ავტორი: დავით გოჩავა

სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".

სტატია გვთავაზობს მოკლე ინფორმაციას მარეგულირებელი ორგანოების ტიპისა და ფორმატის შესახებ, რომლებიც ევროკავშირის წევრმა-ქვეყნებმა ერთიანი ევროპული სარკინიგზო სივრცის შექმნის შესახებ ევროპის პარლამენტისა და საბჭოს 2012 წლის 21 ნოემბრის დირექტივის 2001/14/ЕС [1] შესაბამისად შექმნეს; მასში განხილულია რკინიგზის სექტორში მარეგულირებელი ორგანოების სხვადასხვა მოდელები და დაფინანსების წყაროები. ევროკავშირთან ასოცირების შესახებ შეთანხმების თანახმად საქართველოს მარეგულირებელი ორგანოს შექმნა რკინიგზის სექტორში 2022 წლის აგვისტომდე მოუწევს [2], ამიტომ მნიშვნელოვანია ევროპის ქვეყნებში არსებული გამოცდილების გათვალისწინება აღნიშნული ორგანოს შექმნის პროცესში.

ევროპის პარლამენტისა და საბჭოს დირექტივის 2001/14/ЕС მუხლი 55-ის თანახმად:

„ყველა წევრ-ქვეყანაში უნდა შეიქმნას ცალკე ეროვნული მარეგულირებელი ორგანო რკინიგზის სექტორში. … აღნიშნული ორგანო უნდა წარმოადგენდეს დამოუკიდებლად მოქმედ ორგანიზაციას, რომელიც ორგანიზაციული, ფუნქციური, იერარქიული და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესის თვალსაზრისით სამართლებრივად განცალკევებული და დამოუკიდებელია ნებისმიერი სხვა სახელმწიფო თუ კერძო ორგანიზაციისაგან.“ [3]

მარეგულირებელი ორგანოს შექმნის ძირითადი მიზანია სარკინიგზო ინფრასტრუქტურაში არადისკრიმინაციული დაშვების უზრუნველყოფა, რათა ინფრასტრუქტურის მმართველმა კომპანიამ ბოროტად არ გამოიყენოს თავისი დომინანტური მდგომარეობა. ბევრი მარეგულირებელი ორგანო მთელ რიგ სხვა ფუნქციებს ატარებს, რომელიც უშუალოდ არ ეხება ზემოთ აღნიშნული დირექტივის მოთხოვნებს, როგორიცაა სარკინიგზო საწარმოზე ლიცენზიების გაცემა, ან გამოდის როგორც რკინიგზაზე უსაფრთხოების უზრუნველყოფის ეროვნული კომპეტენტური ორგანო. [4]

თითეულმა წევრმა-ქვეყანამ განსხვავებული მიდგომა აირჩია, დირექტივის 2001/14/EC მოთხოვნათა შესაბამისად, საკუთარი მარეგულირებელი ორგანოს შექმნისათვის. ზოგიერთ შემთხვევებში მარეგულირებელი ორგანოს როლი და სტრუქტურა დროთა განმავლობაში მნიშვნელოვნად შეიცვალა. მაგალითად, გაერთიანებულ სამეფოში მარეგულირებელი ორგანო აღნიშნული დირექტივის მიღებამდე დაფუძნდა და 17 წელზე დიდ ხანს ფუნქციონირებდა, თუმცა მისი როლი და ფუნქციები ნაწილობრივ შეიცვალა, რათა რკინიგზის სფეროში ევროკავშირის ნორმების მოთხოვნები ასახულიყო. [5]წევრ ქვეყნებში მარეგულირებელი ორგანოს სტრუქტურასთან და უფლებამოსილებასთან დაკავშირებით მთელი რიგი განსხვავებული მიდგომებისა იქნა არჩეული. მათი კლასიფიცირება შეიძლება შესაბამისი სახელმწიფო უწყებებისაგან და სექტორში მოღვაწე მთავარი ოპერატორი კომპანიისაგან დამოუკიდებლობის ხარისხის შეფასებით, აგრეთვე იმის მიხედვით, მარეგულირებელი ორგანო ავტონომიურია თუ უფრო ფართო მარეგულირებელი ორგანიზაციის ნაწილს წარმოადგენს.

ავტონომიური ან ინტეგრირებული მარეგულირებელი ორგანოები

ევროკავშირის მასშტაბით, მარეგულირებელი ორგანოები კონკრეტულად სარკინიგზო სექტორზე არიან ორიენტირებული შემდეგ ქვეყნებში: ავსტრია, ბულგარეთი, დიდი ბრიტანეთი, ესპანეთი, იტალია, ლატვია, პოლონეთი, პორტუგალია, რუმინეთი, საბერძნეთი, საფრანგეთი, სლოვაკეთი, სლოვენია, უნგრეთი, ჩეხეთის რესპუბლიკა.

ისეთ ქვეყნებში როგორიცაა – ბელგია, დანია, ფინეთი და შვედეთი, რკინიგზის სფეროში რეგულირებას ახორციელებს უფრო ფართო მარეგულირებელი ორგანიზაცია ტრანსპორტის სექტორში.

რიგ ქვეყნებში, მაგალითად – გერმანიაში, დანიაში, ესტონეთში, ლიტვასა და ლუქსემბურგში, მარეგულირებელი ორგანოები წარმოადგენენ უფრო დიდი ორგანიზაციის ნაწილს, რომელიც პასუხისმგებელია ყველა ტიპის რეგულირებად დარგზე[6].

წმინდა რკინიგზაზე კონცენტრირებული მარეგულირებელი ორგანოს მთავარი უპირატესობა ისაა, რომ გუნდის შიგნით თანამშრომლების საკვანძო კომპეტენცია და გამოცდილება კონკრეტულად რკინიგზას ეხება და მარეგულირებელ ორგანოს მხოლოდ სარკინიგზო სექტორის განვითარების მხარდაჭერა ეკისრება. ეს ხელს უწყობს რკინიგზის სფეროში ცოდნისა და უნარ-ჩვევების განვითარებას თანამშრომლებში, შეიძლება აგრეთვე გულისხმობდეს უფრო ფართო სატრანსპორტო საკითხების უგულვებელყოფას. შედეგად, ზოგიერთმა წევრმა-ქვეყანამ არჩევანი შეაჩერა მარეგულირებელი ორგანოს მიერ საერთო-სატრანსპორტო როლის შესრულებაზე. ეს ნიშნავს, რომ საკითხები, რომელიც სარკინიგზო სექტორის ფარგლებს სცილდება, შეიძლება განხილული იქნას უფრო ფართო კონტექსტში. გარდა ამისა, ტრანსპორტის სხვადასხვა სახეობებში განხორციელებული ლიბერალიზაციისა და რეგულირების გაკვეთილების გადაცემა უფრო ადვილად შეიძლება. მიუხედავად ამისა, არსებობს რისკი, რომ აღნიშნული ჩარჩოს ფარგლებში, უფრო ფართო სატრანსპორტო საკითხების განხილვის დროს სარკინიგზო საკითხები გაირიყება და კონკრეტულ პრობლემებს (როგორიცაა არსებული შეზღუდვები ინტეროპერაბელობის სფეროში) ნაკლები ყურადღება დაეთმობა.

სარკინიგზო სფეროს რეგულირების ინტეგრაცია საზოგადოებრივი საწარმოების საერთო რეგულირებაზე პასუხისმგებელ ორგანიზაციაში, როგორც ეს არის გერმანიაში და ესტონეთში, ხელს უწყობს გამოცდილებისა და ცოდნის გადაცემას სხვადასხვა სექტორებს შორის. ეს შეიძლება განსაკუთრებით სასარგებლო იყოს, როცა წარმოიშობა ზოგადი საკითხები, მაგალითად, ინფრასტრუქტურაში დაშვების გადასახადების ან რეგულირებადი აქტივების ბაზაზე მოგების შესაფერისი ნორმის განსაზღვრის მიზნით საერთო ხარჯების განაწილება. ასეთ პირობებში მნიშვნელოვანია იმის უზრუნველყოფა, რომ მარეგულირებელი ორგანოს მართვის მეთოდები და წესდება არ ეწინააღმდეგებოდეს დირექტივის 2001/14/EC კონკრეტულ მოთხოვნებს და აუცილებელი ჩვევები და რესურსი ხელმისავწდომი იყოს. მიუხედავად ამისა, არ არსებობს არანაირი ცნობა იმის შესახებ, რომ მსგავსი საკითხები წარმოიშვა კონკრეტულ წევრ-ქვეყნებში, რომლებმაც მოიწონეს მარეგულირებელი ორგანოს აღნიშნული მოდელი. [7]

რკინიგზის სფეროში სპეციალური მარეგულირებელი ორგანოს შექმნისაგან თავის არიდებას შეიძლება მეტად ეფექტიანი შედეგები ჰქონდეს. მაგალითად, შიდაუწყებრივი ფუნქციები შეიძლება განაწილდეს სექტორებს შორის, ხოლო ეკონომიკური რეგულირების გამოცდილების მქონე პერსონალი შეიძლება გადანაწილდეს სექტორებს შორის სხვადასხვა მარეგულირებელი განყოფილებების მუშაობის მოცულობიდან გამომდინარე. შესაბამისად, მრავალდარგობრივი მოდელის აშკარა უპირატესობები იმაში მდგომარეობს, რომ დამოუკიდებლად გადაწყვეტილებების მიღების უზრუნველყოფა რისკის ქვეშ არ დგება.

ბაზრის რეგულირების ფუნქციების გარდა, ზოგ მარეგულირებელ ორგანოებს (მაგ., ჩეხეთში, დანიაში, საბერძნეთში, შვედეთში, სლოვაკეთსა და დიდ ბრიტანეთში) ეკისრებათ აგრეთვე უსაფრთხოების სერთიფიკატების გაცემაც. [8]

მარეგულირებელი ორგანოების უმეტესობას ნაწილობრივ ან მთლიანად აფინანსებს სახელმწიფო მათი საბაზრო რეგულირების საქმიანობაზე დამოკიდებულებით. გარდა დიდი ბრიტანეთისა, არც ერთი მარეგულირებელი ორგანო არ ღებულობს დარგიდან დაფინანსებას უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული სამუშაოებისათვის, რაც უმეტესი ქვეყნების საზოგადოებრივ სატრანსპორტო სისტემებში წარმოადგენს სახელმწიფოს ფუნქციას უზრუნველყოს უსაფრთხო გადაზიდვები. დიდი ბრიტანეთის შემთხვევაში, სადაც Office of Rail and Road-ს მთლიანად აფინანსებს დარგი, ბაზრის რეგულირებასთან დაკავშირებული ფუნქციების დაფინანსება ხდება სალიცენზიო მოსაკრებლების მეშვეობით, ხოლო ჯანმრელობის და უსაფრთხოების დაცვასთან დაკავშირებული ფუნქციების – რკინიგზაზე უსაფრთხოების გადასახადების მეშვეობით. [9]

ეროვნული სამინისტროებისაგან დამოუკიდებლობის ხარისხი

ზემოთ ხსენებულ დირექტივაში გადმოცემული მთავარი გზავნილი ეხება მარეგულირებელი ორგანოს მთავრობის კონტროლისაგან დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფას. ამჟამად მარეგულირებელი ორგანოები ერთ-ერთ შემდეგ კატეგორიას მიეკუთვნებიან (2011 წლის თებერვლის მდგომარეობით):

• მარეგულირებელი ორგანოები, რომლებიც მთლიანად დამოუკიდებელნი არიან შესაბამისი სახელმწიფო დეპარტამენტისაგან ან სამინისტროსაგან და ბაზარზე ძირითადი მოთამაშეებისაგან, და დაფინანსებას ღებულობენ დარგისაგან. ასეთი მარეგულირებელი ორგანოები ფუნქციონირებენ ჩეხეთის რესპუბლიკაში, გერმანიაში, საბერძნეთში, საფრანგეთში, ლიტვაში, ლუსქემბურგში, უნგრეთში, ნიდერლანდებში, ავსტრიაში, ფინეთში, შვედეთსა და დიდ ბრიტანეთში;
• მარეგულირებელი ორგანოები, რომლებიც წარმოადგენენ შესაბამისი სახელმწიფო დეპარტამენტის ან სამინისტროს ნაწილს. ასეთი მარეგულირებელი ორგანოები ფუნქციონირებენ ბელგიაში, ბულგარეთში, დანიაში, ესპანეთში, იტალიაში, ლატვიაში, პოლონეთში, პორტუგალიაში, რუმინეთში, სლოვენიასა და სლოვაკეთში. [10]

მთლიანად დამოუკიდებელი მარეგულირებელი ორგანოები

მარეგულირებელი ორგანოს შექმნის ძირითადი მიზანია სარკინიგზო გადაზიდვების დაუმახინჯებელ ბაზარზე (ბაზარი, სადაც არ ხდება კონკურენტული ფასების დამახინჯება სამთავრობო ჩარევების შედეგად) ზედამხედველი ორგანიზაციის დაფუძნება, რომელიც ფლობს ინფორმაციას დარგში არსებული ინტერესების შესახებ, მაგრამ არ ექცევა მათი გავლენის ქვეშ, და უზრუნველყოფს გარკვეულობას ბაზარზე, რისთვისაც დაკავებულია პოლიტიკურ ჩარევებთან დაკავშირებული პოტენციური რისკების აღმოფხვრით. [11] დირექტივა ითხოვს, რომ მარეგულირებელი ორგანო არ დაექვემდებაროს პოლიტიკურ კონტროლს, აგრეთვე არ იყოს დამოკიდებული ინფრასტრუქტურის მმართველ კომპანიაზე და სარკინიგზო საწარმოზე.

ნებისმიერი მარეგულირებელი ორგანოს დამოუკიდებლობა დარგისაგან და მთავრობისაგან სასურველია იმიტომ, რომ დამოუკიდებელი მარეგულირებელი ორგანოს გადაწყვეტილება მეტი ალბათობით იქნება მიღებული და აღქმული, როგორც დაინტერესებული მხარეების მხრიდან გავლენისაგან თავისუფალი, და, შესაბამისად, ნაკლები იქნება აზრთა სხვადასხვაობისა და იურიდიული სირთულეების წარმოშობის რისკი. დამოუკიდებლობა ამცირებს ”მარეგულირებელი ორგანოს დაპყრობის” („regulatory capture“) შესაძლებლობებს, როცა მარეგულირებელი ორგანო იცავს კონკრეტულ ინტერესებს, როგორიცაა დარგის მოკლევადიანი ამოცანები ან პოლიტიკური შედეგები, ვიდრე სახელმწიფო ინტერესებს. აუცილებელია საკითხების მკაფიო გამიჯვნა მთავრობას, როგორც პოლიტიკის შემმუშავებელს, მარეგულირებელს, როგორც არბიტრსა, და დარგში მომუშავე კომპანიებს, როგორც ინფრასტრუქტურისა და მომსახურების მიმწოდებლებს, შორის. [12]

ეკონომიკური რეგულირება უნდა იყოს დამოუკიდებელი სარკინიგზო დარგის ნებისმიერი მონაწილისაგან; ეს პრინციპი კიდევ უფრო აქტუალური ხდება კონკურენციის შემოღების შემდეგ თანაბარზომიერი სამოქმედო სივრცისა (level playing field) და სამართლიანობის შეგრძნების დანერგვისათვის.

სამთავრობო უწყების ფარგლებში არსებული მარეგულირებელი ორგანოები

სამთავრობო უწყებაში მარეგულირებელი ორგანოს ჩართვამ, ტექნიკურად ეს კანონმდებლობასთან თავსებადიც რომ იყოს, შეიძლება ძირი გამოუთხაროს მის დამოუკიდებლობას. ეს განსაკუთრებით აღსანიშნავია იმ შემთხვევაში, როცა სახელმწიფო ფლობს დომინანტი სარკინიგზო გადაზიდვების ოპერატორის ან ინფრასტრუქტურის მმართველი კომპანიის აქციებს. ასეთ პირობებში, სამთავრობო უწყებას შეიძლება ჰქონდეს რეგულირების სფეროში გადაწყვეტილებებზე გავლენის ძლიერი სტიმული, რათა სარგებელი მოუტანოს იმ ჯგუფს, რომელშიც მას პირდაპირი ფინანსური ინტერესი გააჩნია, მაგალითად, ინფრასტრუქტურაში დაშვებისათვის ეფექტურ ხარჯებზე მეტი გადასახადების დაწესებით, სახელმწიფო სუბსიდიები რომ შემცირდეს.

როგორც აღინიშნა ზემოთ, 12 მარეგულირებელი ორგანო ინტეგრირებულია ტრანსპორტზე პასუხისმგებელ შესაბამის სამთავრობო ორგანიზაციაში (თუმცა ორი მათგანი, ბელგიის და იტალიის მარეგულირებელი ორგანოები, ტექნიკურად დამოუკიდებელნი არიან მთავრობისაგან). უნდა აღინიშნოს აგრეთვე, რომ ესპანეთში და რუმინეთში მარეგულირებელი ორგანო წარმოადგენს უწყებას ავტონომიური გადაწყვეტილებების მიღების უფლებამოსილების გარეშე ტრანსპორტის სამინისტროს ფარგლებში. [13]

დასკვნები

როგორც აღინიშნა ზემოთ, ევროკავშირთან ასოცირების შესახებ შეთანხმების თანახმად მარეგულირებელი ორგანო საქართველოს რკინიგზის სექტორში უნდა შეიქმნას 2022 წლის აგვისტოსთვის. მანამდე კომპეტენტურმა ორგანოებმა უნდა უპასუხონ შემდეგ კითხვებს:

• უნდა გაერთიანდეს თუ არა ეკონომიკური და უსაფრთხოების საკითხების რეგულირება ერთ უწყებაში?
• უნდა ჰქონდეს თუ არა რკინიგზის დარგს საკუთარი მარეგულირებელი ორგანო, თუ იგი უნდა ექვემდებარებოდეს სხვა სექტორებში მოქმედ საერთო მარეგულირებელს?
• უნდა შეიქმნას თუ არა მარეგულირებელი ორგანო, როგორც სააგენტო ან ადმინისტრაცია (რაც ნიშნავს დამოუკიდებლობის მეტ ხარისხს)?

რკინიგზის დარგში არ არსებობს ეკონომიკური რეგულირების ერთადერთი საუკეთესო მოდელი. პირიქით, რეგულირება მიზანდასახულად უნდა გაიმართოს მთავრობის მიზნების მიღწევისათვის მთლიანად სატრანსპორტო სექტორში, ამასთანავე, უნდა იქნას გათვალისწინებული სარკინიგზო დარგში რეფორმების სხვა ასპექტებიც. ეს მოსაზრებები განსაზღვრავენ სახელმწიფო ინტერესების მიზნებს, რომელთა მიღწევისათვის შეიქმნა რეგულირება, და სწორედ ამ მიზნებმა უნდა განსაზღვრონ მარეგულირებელი ორგანოს მოვალეობები, რომელიც დადგენილი უნდა იყოს კანონმდებლობაში. [14]

სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და არ გამოხატავს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI), ბრემენის უნივერსიტეტის ან გერმანიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს პოზიციას. შესაბამისად, აღნიშნული ორგანიზაციები არ არიან პასუხისმგებელნი სტატიის შინაარსზე.

გამოყენებული ლიტერატურა:

«DIRECTIVE 2012/34/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 21 November 2012 establishing a single European railway area»; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:343:0032:0077:en:PDF თარგმნა - დ.გოჩავა - [1]

«ასოცირების შესახებ შეთანხმება, ერთი მხრივ, ევროკავშირს და ევროპის ატომური ენერგიის გაერთიანებას და მათ წევრ სახელმწიფოებს და, მეორე მხრივ, საქართველოს შორის», დანართი XXIV; http://www.mfa.gov.ge/ევროპული-და-ევრო-ატლანტიკური-ინტეგრაცია/Association-Agreement.aspx - [2]

«TYPOLOGY AND STRUCTURE OF REGULATORY BODIES IN THE EU RAILWAY SECTOR»; http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=IPOL- TRAN_NT(2011)460038 - [3] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [12]

2003 წლის რკინიგზების და ტრანსპორტზე უსაფრთხოების შესახებ კანონის (Railways and Transport Safety Act 2003) თანახმად Office of Rail and Road (ORR) დაფუძნდა 2004 წლის 5 ივლისს როგორც Office of Rail Regulation. ახლანდელი დასახელება მან მიიღო 2015 წლის 1 აპრილს ინფრასტრუქტურის შესახებ კანონის (Infrastructure Act 2015) მიღების შემდეგ, როცა მას მიენიჭა საავტომობილო გზების მონიტორინგის ჩატარების უფლებამოსილება. http://orr.gov.uk - [4]

«Railway Reform: Toolkit for Improving Rail Sector Performance» - ©2011 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/railways_toolkit/PDFs/WB_toolkit.pdf - [11] [13]