულებლად.

ანტიკორუფციული ბიურო იქნება კორუფციის წინააღმდეგ სახელმწიფო პოლიტიკის განსაზღვრაში მონაწილე ერთერთი სუბიექტი. მას არ ექნება შესაძლებლობა რაიმე გავლენა მოახდინოს და ეფექტური ადმინისტრაციული (პროცესუალური თუ მატერიალური) ზედამხედველობა გაუწიოს სხვადასხვა სახელმწიფო ორგანოთა მიერ ანტიკორუფციული კანონმდებლობის მოთხოვნების ეფექტურად აღსრულებას. უფრო კონკრეტულად, მას არ ექნება არანაირი უფლებამოსილება, რომელიც გავლენას იქონიებს პრევენციული თუ სადამსჯელო ანტიკორუფციული ღონისძიებების პრაქტიკაში იმპლემენტაციაზე. 

მოვუწოდებთ საქართველოს პარლამენტს, გაითვალისწინოს ევროკომისიის დასკვნა და შექმნას დამოუკიდებელი ცენტრალიზებული ორგანო, რომელიც თავს მოუყრის ყველა საკვანძო ანტიკორუფციულ ფუნქციას.

1. ევროკავშირის მე-4 რეკომენდაციის აღსრულების პროცესი: სამუშაო ჯგუფი და მისი წევრები

2022 წლის 26 ოქტომბერს, საქართველოს პარლამენტის იურიდიულ საკითხთა კომიტეტმა ევროკავშირის რეკომენდაციების შესრულებასთან დაკავშირებით კიდევ ერთი საკანონმდებლო პაკეტი დააინიცირა. პაკეტი შემუშავებულია ევროკავშირის მეოთხე რეკომენდაციის ფარგლებში, რომელიც სახელმწიფოსგან ანტიკორუფციული ძალისხმევის გაძლიერებას მოითხოვს. საკანონმდებლო პაკეტი 31 ოქტომბერს გამოქვეყნდა. 

კანონპროექტის ავტორია “ევროკავშირის წევრობის კანდიდატის სტატუსის საქართველოსთვის მისანიჭებლად განსახორციელებელი შესაბამისი საკანონმდებლო ცვლილებების მომზადების (ანტიკორუფციული საქმიანობის ინსტიტუციური გაძლიერების) მიზნით იურიდიულ საკითხთა კომიტეტის მიერ შექმნილი სამუშაო ჯგუფი”. აღნიშნული სამუშაო ჯგუფი იურიდიულ საკითხთა კომიტეტმა 2022 წლის 18 აგვისტოს გადაწყვეტილებით შექმნა. 

სამოქალაქო სექტორის ორგანიზაციებიდან ერთერთი იყო ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი (IDFI). IDFI-მ საკუთარი ხედვა ევროკავშირის რეკომენდაციების შესრულებასთან დაკავშირებით სამუშაო ჯგუფს ვრცლად წარუდგინა. 

2. იურიდიულ საკითხთა კომიტეტის მიერ შემოთავაზებული ცვლილებების შინაარსი

იურიდიულ საკითხთა კომიტეტის მიერ ინიცირებული საკანონმდებლო პაკეტი ითვალისწინებს ცვლილებების შეტანას 27 საკანონმდებლო აქტში/კანონში. მათგან ცენტრალურია „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ საქართველოს კანონში შესატანი ცვლილებების პროექტი. დარჩენილი 26 კანონის პროექტიდან სამის მიზანია საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისობაში მოყვანა შეცვლილ საკანონმდებლო ვითარებასთან. ხოლო, 23 მათგანი შეეხება კორუფციასთან ბრძოლის ეროვნული საბჭოს სახელწოდების შეცვლიდან მომდინარე ფორმალურ დამატებებს. 

იურიდიულ საკითხთა კომიტეტმა, ევროკავშირის ზემოდასახელებული რეკომენდაციების აღსრულების გზად მიიჩნია საჯარო სამართლის იურიდიული პირის − ანტიკორუფციული ბიუროს შექმნა. კანონპროექტის თანახმად ბიურო აღიჭურვება შემდეგი უფლებამოსილებით. 

- შეიმუშავებს წინადადებებს კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის ზოგადი პოლიტიკის განსაზღვრასთან დაკავშირებით და წარუდგენს მათ საქართველოს პარლამენტს;

- შეიმუშავებს საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის განხორციელების სამოქმედო გეგმის პროექტს და მას დასამტკიცებლად წარუდგენს საქართველოს მთავრობას;

- კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის ზოგადი პოლიტიკის განმსაზღვრელი დოკუმენტის, საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის განხორციელების სამოქმედო გეგმის შესრულების მიზნით კოორდინაციას უწევს სათანადო ორგანოების, ორგანიზაციებისა და თანამდებობის პირების საქმიანობას;

- ზედამხედველობას უწევს კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის ზოგადი პოლიტიკის განმსაზღვრელი დოკუმენტის, საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის განხორციელების სამოქმედო გეგმის შესრულებას და მათი შესრულების მიზნით შეიმუშავებს სათანადო წინადადებებს და გასცემს სათანადო რეკომენდაციებს;

- იკვლევს და აანალიზებს კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის სფეროში არსებულ საერთაშორისო სტანდარტებსა და გამოცდილებას, ამ სფეროსთან დაკავშირებით საქართველოს და სხვა ქვეყნების გამოცდილებას, მათ სამართალსა და სათანადო საერთაშორისო ორგანიზაციების მიდგომებს, მოსაზრებებსა და დასკვნებს;

- კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის საკითხებში ხელს უწყობს საზოგადოების ინფორმირებულობის გაზრდას, მათ შორის, სათანადო საგანმანათლებლო ღონისძიებების განხორციელებას;

- წელიწადში ერთხელ, არაუგვიანეს 31 მარტისა, საქართველოს პარლამენტს წარუდგენს წლიურ ანგარიშს ანტიკორუფციული ბიუროს უფლებამოსილებებში შემავალი საკითხების შესახებ, ხოლო თავისი ინიციატივით ან ანტიკორუფციული უწყებათაშორისი საბჭოს მოთხოვნით ანტიკორუფციულ უწყებათაშორის საბჭოს წარუდგენს პერიოდულ ანგარიშებს ანტიკორუფციული ბიუროს უფლებამოსილებებში შემავალი საკითხების თაობაზე.

კანონპროექტი ასევე ითვალისწინებს ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსის თანამდებობაზე არჩევის წესს და დამოუკიდებლობის გარანტიებს. ამასთანავე, კანონპროექტით იცვლება კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორისი საკოორდინაციო საბჭოს დასახელება და უფლებამოსილებები, რაც ანტიკორუფციული ბიუროს შექმნიდან მომდინარე ცვლილებებით არის ნაკარნახევი. 

3. ევროკავშირის მეოთხე რეკომენდაციის მოთხოვნები: შინაარსი და კონტექსტი

ევროკომისიის 2022 წლის 17 ივნისის დასკვნით განისაზღვრა საქართველოს  პრიორიტეტული ამოცანები, რომელთა შესრულება აუცილებელია ევროკავშირის კანდიდატის სტატუსის მოსაპოვებლად. მეოთხე პრიორიტეტული ამოცანის თანახმად საქართველომ უნდა “გააძლიეროს ანტი-კორუფციული სააგენტოს დამოუკიდებლობა, რომელიც თავს მოუყრის ყველა საკვანძო ანტი-კორუფციულ ფუნქციას; განსაკუთრებით კი, საგულდაგულოდ გადაჭრას მაღალი დონის კორუფციის შემთხვევები. (დასკვნის ავთენტური ტექსტი შედგენილია ინგლისურ ენაზე: რომელიც შემდეგნაირადა ჩამოყალიბებული “strengthen the independence of its Anti-Corruption Agency bringing together all key anti-corruption functions, in particular to rigorously address high-level corruption cases”).

აღნიშნული მოთხოვნის რეალური შინაარსის გასაგებად აუცილებელია იმ კონტექსტის ანალიზი, რომლის ფონზეც ევროკომისიამ განსაზღვრა ციტირებული ამოცანა.  პრიორიტეტული ამოცანების ჩამოყალიბებამდე ევროკომისიის დასკვნა შეიცავს ანალიზს რომელიც ასახელებს პრობლემატიკას, რომლის ფონზეც ანტიკორუფციული ძალისხმევის გაძლიერების თაობაზე ციტირებული ამოცანაა გაცემული. ევროკომისიის დასკვნის 1.3.B. ნაწილის (გვ. 8). 

უპირველესად ევროკომისია მიუთითებს, რომ საქართველომ გაატარა მნიშვნელოვანი სამართლებრივი რეფორმები  ანტიკორუფციულ სფეროში ევროკავშირთან დაახლოების თვალსაზრისით, სქართველო არის ყველა ძირითადი ანტიკორუფციული კონვენციის წევრი. თუმცა ევროკომისია გამოყოფს გამოწვევებს, რომლებიც საქართველოში არსებობს და რომელიც უნდა გამოსწორდეს. ამ თვალსაზრისით ევროკავშირის ძირითადი გზავნილებია;  

1. ქონებრივი დეკლარაციების წარდგენის ვალდებულების იმპლემენტაციისა და მონიტორინგის პროცესის გაუმჯობესება; თანამდებობის პირების ოჯახის წევრები სრულად უნდა იქნეს დაფარული. 

2. მამხილებელთა დაცვის მექანიზმი საჭიროებს გაძლიერებას. 

3. საქართველოში არ არსებობს ერთი ანტიკორუფციული სააგენტო, რომელიც დამოუკიდებლად გაუმკლავდება ინტერესთა კონფლიქტის შემთხევებს,  მოახდენს დეკლარირების ვალდებულების შესრულების ვერიფიკაციას (მონიტორინგს), გააკეთებს პოლიტიკური პარტიების შემოწირულობებისა და ხარჯების აუდიტსა და უზრუნველყოფს მამხილებელთა დაცვას (პოლიტიკური პარტიების ფინანსების ზედამხედველობის ადმინისტრაციული შესაძლებლობები/მექანიზმები უნდა გაძლიერდეს).

4. არ არსებობს სპეციალიზებული საგამოძიებო, სისხლის სამართლებრივი ან სასამართლო ორგანო რომელიც კორუფციასთან ბრძოლაზეა პასუხისმგებელი. ამ სფეროში [ანტიკორუფციული ღონისძიებები] საქმეთა გამოძიება უნდა გაძლიერდეს. 

5. მეტი უნდა გაკეთდეს, მაღალი დონის კორუფციის წინააღმდეგ საბრძოლველად. 

მდგომარეობის აღწერის თვალსაზრისით, ევროკომისია დამატებით მიუთითებს, რომ კორუფციული საქმეების გამოძიება სრულად სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურს ექვემდებარება, ასევე ეროვნული ანტიკორუფციული საბჭო 2019 წლის შემდგომ აღარ შეკრებილა და ის თანამშრომელთა ნაკლებობას განიცდის. დამატებით, კომისია აღნიშნავს, რომ საქართველოს არ მიუღია 2021-2022 წლების ანტიკორუფციული სტრატეგია. 

ევროკომისიის მიერ განსაზღვრული მე-4  პრიორიტეტული ამოცანის შინაარსისა და გაცემის კონტექსტი მიუთითებს, რომ ევროკავშირის ძირითადი მოთხოვნაა, ანტიკორუფციული ღონისძიებების გაძლიერება პრაქტიკულ დონეზე. სხვაგვარად, მოქმედი კანონმდებლობით გათვალისწინებული კორუფციის წინააღმდეგ მიმართული მატერიალური (პრევენციული თუ სადამსჯელო) ღონისძიებების პრაქტიკაში იმპლემენტაცია უნდა გაიზარდოს, სათანადოდ უნდა აღსრულდეს მოქმედი კანონმდებლობის მოთხოვნები. 

წარმოდგენილი ანალიზი მიუთითებს, რომ ევროკავშირის მე-4 პრიორიტეტული ამოცანის შესრულების მიზნით, საქართველოს ძალისხმევა მიმართული უნდა ყოფილიყო შემდეგი ღონისძიებების განხორციელებისკენ: 

ა) ცენტრალიზებული ორგანოს შექმნა, რომელიც აღჭურვილი იქნება დამოუკიდებლობის სათანადო ხარისხით, შესაბამისი რესურსითა და უფლებამოსილებებით და რომელის ფუნქციაც იქნება მათ შორის 1) პოლიტიკური პარტიების შემოწირულებებისა და დაფინანსების მონიტორინგი; 2) თანამდებობის პირთა დეკლარაციების მონიტორინგი; 3) საჯარო სამსახურში მამხილებელთა დაცვა; 

ბ) კორუფციისა და ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ საქართველოს კანონის მოთხოვნების გავრცელება თანამდებობის პირების ოჯახის წევრებზე, მიუხედავად იმისა, ცხოვრობენ თუ არა ისინი ერთად; 

გ) კორუფციულ საქმეებზე სპეციალიზებული საგამოძიებო/სისხლის სამართლებრივი დევნის ორგანოს ან სასამართლოს შექმნა. 

დ) კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის ანტიკორუფციული საბჭოს სათანადო რესურსებით უზრუნველყოფა, მისი ფუნქციონირების აღდგენა და კორუფციასთან ბრძოლის ეროვნული სტრატეგიის მიღება. 

4. საკანონმდებლო პაკეტის გავლენის შეფასება: აღასრულებს თუ არა კანონპროექტი ევროკავშირის მიერ განსაზღვრო მეოთხე პრიორიტეტულ ამოცანას

იურდიულ საკითხთა კომიტეტის მიერ ინიცირებული კანონპროექტი ითვალისწინებს, დამოუკიდებელი ანტიკორუფციული ბიუროს შექმნას, იმ ფუნქციების გარეშე რაც კრიტიკულად აუცილებელია ევროკავშირის მიერ განსაზღვრული მე-4 პრიორიტეტული ამოცანის აღსასრულებლად.  

უფრო კონკრეტულად, ბიუროს არ გააჩნია შესაძლებლობა განახორციელოს ან/და ეფექტური ადმინისტრაციული (პროცესუალური თუ მატერიალური) ზედამხედველობა გაუწიოს ანტიკორუფციული კანონმდებლობის მოთხოვნების ეფექტურად აღსრულებას. მას არ ექნება, არანაირი შესაძლებლობა, რომელიც გავლენას იქონიებს პრევენციული თუ სადამსჯელო ანტიკორუფციული ღონისძიებების პრაქტიკაში იმპლემენტაციაზე. 

კანონპროექტი არ პასუხობს ევროკავშირის მიერ მეოთხე პრიორიტეტულ ამოცანაში მოაზრებულ არც ერთ ძირითად გამოწვევას. კერძოდ, საკანონმდებლო პაკეტი:

1. …არ ეხება თანამდებობის პირთა ოჯახის იმ  წევრებს, რომელთაც დღეს არ ევალებათ საკუთარი ქონების დეკლარირება; 

2. …არ ზრდის მამხილებელთა დაცვის გარანტიებს, არ არეგულირებს მამხილებლებთან დაკავშირებულ სამართლებრივ ურთიერთობებს; 

3. …არ ძლიერდება თანამდებობის პირთა დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემას; 

4. …არ ძლიერდება პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების ზედამხედველობის ადმინისტრაციული შესაძლებლობები/მექანიზმები;

5. …არ ითვალისწინებს  სპეციალიზებული საგამოძიებო ორგანოს შექმნას. ამგვარი დანაშულების გამოძიება კვლავ რჩება სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის კომპეტენციაში; 

6. …არ თვალისწინებს ერთიანი ორგანოს შექმნას, რომელიც თავს მოუყრის ყველა საკვანძო ანტიკორუფციულ ფუნქციას და რომელსაც ამავდროულად ექნება დამოუკიდებლობის მაღალი ხარისხი.

ერთადერთი ასპექტი, რაზეც საკანონმდებლო პაკეტს ექნება დადებითი გავლენა არის სახელმწიფოში ანტიკორუფციული პოლიტიკის განსაზღვრა. კერძოდ, სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის მიღება, ასევე ამ სტრატეგიის და პოლიტიკის შემუშავებისთვის საჭირო ფინანსური რესურსების გამოყოფა.

შენიშვნა: წარდგენილი პაკეტში, ანტიკორუფციული ბიუროს შექმნის წესი რამდენიმე ხარვეზს შეიცავს, მაგრამ ჩვენ ამ ხარვეზებზე მიმდინარე ანალიზის ფარგლებში არ ვისაუბრებთ, ვინაიდან ბიუროს არ ენიჭება არც ერთი ისეთი უფლებამოსილება, რომლის განხორციელება დამოუკიდებლობის მაღალ გარანტიებს მოითხოვს.

დასკვნა

ზემოთ წარმოდგენილი ანალიზის საფუძველზე, IDFI მიიჩნევს, რომ საკანონმდებლო პაკეტი ვერ პასუხობს ევროკავშირის რეკომენდაციას კორუფციასთან, განსაკუთრებით კი მაღალი დონის კორუფციასთან ბრძოლის გაძლიერების თვალსაზრისით. მართალია კანონპროექტი ითვალისწინებს ანტიკორუფციული ბიუროს შექმნას, თუმცა აღნიშნულ ორგანოს არ ენიჭება ევროკავშირის რეკომენდაციით გათვალისწინებული არცერთი ფუნქცია. საკანონმდებლო პაკეტი საერთოდ არ შეეხება, არამცთუ ევროკომისიის დასკვნის სულისკვეთებიდან გამომდინარე ნაბიჯებს, არამედ მასში ტექსტობრივად დასახელებულ გამოწვევებსა კი. 

ახლად შექმნილ ორგანოს მიენიჭება მხოლოდ  სახელმწიფოს ანტიკორუფციული პოლიტიკის განსაზღვრაში მონაწილეობის უფლებამოსილება, რაც აბსოლუტურად არასაკმარისია ევროკავშირის მეოთხე რეკომენდაციის აღსასრულებლად.

___