2022 წლის 30 მაისს ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციამ (OECD) საქართველოში კორუფციული გარემოს შეფასების ანგარიში გამოაქვეყნა. ანგარიში მომზადდა ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელის (OECD/ACN) მიერ მეხუთე რაუნდის პილოტური მონიტორინგის ფარგლებში, რომელიც საქართველოს გარდა ასევე განხორციელდა სომხეთში, აზერბაიჯანში, მოლდოვასა და უკრაინაში. საქართველოს პილოტური შეფასება 2020 წლის დეკემბერში დაიწყო მონაწილე სახელმწიფოების მიერ წინასწარ დამტკიცებული ინდიკატორებისა და მეთოდოლოგიის მიხედვით და მისი დამტკიცება გათვალისწინებული იყო 2021 წლის 26 ოქტომბერს გამართულ OECD/ACN-ის 21-ე პლენარულ სხდომაზე, თუმცა, საქართველოს მთავრობამ შეაფერხა ანგარიშის მიღება და დამატებითი დრო მოითხოვა დოკუმენტის ტექსტის შეცვლის მიზნით.  საქართველოს დელეგაციასა და მონიტორინგის ჯგუფს შორის გამართული დამატებითი ორმხრივი კონსულტაციებისა და OECD-სა და საქართველოს მთავრობას შორის მაღალი დონის მოლაპარაკებების შედეგად საქართველოს პილოტური მონიტორინგის ანგარიში 2022 წლის აპრილში დამტკიცდა.

პილოტური მონიტორინგი მოიცავდა ანტიკორუფციული აქტივობების 13 სექტორულ მიმართულებას (performance areas), რომლებიც შესაბამისი ინდიკატორებისა (indicators) და საბაზისო ნიშნულების (benchmark) მიხედვით ფასდება. ესენია:

- ანტიკორუფციული პოლიტიკა;

- ინტერესთა კონფლიქტი;

- თანამდებობის პირთა ქონებრივი დეკლარაციების წარმოება;

- მამხილებელთა დაცვა;

- სასამართლოს დამოუკიდებლობა;

- პროკურატურის დამოუკიდებლობა;

- სახელმწიფო შესყიდვების კეთილსინდისიერება;

- ბიზნესის კეთილსინდისიერება;

- კორუფციული დანაშაულების მიმართ კანონმდებლობის აღსრულება;

- იურიდიულ პირთა პასუხისმგებლობა;

- კორუფციული შემოსავლის აღდგენა და მართვა;

- მაღალი დონის კორუფციის გამოძიება და სისხლისსამართლებრივი დევნა;

- სპეციალიზებული ანტიკორუფციული საგამოძიებო და საპროკურორო ორგანოები.

მართალია, ანგარიში არ მოიცავს ინფორმაციას თითოეულ სექტორულ მიმართულებაზე ქვეყნის მიერ მიღებული ქულებისა და ინდიკატორების შესრულების რეიტინგების შესახებ, თუმცა, ანგარიშის აღწერილობით ნაწილზე დაყრდნობით შესაძლოა ითქვას, რომ დასახელებული ცამეტი მიმართულებიდან თითქმის ყველა საქართველოს მიერ შესრულების დაბალი ხარისხით ხასიათდება.

ანგარიში გამოკვეთს ხარვეზებს ანტიკორუფციული პოლიტიკის წარმოების მიმართულებით. მონიტორინგის გუნდის თანახმად, მნიშვნელოვანია, რომ ანტიკორუფციული სტრატეგიის ფარგლებში კორუფციული გარემოს ანალიზი ყოვლისმომცველი იყოს, თუმცა, საქართველოს ბოლო ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგია ძირითადად მიღწევების წარმოჩენაზე იყო ორიენტირებული;   სტრატეგიული დოკუმენტების შემუშავებამდე ეროვნული რისკების შეფასება არ განხორციელებულა და არ არსებობს მტკიცებულებებზე დაფუძნებული გამართლება სტრატეგიის იმ პრიორიტეტული მიმართულებების შერჩევასთან დაკავშირებით, რომელთა დუბლირებაც ხდება ერთი ანტიკორუფციული სტრატეგიიდან მეორეში. ანგარიშში მითითებულია, რომ ბოლო ანტიკორუფციული სტრატეგია პირდაპირ არ გამოკვეთს მაღალი დონის კორუფციის წინააღმდეგ საპასუხო ნაბიჯებს და მაღალი დონის კორუფციასთან დაკავშირებული გამოწვევები პირდაპირ არ არის აღიარებული, თუმცა, სხვადასხვა ადგილობრივი თუ საერთაშორისო ორგანიზაციის შეფასებებში ხაზგასმულია აღნიშნულის საჭიროება. მონიტორინგის გუნდის შეფასებით სათანადოდ არ ხდება მაღალი დონის კორუფციის შემთხვევების გამოვლენა და გამოძიება. ამასთან, ანტიკორუფციული პოლიტიკის განსაზღვრისას არ გამოიყენება მაღალი დონის კორუფციის შემთხვევების შესაბამისი სტატისტიკა.

IDFI უკვე წლებია საუბრობს მაღალი დონის კორუფციის პრევენციისთვის სათანადო ზომების მიღების აუცილებლობაზე. ქმედითი ანტიკორუფციული პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავებაში დახმარების მიზნით 2021 წლის დასაწყისში ორგანიზაციამ ანტიკორუფციულ სამდივნოს თავისი რეკომენდაციები წარუდგინა. IDFI-მ მოუწოდა სამდივნოს, განეხორციელებინა სიღრმისეული სიტუაციური ანალიზი კორუფციასთან, მათ შორის, მაღალი დონის კორუფციასთან დაკავშირებით და ანტიკორუფციულ სტრატეგიულ დოკუმენტებში აესახა ისეთი მნიშვნელოვანი ვალდებულება, როგორიცაა დამოუკიდებელი ანტიკორუფციული სააგენტოს შექმნა (მნიშვნელოვანია, რომ მონიტორინგის გუნდის მიერ გაზიარებული არაა ხელისუფლების პოზიცია პროკურატურისა და სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის სპეციალიზებულ ანტიკორუფციულ ორგანოებად მიჩნევასთან დაკავშირებით). სამწუხაროდ, ახალი ეროვნული ანტიკორუფციული სამოქმედო გეგმა, რომელსაც 2021-2022 წლებში უწყებების მიერ განსახორციელებელი ღონისძიებები უნდა განესაზღვრა, 2022 წლის მესამე კვარტალში ჯერ კიდევ არ არის შემუშავებული. ახალი სტრატეგიული დოკუმენტების დაგვიანებით შემუშავების ტენდენცია ანგარიშის ფარგლებში ნეგატიურად არის შეფასებული, მონიტორინგის გუნდის თანახმად, მსგავსი პრაქტიკა გავლენას ახდენს საქართველოში ანტიკორუფციული პოლიტიკის განხორციელების ეფექტიანობაზე. ნიშანდობლივია, რომ მეოთხე რაუნდის მონიტორინგის ფარგლებში OECD საუბრობდა ანტიკორუფციული პოლიტიკის მაკოორდინირებელი ორგანოს გაძლიერების საჭიროებაზე და რეკომენდაციას აძლევდა საქართველოს,  სათანადო რესურსით აღეჭურვა ანტიკორუფციული საბჭოს სამდივნო. ნაცვლად ამისა, ბოლო რამდენიმე წელია ეროვნული ანტიკორუფციული საბჭო არც კი შეკრებილა, ანტიკორუფციული საბჭოს სამდივნო კი მხოლოდ ფორმალურად არსებობს. აღნიშნული, თავის მხრივ, კიდევ უფრო აფერხებს ანტიკორუფციული პოლიტიკის განხორციელებას, რაზეც ყურადღება გამახვილებულია, მათ შორის, ევროკავშირის წევრობაზე საქართველოს განაცხადთან დაკავშირებით ევროკომისიის მოსაზრებაში.

ანგარიშის ფარგლებში საკმაოდ კრიტიკულად არის შეფასებული სხვა სექტორული მიმართულებებიც. როგორც მონიტორინგის გუნდი აღნიშნავს, ინტერესთა კონფლიქტის მარეგულირებელი კანონმდებლობა არასრულყოფილია. არ ხდება ინტერესთა კონფლიქტის მარეგულირებელი ნორმების დარღვევების სათანადოდ იდენტიფიცირება და სუსტია შესაბამისი ნორმების აღსრულება.  საჯარო სამსახურში ინტერესთა კონფლიქტის შემთხვევების მონიტორინგი არასაკმარისია და არ არსებობს ინტერესთა კონფლიქტთან დაკავშირებული დარღვევებისთვის შემაკავებელი ხასიათის მქონე პროპორციული სანქციების რუტინული გამოყენების პრაქტიკა.

ანგარიშის თანახმად, ქონებისა და ინტერესთა დეკლარირების განვითარებული სისტემის მიუხედავად, ამ მიმართულებითაც კვლავ არსებობს გარკვეული გამოწვევები. მაგალითად, დეკლარანტთა ფარგლებში არ ექცევა მაღალი რისკის მქონე თანამდებობის პირთა რამდენიმე კატეგორია. დეკლარაციის ფორმა არ არის საკმარისად ამომწურავი და არ მოიცავს მითითებას, მათ შორის, შემოსავლის წყაროზე, არაანაზღაურებად საქმიანობაზე, ბენეფიციარი საკუთრების გამჟღავნების თაობაზე. ძალიან დაბალია საგამოძიებო ორგანოებში გადაგზავნილი დარღვევების მაჩვენებელი, ხოლო ადმინისტრაციული სანქციები ძირითადად უმნიშვნელო დარღვევებზე გამოიყენება. მონიტორინგის გუნდის მიერ უარყოფითად არის შეფასებული 2019 წელს კანონში შესული ცვლილება, რომლის მიხედვითაც ბოლო ექვსი წლის განმავლობაში უფუნქციო კომპანიებზე დეკლარირების ვალდებულება აღარ ვრცელდება.

პილოტურმა მონიტორინგმა მხილების მექანიზმთან დაკავშირებითაც გამოკვეთა არაერთი გამოწვევა, რომლებზეც IDFI-ც ამახვილებდა ყურადღებას. ანგარიშის მიხედვით, მხილების მექანიზმი პრაქტიკაში უფუნქციოა. მამხილებელთა დაცვა არ ვრცელდება კერძო სექტორზე. მხილების ზოგადი კანონმდებლობა ასევე არ ვრცელდება ძალოვან უწყებებზე, რაც მნიშვნელოვან ხარვეზს წარმოადგენს მთლიანი საჯარო სექტორის ფარგლებში მამხილებელთა დაცვის თვალსაზრისით. ანგარიშში აღნიშნულია, რომ საქართველოს კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს პოტენციური მამხილებლებისთვის კონფიდენციალური კონსულტაციის მექანიზმის ფუნქციონირებას, ისევე, როგორც მამხილებლისთვის მიყენებული ზიანის ანაზღაურებას.

მონიტორინგის გუნდი ყურადღებას ამახვილებს სასამართლო სისტემის გამოწვევებზეც. ანგარიშის თანახმად, დეტალიზებული არაა სასამართლოს თავმჯდომარეების არჩევის წესი, ბუნდოვანია კანდიდატის შერჩევის კრიტერიუმები, რაც პირდაპირ ეხმიანება IDFI-ის მიერ სასამართლო სისტემასთან დაკავშირებით დაფიქსირებულ კრიტიკულ შეხედულებებს. ნეგატიურად არის შეფასებული იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრების შერჩევის პროცესის გამჭვირვალობა. მოსამართლეების დანიშვნასა და დაწინაურებასთან დაკავშირებით არ არსებობს თვითნებური გადაწყვეტილებების მიღებისგან დაცვის გარანტიები, ინტერესთა კონფლიქტის თავიდან აცილების სათანადო წესები, დასაბუთებული გადაწყვეტილების მიღების ვალდებულება და ა.შ. დოკუმენტში ასევე განხილულია სასამართლოს აქტების  გამოქვეყნებასა და  საკონსტიტუციო სასამართლოს 2019 წლის 7 ივნისის გადაწყვეტილების აღსრულებასთან დაკავშირებული პრობლემები.  აღნიშნულ გამოწვევებზე IDFI უკვე წლებია საუბრობს. პილოტური მონიტორინგის შედეგების ფონზე ნიშანდობლივია, რომ საქართველოს მიერ ევროკავშირის წევრობის კანდიდატის სტატუსის მისაღებად ევროკომისიის ერთ-ერთ რეკომენდაციას სასამართლო სისტემის დამოუკიდებლობის, ანგარიშვალდებულებისა და მიუკერძოებლობის უზრუნველყოფა წარმოადგენს.

ანგარიშის თანახმად, თანამდებობაზე აყვანა და დაწინაურება სათანადოდ არ არის რეგულირებული პროკურორებთან მიმართებითაც და არსებული პროცედურები სათანადოდ ვერ უზრუნველყოფს პროკურორთა შერჩევას კონკურენტულ გარემოში დამსახურების მიხედვით. მონიტორინგის გუნდის შეფასებით არსებული კანონმდებლობა პროკურორთა თანამდებობაზე დანიშვნის პროცესში გადაჭარბებულ დისკრეციას უტოვებს გენერალურ პროკურორს. აღნიშნულ ხარვეზებზე IDFI-ც ამახვილებდა ყურადღებას და მოუწოდებდა პროკურატურას უზრუნველეყო როგორც პროკურორების სამსახურში აყვანისა და დაწინაურების, ისე დისციპლინური წარმოების პროცესის გამჭვირვალობა, სამართლიანობა და ობიექტურობა. მონიტორინგის გუნდის შეფასებით გაუმჯობესებას საჭიროებს გენერალური პროკურორის დანიშვნის პროცედურა და პრაქტიკა, განსაკუთრებით, კანდიდატთა პროფესიული თვისებებისა და კეთილსინდისიერების შეფასების კონტექსტში. აღსანიშნავია, რომ მონიტორინგის გუნდი მითითებას აკეთებს ვენეციის კომისიის რეკომენდაციაზე და ხაზს უსვამს საპროკურორო საბჭოში სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლობის გაზრდის საჭიროებას მისი მეტი დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად.

სახელმწიფო შესყიდვებს შედარებით პოზიტიურად შეფასების მიუხედავად, ყურადღების მიღმა არც ამ მიმართულებაში დარჩა არსებული გამოწვევები. მონიტორინგის გუნდის მიუთითებს გამარტივებული შესყიდვის წესით განხორციელებული შესყიდვების მაღალ პროცენტულ წილზე. გამარტივებული შესყიდვების უფრო შეზღუდულად გამოყენების საჭიროებაზე IDFI კორონავირუსის პანდემიის პერიოდშიც ამახვილებდა ყურადღებას. გამოწვევად არის დასახელებული შესყიდვებთან დაკავშირებული ინფორმაციის ღია ფორმატში ხელმისაწვდომობა, ქვეკონტრაქტირების ან ბაზრის მიმოხილვის შედეგების შემთხვევაში გამჭვირვალობის სტანდარტის არარსებობა.

მონიტორინგის გუნდის შეფასებით უმნიშვნელოვანეს გამოწვევად რჩება იურიდიული პირების ბენეფიციარი მესაკუთრეების შესახებ ცენტრალურ რეესტრში რეგისტრირებისა და ინფორმაციის გასაჯაროების ვალდებულების არარსებობა, რაზეც IDFI წლებია საუბრობს. ანგარიში მიუთითებს ღია ტიპის კომპანიებისთვის კორპორაციული მართვის კოდექსის არარსებობაზე. ამასთან, აღნიშნავს, რომ პირის მიერ სამეწარმეო საქმიანობის განხორციელებასთან დაკავშირებული უფ­ლებე­ბისა და კანონიერი ინტერესების დაცვის ხელშეწყობის მიზნით არსებული ბიზნესობმუდსმენი განიცდის ადამიანური და ფინანსური რესურსების ნაკლებობას. ანგარიშში ასევე ნახსენებია, რომ მთავრობას კომპანიებში კეთილსინდისიერების ამაღლებისა და კორუფციის პრევენციის მიზნით წამახალისებელი ზომები არ მიუღია. 

პრობლემურად არის შეფასებული კორუფციულ დანაშაულებთან დაკავშირებით მონაცემების ანალიზიც. მონიტორინგის გუნდის თანახმად, ცენტრალურ დონეზე არ ხდება კორუფციულ დანაშაულებზე სტატისტიკის სრულყოფილად გაანალიზება და გასაჯაროება, ხელმიუწვდომელია კორუფციულ შემთხვევებთან მიმართებით ყადაღის დადებისა და ქონების ჩამორთმევის სტატისტიკა. იგივე პრობლემა იკვეთება იურიდიულ პირებთან მიმართებით სანქციების დაწესების, გამოძიების, სისხლისსამართლებრივი დევნის სტატისტიკასთან დაკავშირებით.

პილოტური მონიტორინგის შედეგების ფონზე კიდევ უფრო საგანგაშოა, რომ საქართველოს მთავრობამ ბოლო წლებში ანტიკორუფციული მიმართულებით რეფორმების განხორციელება შეაჩერა. კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორისი საბჭო, რომელიც პასუხისმგებელია ქვეყნის ანტიკორუფციული პოლიტიკის განსაზღვრაზე, განხორციელების მონიტორინგსა და შეფასებაზე, ასევე საერთაშორისო რეკომენდაციების შესრულებაზე ბოლო რამდენიმე წელია არ შეკრებილა. ქვეყნის მიერ ანტიკორუფციული მიმართულებით საერთაშორისო ორგანიზაციების რეკომენდაციების შესრულება დაბალი პროგრესით ხასიათდება, რაც ცალსახად მიუთითებს ქვეყანაში კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის პასიურ ფაზაში გადასვლაზე. საქართველო საკუთარ ანტიკორუფციულ მაჩვენებლებს აუარესებს და საერთაშორისო რეიტინგებში უკან იხევს. არსებული პრაქტიკა ცხადყოფს, რომ ეფექტიანი ანტიკორუფციული პოლიტიკის გატარება ქვეყანაში პრიორიტეტს აღარ წარმოადგენს. ნიშანდობლივია, რომ ანტიკორუფციული პროცესების გაძლიერებისა და ეფექტიანობის უზრუნველყოფის საჭიროებაზე აპელირებს ევროკომისიაც ევროკავშირის წევრობაზე საქართველოს განაცხადთან დაკავშირებით წარმოდგენილ მოსაზრებაში და აღნიშნავს, რომ გადამწყვეტი ნაბიჯების გადადგმაა აუცილებელი მაღალი დონის კორუფციასთან საბრძოლველად. 

პილოტური მონიტორინგის შედეგები კიდევ ერთხელ ცხადყოფს, რომ აუცილებელია ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის რეფორმირება. არსებული გამოწვევების საპასუხოდ მნიშვნელოვანია, საქართველომ პირნათლად შეასრულოს როგორც ადგილობრივი ორგანიზაციების, ისე კორუფციის წინააღმდეგ მებრძოლი საერთაშორისო ინსტიტუტების რეკომენდაციები. IDFI მოუწოდებს ხელისუფლებას, აღიაროს ქვეყანაში არსებული გამოწვევები, რომელთა დაძლევა კრიტიკულად მნიშვნელოვანია წარმატებული რეფორმების განხორციელებისათვის, განაახლოს ანტიკორუფციული მიმართულებით რეფორმების განხორციელება და მეტი ყურადღება დაუთმოს კორუფციასთან ბრძოლას.

___

მოცემული მასალის მომზადება დაფინანსებულია შვედეთის საერთაშორისო განვითარების თანამშრომლობის სააგენტოს, Sida-ს მიერ. შინაარსზე პასუხისმგებლობა სრულად ეკისრება მის შემქმნელს. Sida შესაძლოა არ იზიარებდეს გამოთქმულ ხედვებსა და ინტერპრეტაციებს.