2021 წლის მარტში გამოქვეყნდა ვენეციის კომისიისა და ევროპის საბჭოს ადამიანის უფლებათა და კანონის უზენაესობის გენერალური დირექტორატის ერთობლივი დასკვნა „ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ“ საქართველოს კანონში სპეციალურ მმართველთან დაკავშირებით შეტანილი ცვლილებების თაობაზე. კომიისიის დასკვნის საფუძველზე, უნდა მომხდარიყო რეკომენდაციების გათვალისწინება, რათა აღმოფხვრილიყო ის ხარვეზები, რაც დაჩქარებულმა საკანონმდებოლო ცვლილებებმა გამოიწვია. დასკვნის გამოქვეყნებიდან 6 თვის შემდეგ, IDFI დაინტერესდა, თუ რა ნაბიჯები გადაიდგა ვენეციის კომისიის რეკომენაციების გათვალისწინების კუთხით და დაიხვეწა თუ არა სპეციალური მმართველის ინსტიტუტის დამკვიდრებული მოდელი კომისიის კრიტიკული შენიშვნების შესაბამისად.

კანონში ცვლილებები/კრიტიკა

2020 წლის პირველ ივლისს პარლამენტში დარეგისტრირდა კანონპროექტი „ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ“ და „მაუწყებლობის შესახებ“ კანონებში ცვლილების განსახორციელებლად. ინიცირებული ცვლილებების მთავარი მიზანი სპეციალური მმართველის ინსტიტუტის შემოღება იყო. ინსტიტუტის საჭიროების ერთ-ერთ საფუძვლად კომისია მიუთითებდა ისეთ შემთხვევებზე, როცა ავტორიზებული/ლიცენზირებული პირის მიმართ გამოყენებული ჯარიმები ვერ უზრუნველყოფდა კომისიის გადაწყვეტილების აღსრულებას, აღსრულების დაყოვნებას ან/და ავტორიზაციის შეჩერებას/ლიცენზიის გაუქმებას შეიძლება ზიანი მიეყენებინა სახელმწიფო ან საზოგადოებრივი უსაფრთხოებისათვის, ქვეყნის ეკონომიკური ინტერესისათვის, ელექტრონული კომუნიკაციების სფეროში ავტორიზებული/ლიცენზიის მფლობელი პირების, მომხმარებლების კანონიერი ინტერესებისა ან ბაზარზე არსებული კონკურენტული გარემოსათვის. დაინტერესებული მხარეების, ინტერნეტ სერვის მიმწოდებელი კომპანიების, მედიისა და არასამთავრობო სექტორის აქტიური ჩარევით, მოხდა შენიშვნების წარდგენა, რომელთა ნაწილიც ცვლილებების საბოლოო მიღებამდე კანონპროექტში აისახა. კერძოდ, დაზუსტდა სპეციალური მმართველის დანიშვნის საფუძვლები, მმართველის დანიშვნის ხანგრძლივობა კომისიის გადაწყვეტილების აღსრულების ვადით განისაზღვრა, დაზუსტდა მმართველის უფლებამოსილებები, მმართველის მიერ კომპანიის წილის გაყიდვის უფლების შესახებ ჩანაწერი გაუქმდა, მაუწყებლობის შესახებ კანონში დაგეგმილი ცვლილებები კი ინიციატორებმა უკან გაიწვიეს. მიუხედავად ამისა, დაინტერესებული მხარეებისთვის მიღებულ კანონზე კვლავ არსებობდა მრავალი შენიშვნა და კითხვის ნიშანი, სხვადასხვა უფლებების შესაძლო დარღვევის კუთხით. ავტორიზებული პირებისათვის კვლავ პრობლემას წარმოადგენდა მმართველის ფართო უფლებამოსილებები, ამასთან, მაუწყებლების კუთხით კვლავ დარჩა კითხვის ნიშნები ისეთ შემთხვევებში, როცა ავტორიზებული პირები პარალელლურად ფლობდნენ მაუწყებლობის ავტორიზაციასაც, კერძოდ, ასეთ კომპანიებში სპეციალური მმართველის დანიშვნის შესაძლებლობა საშუალებას აძლევდა კომისიას ღნიშნული ინსტიტუტით შეეზღუდა მედია და გამოხატვის თავისუფლება. მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ IDFI კანონპროექტის ინიცირების შემდგომ მუდმივად ხაზს უსვამდა, სპეციალური მმართველის დანიშვნის შეუთავსებლობას კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის კომპეტენციასთან. ამასთან, საზოგადოებრივი უსაფრთხოებისა ან/და ქვეყნის ეკონომიკური ინტერესისათვის ზიანის მიყენების შეფასება სცდებოდა კომუნიკაციების კომისიისათვის მინიჭებულ მანდატს. მიუხედავად ამისა, GNCC-მ და პარლამენტმა აღნიშნული არ გაითვალისწინეს.

წილების გაყიდვა/ჯარიმები

აღნიშნული კანონპროექტი ელექტრონული კომუნიკაციებს შესახებ საქართველოს კანონში ცვლილებების თაობაზე საქართველოს პარლამენტმა  2020 წლის ივლისში დაჩქარებული წესით მიიღო. ცვლილებები დიდწილად უკავშირდებოდა შპს “კავკასუს ონლაინის” საქმეს.  კერძოდ, საქმე ეხება კომისიასთან შეთანხმების გარეშე, კომპანიის საბოლოო მესაკუთრეების წილების გასხვისების საკითხს. „კავკასუს ონლაინი“ ელექტრონული კომუნიკაციების სფეროში ავტორიზებული პირია და შესაბამისად მასზე ვრცელდება ელექტრონული კომუნიკაციების სფეროში საქართველოში მოქმედი კანონმდებლობა. კომპანიის ყველა ბენეფიციარ (მათ შორის ბოლო ბენეფიციარის) მესაკუთრეთა მფლობელობაში არსებული წილის ან აქციების შეძენის/გასხვისების, ასევე შერწყმის განზრახვის შემთხვევაში, საჭირო იყო კომისიისგან წინასწარი თანხმობა^[1], შესაბამისად, მოსალოდნელი ტრანზაქციის შესახებ ინფორმაცია უნდა წარმოედგინათ კომისიაში წინასწარ.

2019 წლის ოქტომბერში კომისიამ „კავკასუს ონლაინი“ სამართალდამრღვევად სცნო, წილების გასხვისებაში კომისიასთან შეთანხმების გარეშე, შემოიფარგლა გაფრთხილებით და დაავალდებულა ის აღედგინა გარიგებამდე არსებული წილობრივი მდგომარეობა. აღნიშნულის შეუსრულებლობის გამო, კომპანია მოგვიანებით 30,000 ლარით დაჯარიმდა, შემდგომ 90,000 ლარით, საბოლოოდ კი კომისიის 2020 წლის 12 მარტის, 25 ივნისისა და 20 აგვისტოს გადაწყვეტილებებით, სამჯერ 270,000 ლარით დააჯარიმა. მიუხედავად ამისა, გარიგებამდე არსებული წილობრივი მდგომარეობა არ აღდგა.

სწორედ მას შემდეგ, რაც კომისიის ჯარიმების მიუხედავად წილების თავდაპირველი მდგომარეობა კავკასუს ონლაინში არ აღდგა, 2020 წლის პირველ ივლისს პარლამენტში დარეგისტრირდა კანონპროექტი „ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ“ და „მაუწყებლობის შესახებ“ კანონებში ცვლილების განსახორციელებლად. ცვლილების მთავარი მიზანი იყო კომისიის გადაწყვეტილების აღსრულების მიზნით კომისიის მიერვე ავტორიზებული პირის/ლიცენზიის მფლობელის მიმართ სპეციალური მმართველის ინსტიტუტის გამოყენების შესაძლებლობა.

სპეციალური მმართველის ინსტიტუტი პრაქტიკაში

ცვლილებების მიხედვით, სპეციალური მმართველი ინიშნება კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის გადაწყვეტილებით და ის ანგარიშვალდებულია მხოლოდ კომისიის წინაშე. ამასთან, კომისია უფლებამოსილია მმართველი ნებისმიერ დროს, ნებისმიერი საფუძვლით თანამდებობიდან გაათავისუფლოს.^[2] კომისისამ შპს კავკასუს ონლაინის სპეციალურ მმართველად 2020 წლის 2 ოქტომბერს ა(ა)იპ ოფენ ნეტის დირექტორი, მარიამ სულაბერიძე დანიშნა. სულაბერიძემ თანამდებობა ოფენ ნეტშიც შეინარჩუნა. საჯარო რეესტრის ეროვნულმა სააგენტომ 2021 წლის 11 მარტს შეაჩერა კომუნიკაციების კომისიის მიერ შპს ,,კავკასუს ონლაინში“ დანიშნული სპეციალური მმართველის რეგისტრაცია. გადაწყვეტილების საფუძველი გახდა საქართველოს სააპელაციო სასამართლოს მიერ მიღებული განჩინება, რომლის მიხედვითაც “ინთერნეიშენალ ონლაინ ნეთვორქს ლიმითედის” (შპს “კავკასუს ონლაინის” წილის მესაკუთრე პარტნიორი) კერძო საჩივარი დაკმაყოფილდა და კომუნიკაციების კომისიის გადაწყვეტილების მოქმედება სპეციალური მმართველის დანიშვნის შესახებ შეჩერდა მოცემულ საქმეზე სასამართლოს მიერ გამოტანილი საბოლოო გადაწყვეტილების ძალაში შესვლამდე.

25 მარტს სპეციალურმა მმართველმა კომისიას საქმიანობის ანგარიში წარუდგინა, რომლის დიდი ნაწილი დაფარული იყო. 7 აპრილს სპეციალური მმართველის რეგისტრაცია სასამართლომ აღადგინა. 15 აპრილს სპეციალური მმართველის პოზიციაზე მარიამ სულაბერიძე თამარ ბოკუჩავამ ჩაანაცვალა, რომელიც კომუნიკაციების კომისიაში ადამიანური რესურსების მართვის სამსახურს ხელმძღვანელობდა. 27 ივლისს მმართველი კვლავ შეიცვალა და თამთა ტეფნაძე დაინიშნა, რომელიც 2016-2019 წლებში კომისისაში მომხმარებელთა ინტერესების საზოგადოებრივი დამცველის პოზიციას იკავებდა.

ვენეციის კომისიის რეკომენდაციები

ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის მონიტორინგის კომიტეტის წერილის საფუძველზე საკითხის შესწავლა დაიწყო ვენეციის კომისიამ, რომლის დელეგაცია შეხვდა საქართველოს სამოქალაქო საზოგადოებას, მათ შორის, IDFI წარმომადგენლობას და საქართველოს პარლამენტისგან განსხვავებით, დაეთანხმა შენიშვნების მნიშვნელოვან ნაწილს. 2021 წლის მარტში წარმოადინა ვენეციის კომისიისა და ევროპის საბჭოს ადამიანის უფლებათა და კანონის უზენაესობის გენერალური დირექტორატის ერთობლივი დასკვნა „ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ“ საქართველოს კანონში სპეციალურ მმართველთან დაკავშირებით შეტანილი ცვლილებების თაობაზე. დასკვნა განსაკუთრებული კრიტიკულობით აფასებს “ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ“ საქართველოს კანონში განხორციელებულ ცვლილებებს, რომლითაც მარეგულირებელ კომისიას ელექტრონული კომუნიკაციის სფეროში ავტორიზებულ კომპანიაში სპეციალური მმართველის დანიშვნის უფლებამოსილება მიენიჭა. ვენეციის კომისიამ მიიჩნია, რომ დროებითი მმართველის ინსტიტუტის არსებული რედაქცია ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის ევროპულ კონვენციას. კერძოდ, სპეციალური მმართველის არსებული ინსტიტუტი ვერ პასუხობს თანაზომიერების პრინციპისა და ლეგიტიმურობის მოთხოვნებს. დასკვნის საფუძველზე კომისიამ გასცა შემდეგი რეკომენდაციები:

ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების “ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ” საქართველოს კანონის 461 მუხლთან დაკავშირებით:

- ჩატარდეს რეგულირების გავლენის შეფასება (RIA) და კონსულტაციები ყველა დაინტერესებულ მხარესთან;

- შესწორდეს 46-ე მუხლის პირველი პუნქტი, ისე რომ შესაბამისობაში მოვიდეს ევროპის ადამიანის უფლებების კონვენციის პირველ და მე-10 მუხლებთან;

- დაზუსტდეს 46-ე მუხლის პირველი პუნქტის ფარგლები შემდეგი ტერმინების განმარტების გზით: “ქვეყნის ეკონომიკური ინტერსი”, “კრიტიკული ინფრასტრუქტურა” და “უსაფრთხოების ინტერესები”;

- შეიცვალოს 46-ე მუხლის პირველი პუნქტი ისე, რომ ჩანაწერი ნათლად ადგენდეს, რომ შესაბამისი მუხლის მოქმედება არ ვრცელდება მაუწყებლობის განმახორციელებელ ელექტრონული კომუნიკაციების ოპერატორებზე.

           
ვენეციის კომისიის რეკომენდაციები ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ საქართველოს კანონის მე-11 მუხლთან დაკავშირებით:

- გაუქმდეს მე-11 მუხლში შესული ცვლილება და დაუბრუნდეს საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსით გათვალისწინებულ ზოგად პრინციპს, რომლის მიხედვითაც კომუნიკაციების კომისიის მიერ 46 (1) მუხლის საფუძველზე მიღებული დანიშვნის შესახებ გადაწყვეტილების გასაჩივრება გამოიწვევს მისი მოქმედების შეჩერებას.

-  ნათლად განისაზღვროს 46 (1) მუხლის საფუძველზე სპეციალური მმართველის დანიშვნის შემთხვევაში დანიშვნის გადაწყვეტილების გასაჩივრებისათვის უფლებამოსილი პირი და გასაჩივრების ვადები; მხარეთა თანასწორობის პრინციპის გათვალისწინებით, მკაფიოდ განისაზღვროს, რომ გასაჩივრების უფლების მქონე პირს უნდა მიეცეს თავისუფალი წვდომა გასაჩივრებისათვის საჭირო ინფორმაციასა და დოკუმენტებზე.

კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის პოზიცია

ვენეციის კომისიის დასკვნის გამოქვეყნების შემდეგ, კომუნიკაციების ეროვნულმა კომისიამ მიუთითა, რომ ვენეციის კომისიის მოსაზრება არ ვრცელდებოდა „ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ“ საქართველოს კანონში 2020 წლის 17 ივლისს შესულ ყველა ცვლილებაზე, არამედ მხოლოდ კონცენტრაციის დარღვევის ნაწილში სპეციალური მმართველის დანიშვნის უფლებამოსილებაზე და აღნიშნული გადაწყვეტილებების დაუყოვნებლივ  აღსრულებაზე. „აღნიშნულთან დაკავშირებით კომუნიკაციების კომისიას მიაჩნია, რომ მისი ყველა გადაწყვეტილება ერთიან ევროპულ სტანდარტს უნდა ექვემდებარებოდეს, კერძოდ კი კომისიის ყველა გადაწყვეტილების რევიზია, მათ შორის გადაწყვეტილების შეჩერება უნდა ხდებოდეს სასამართლოს მიერ და არა ავტომატურად,  რომელიმე ავტორიზებული პირის სარჩელის საფუძველზე. კომისიის, როგორც მარეგულირებელი ორგანოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები და მათი დაუბრკოლებლად აღსრულება განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია მის მიერ რეგულირებადი სფეროს სწორად განვითარებისთვის. კომისიის გადაწყვეტილებების მხოლოდ სასამართლოს მიერ შეჩერება გარანტირებულია  ასოცირების შესახებ შეთანხმებით. აღნიშნული ევროპული მიდგომა არც თავად ვენეციის კომისიას დაუყენებია ეჭვქვეშ. ვენეციის კომისიის დასკვნაში ვკითხულობთ, რომ კომისიის ყველა სხვა გადაწყვეტილებასთან მიმართებაში სწორია, რომ სასამართლოს მიერ ხდებოდეს გადაწყვეტილების შეჩერება,  გარდა სპეციალური მმართველის დანიშვნისა”. 

გამოხატვის თავისუფლების ნაწილში კომისიამ აღნიშნა, რომ სიტყვისა და გამოხატვის თავისუფლება „ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ“ საქართველოს კანონით არ რეგულირდება და აუცილებლად მიიჩნია განემარტა, რომ სიტყვისა და გამოხატვის თავისუფლება ქვეყანაში გარანტირებულია საქართველოს კონსტიტუციით, „სიტყვისა და გამოხატვის თავისუფლების“ შესახებ  საქართველოს კანონით და „მაუწყებლობის შესახებ“ საქართველოს კანონით”.

შეასრულა თუ არა ფუნქცია სპეციალურმა მმართველმა

შპს კავკასუს ონლაინში სპეციალური მმართველის დანიშვნის უპირველესი ფუნქცია კომპანიის წილების პირვანდელ მდგომარეობაში დაბრუნება იყო. ამ ეტაპზე კომპანიის სამეწარმეო რეესტრის ამონაწერში წილების ცვლილება არ ფიქსირდება.

მოხდა თუ არა ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების გათვალისწინება

- IDFI-ის ინფორმაცისით, რეგულირების გავლენის შეფასება არ ჩატარებულა;

- საქართველოს პარლამენტს ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ საქართველოს კანონის 46(1) და მე-11 მუხლებში ცვლილება 2020 წლის 17 ივლისის (სადაო კანონპროექტის მიღების თარიღი) შემდეგ არ განუხორციელებია, რაც ნიშნავს, რომ შესაბამისობაში არ მოსულა ევროპის ადამიანის უფლებების კონვენციის პირველ და მე-10 მუხლებთან და არ დაზუსტებულა 46-ე მუხლის პირველი პუნქტის ფარგლები შემდეგი ტერმინების განმარტების შემოტანით: “ქვეყნის ეკონომიკური ინტერსი”, “კრიტიკული ინფრასტრუქტურა” და”უსაფრთხოების ინტერესები”. ასევე მუხლი კვლავ ბუნდოვნად ტოვებს მისი მოქმედების მაუწყებლებზე გავრცელების საკითხს. ამასთან, არ გაუქმებულა კომუნიკაციების შესახებ კანონის მე-11 მუხლში შესული ცვლილება და კომუნიკაციების კომისიის მიერ 46 (1) მუხლის საფუძველზე მიღებული დანიშვნის შესახებ გადაწყვეტილების გასაჩივრება კვლავ არ გამოიწვევს მისი მოქმედების შეჩერებას. არ შეცვლილა 46-ე მუხლის პირველი პუნქტი ისე, რომ ჩანაწერი ნათლად ადგენდეს, რომ შესაბამისი მუხლის მოქმედება არ ვრცელდება მაუწყებლობის განმახორციელებელ ელექტრონული კომუნიკაციების ოპერატორებზე.

IDFI მოუწოდებს საქართველოს პარლამენტს, საქართველოს მთავრობასა და საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნულ კომისიას ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების ასახვის მიზნით, გადადგას შესაბამისი ნაბიჯები და უზრუნველყოს როგორც რეგულირების გავლენის შეფასების მომზადება, ისე ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ კანონის კომისიის დასკვნათან შესაბამისობაში მოყვანა.

 _____

^[1] “ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ” საქართველოს კანონი, მუხლი 27;

^[2] “ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ” საქართველოს კანონი, მუხლი 46(1), მე-5 და მე-15 პუნქტები;

მასალა მომზადებულია პროექტის - მონიტორინგის, ანალიზისა და ადვოკატირების გზით ციფრული უფლებების გაძლიერება - ფარგლებში, რომელიც ფინანსურად მხარდაჭერილია შეერთებული შტატების გერმანიის მარშალის ფონდის პროექტის, Black Sea Trust-ის მიერ. ამ მასალაში გამოთქმული მოსაზრებები შესაძლოა არ გამოხატავდეს Black Sea Trust-ის ან მისი პარტნიორების მოსაზრებებს.