ერთი კვირის წინ, თბილისში, ვარკეთილის მეტროსადგურში ახლადგარემონტებული ჭერი ჩამოინგრა, რის შედეგადაც 14 ადამიანი დაშავდა. შემთხვევა საზოგადოების ყურადღების ცენტრში მოხვდა, დაიწყო გამოძიება და დისკუსია სახელმწიფო შესყიდვების არსებული სისტემის ნაკლოვანებებზე.

ჩვენი აზრით, სხვა პრობლემებთან ერთად, მომხდარმა ასევე გამოაშკარავა ქვეკონტრაქტირების რეგულირებასთან დაკავშირებული ხარვეზები, კერძოდ კი, ასეთი რეგულაციების არარსებობა და დახურული ქვეკონტრაქტირების გზით უკანონო გარიგებების შესაძლებლობა.

შესაძლო გარიგება

თბილისის მეტროსადგურების სარემონტო სამუშაოების ტენდერებში შპს „ყვარელრემმშენის“ მონაწილეობის ანალიზი აჩენს საფუძვლიან ეჭვს, რომ მეტრო ახმეტელის შემთხვევაში ორ კომპანიას შორის შესაძლოა შედგა გარიგება, რომლის მიხედვითაც, ქვეკონტრაქტირების საშუალებით, მოხდა ტენდერის ფასის ხელოვნური ზრდა და სისტემის მიღმა კონტრაქტის განაწილება.

იმ შემთხვევაში, როდესაც ტენდერში მონაწილე კომპანიები თანხმდებიან ხელშეკრულებების განაწილებაზე, სატენდერო წინადადებების ფასებზე ან ერთმანეთის ხელშეკრულებების შესრულებაზე სისტემის გვერდის ავლით, ვიღებთ მოჩვენებით კონკურენციას, უხარისხო მომსახურებას და სახელმწიფო რესურსების არა ეფექტიან გამოყენებას.

სახელმწიფო შესყიდვების ვებ-გვერდზე გამოქვეყნებული მონაცემებიდან ჩანს, რომ შპს „ყვარელრემმშენი“ მეტროსადგურ ვარკეთილის სარეაბილიტაციო სამუშაოების ტენდერის გარდა, ასევე მონაწილეობდა მეტროსადგურ „ახმეტელის თეატრის“ სარეაბილიტაციო სამუშაოების ტენდერშიც (ტენდერის # SPA160025375). შესყიდვა გამოცხადდა მეტროსადგურ ვარკეთილის სარეაბილიტაციო სამუშაოების ტენდერამდე 1 კვირით ადრე. ამ ტენდერში ყვარელრემმშენს ჰყავდა ერთი კონკურენტი - შპს „დამბა“ (ს/კ 404384625). აღნიშნული ტენდერის ანალიზზე დაყრდნობით ჩვენ გამოვთქვამთ საფუძვლიან ეჭვს, რომ შპს „დამბამ“ და შპს „ყვარელრემმშენმა“ ხელოვნურად გაზარდეს წინადადების ფასი და შემდგომ გაინაწილეს თანხა.

არსებობს რამდენიმე გარემოება, რომელიც პოტენციურ გარიგებაზე მიუთითებს:

შპს „ყვარლემმშენმა“ სატენდერო წინადადების საწყის ფასად დააფიქსირა 447,728 ლარი, ხოლო შპს „დამბამ“ 523,215 ლარი. თავად ტენდერის სავარაუდო ღირებულება (ანუ ღირებულება, რომელიც მიზანშეწონილად მიიჩნია თბილისის სატრანსპორტო კომპანიამ) იყო 559,659 ლარი. ელექტრონული ტენდერისას მონაწილეთა შორის იმართება ვაჭრობა რევერსული აუქციონის პრინციპით, ანუ ტენდერის მონაწილეები რიგ-რიგობით ამცირებენ საკუთარ სატენდერო წინადადებას (ჯამში თითო მონაწილე 3-ჯერ). თუმცა, მონაწილე კომპანიებმა არცერთ რაუნდში არ შეცვალეს საკუთარი წინადადებები და დასჯერდნენ პირველად დაფიქსირებულ თანხას (იხ. სურათი # 1).

სურათი #1 – ახმეტელის თეატრის მეტროსადგურის სარემონტო სამუშაოების შესახებ ტენდერში პრეტენდენტების მიერ დაფიქსირებული შემოთავაზებები. 

საქართველოს შესყიდვების კანონმდებლობის მიხედვით, შემსყიდველი (ამ შემთხვევაში თბილისის სატრანსპორტო კომპანია) ვალდებულია განიხილოს ყველაზე დაბალი ფასის შემომთავაზებელი კომპანიის განაცხადი, რათა დაადგინოს მისი შესაძლებლობები და სატენდერო დოკუმენტაციასთან შესაბამისობა.

შპს „ყვარელრემმშენის“ სატენდერო განაცხადისა და დოკუმენტაციის შემოწმებისას თბილისის სატრანსპორტო კომპანიამ აღმოაჩინა რამდენიმე ხარვეზი, რომლის გამოსწორება/დაზუსტება მოსთხოვა კომპანიას 3 სამუშაო დღის განმავლობაში (რისი უფლებაც კანონმდებლობით აქვს). ეს დასტურდება სატენდერო კომისიის სხდომის #2 ოქმით.

დაზუსტების შემდეგ, დოკუმენტაციაში კვლავ დადგინდა ხარვეზები – ხარჯთაღრიცხვის დოკუმენტში შეუსაბამობები და არასწორად მითითებული თანხები, რაც მანამდე სწორად იყო მითითებული (ოქმი # 3). ხელმეორედ დაზუსტების უფლება კანონმდებლობით არაა დასაშვები, შესაბამისად, შპს „ყვარელრემმშენი“ დისკვალიფიცირებულ იქნა ტენდერიდან.

ამის შემდეგ, სატენდერო კომისიამ განიხილა შპს „დამბას“ შემოთავაზება, რომელსაც ასევე დასჭირდა დაზუსტება, თუმცა პრობლემა არ შექმნია და დროულად მიაწოდა კომისიას საჭირო ინფორმაცია. საბოლოოდ, ტენდერში გაიმარჯვა შპს „დამბამ“ – 523,215 ლარიანი შეთავაზებით.

შპს „დამბამ“ თბილისის სატრანსპორტო კომპანიასთან ხელშეკრულებას ხელი მოაწერა 2016 წლის 12 დეკემბერს (იხ. სურათი #2). როგორც აღმოჩნდა, იმავე დღეს, თავად შპს „დამბამ“ გააფორმა ხელშეკრულება შპს „ყვარელრემმშენთან“, რომლის მიხედვითაც, ეს უკანასკნელი „ახმეტელის თეატრის სარეაბილიტაციო სამუშაოებს შეასრულებს“ (იხ. სურათი #3).

აქვე აღსანიშნავია, რომ კონტრაქტის მიხედვით, ტენდერში გამარჯვებული კომპანია შპს „დამბა“ ჯამური ღირებულების (523,215 ლარი) მხოლოდ 6%-ს მიიღებდა – ანუ 31,392.9 ლარს. შპს „ყვარელრემმშენს“ კი კონტრაქტიდან დარჩებოდა 491,822.1 ლარი (კომპანიის მიერ თავდაპირველად წარდგენილ თანხაზე მეტი).

თბილისის სატრანსპორტო კომპანიის მიერ დამბასთან დადებული კონტრაქტის თანახმად, შემსყიდველი წერილობით უნდა დათანხმებოდა ქვეკონტრაქტის გაფორმებას მესამე პირთან, ამიტომ, გაუგებარია, რატომ დათანხმდა იგი კონტრაქტის გადაცემას მის მიერვე დისკვალიფიცირებული კომპანიისთვის.

სურათი #2 – შპს „თბილისის სატრანსპორტო კომპანიასა“ და შპს „დამბას“ შორის გაფორმებული ხელშეკრულება ახმეტელის თეატრის მეტროსადგურის სარემონტო სამუშაოების შესახებ.

სურათი #3 - შპს „დამბასა“ და შპს „ყვარელრემმშენს“ შორის გაფორმებული ქვეკონტრაქტი ახმეტელის თეატრის მეტროსადგურის სარემონტო სამუშაოების შესახებ.

სხვადასხვა საერთაშორისო ორგანიზაციებს და საფინანსო ინსტიტუტებს დეტალურად აქვთ შესწავლილი ფასთა შეთანხმებებისა და კომპანიებს შორის გარიგებების სახეობები და ზემოთ მოყვანილი მაგალითი თანხვედრაშია „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) სახელმწიფო შესყიდვებში კოლუზიის წინააღმდეგ ბრძოლის გზამკვლევის კლასიფიკაციასთან:

„ყალბი ან სიმბოლური სატენდერო განაცხადი ფასთა შეთანხმების ყველაზე ხშირი სახეობაა. ეს ხდება მაშინ, როდესაც … კონკურენტი წარუდგენს შემსყიდველს ისეთ წინადადებას, რომელიც შეიცავს სპეციალურ პირობებს /უზუსტობებს, რომლებიც ცნობილია რომ შემსყიდველისთვის მიუღებელი იქნება.“

ამავე გზამკვლევში ნათქვამია, რომ შეთანხმებული კომპანიები შემდგომ ხელოვნურად გაზრდილ თანხას იყოფენ, და, ხშირ შემთხვევაში, ეს ქვეკონტრაქტის სახეს ატარებს.

დახურული ქვეკონტრაქტირება

საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობით, მიმწოდებელს აქვს უფლება მოგებული კონტრაქტი ნაწილობრივ ან სრულად გადასცეს სხვა კომპანიას, რომელზეც არ ვრცელდება სატენდერო მოთხოვნების დაკმაყოფილების ვალდებულება. ამასთან, ქვეკონტრაქტირების შესახებ ინფორმაციის გამოქვეყნება სავალდებულო არ არის, რაც კორუფციისა და უკანონო გარიგებების სერიოზული წყაროა. კანონმდებლობით ასევე არ არის დადგენილი ქვეკონტრაქტირების მაქსიმალური ზღვარი, ანუ ტენდერის ის მაქსიმალური მოცულობა, რაც მიმწოდებელს შეუძლია გადასცეს მესამე პირს.

ასეთ პირობებში, საზოგადოებისთვის უცნობი რჩება, თუ რეალურად ვინ ასრულებს სამუშაოს და აკმაყოფილებს თუ არა ეს კომპანია საკვალიფიკაციო მოთხოვნებს. გარდა ამისა, დახურული ქვეკონტრაქტები გაცილებით ართულებს შესაძლო უკანონო გარიგებების გამოვლენას.

ახმეტელის მეტროს სარემონტო სამუშაოების შემთხვევაში, ყვარელრემმშენის ქვეკონტრაქტორად ყოფნა მხოლოდ იმიტომ გახდა ცნობილი, რომ კომპანიამ გადაწყვიტა მოგვიანებით გამოცხადებულ სხვა ტენდერში საკუთარი გამოცდილების დასადასტურებლად აეტვირთა დაბმასთან დადებული ხელშეკრულება და მიღება ჩაბარების აქტები.

ქვეკონტრაქტების საჯაროობის მნიშვნელობაზე IDFI ადრეც საუბრობდა. 2014 წელს, ორგანიზაცია გამოვიდა ინიციატივით, ქვეკონტრატირების საჯაროობა ვალდებულებად შესულიყო ქვეყნის 2014-2015 წლების „ღია მმართველობის სამოქმედო გეგმაში“, რომლის შესრულება სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს დაეკისრებოდა. თუმცა, მაშინ, IDFI-ის შეთავაზება არ იქნა გათვალისწინებული. ორგანიზაციამ ასევე გააკეთა მსგავსი რეკომენდაცია 2017 წლის მაისში, სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ საქართველოს კანონმდებლობის აღსრულების შეფასების დოკუმენტში.

ქვეკონტრაქტების ღიაობას ითვალისწინებს „ღია კონტრაქტების სტანდარტიც“ – სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ ინფორმაციის გამოქვეყნების საუკეთესო საერთაშორისო სტანდარტი, რომლის დანერგვის ვალდებულებაც საქართველოს მთავრობამ 2016 წელს გამართულ ლონდონის ანტი-კორუფციულ სამიტზე აიღო.

დასკვნა და რეკომენდაციები

ვარკეთილის მეტროსადგურის უბედურმა შემთხვევამ ბიძგი მისცა სახელმწიფო შესყიდვების სისტემის რეფორმირების შესახებ მნიშვნელოვან საჯარო დისკუსიას. კონკრეტულ შემთხვევაში არსებული ხარვეზების გარდა, ასევე მნიშვნელოვანია ვისაუბროთ უფრო ფართო მასშტაბის, ნაკლებად თვალშისაცემ პრობლემებზე, რომლებზეც ეს შემთხვევა მიანიშნებს.

ერთ-ერთი ასეთი მნიშვნელოვანი პრობლემა, რაც თბილისის მეტროსადგურების სარემონტო სამუშაოების ტენდერების ანალიზმა გამოავლინა, არის ქვეკონტრაქტორების შესახებ რეგულაციის არარსებობა. დახურული ქვეკონტრაქტები ნოყიერი ნიადაგია კოლუზიური ტიპის უკანონო გარიგებებისთვის, როგორიც არის ფასთა შეთანხმება და ტენდერების / კონტრაქტების განაწილება. აქედან გამომდინარე:

- არსებული კოლუზიური რისკების შესამცირებლად საჭიროა უფრო აქტიური მონიტორინგის სისტემისა და პრევენციული მექანიზმების დანერგვა. სხვადასხვა კომპანიებს შორის შესყიდვებში მონაწილეობისას გარიგებები ქმნიან უხარისხო მომსახურებისა და სახელმწიფო რესურსების არაეფექტიანი გამოყენების რისკებს. იმედი გვაქვს, გამოძიება მიაქცევს ყურადღებას ახმეტელის ტენდერში არსებულ საეჭვო გარემოებებს.

- სახელმწიფო შესყიდვების კანონმდებლობას უნდა დაემატოს ქვეკონტრაქტორის ცნება და უნდა გაიწეროს შესაბამისი პროცედურები, მაგალითად: ქვეკონტრაქტირების მაქსიმალური ზღვარი, ქვეკონტრაქტორის სატენდერო მოთხოვნები, და დოკუმენტების საჯაროობა.

[1]   საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსის მუხლი 195¹ (1)-ის თანახმად -„სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებულ პროცედურებში მონაწილეობისას შესყიდვებში მონაწილე სუბიექტების მიერ წინასწარი შეთანხმება ან სხვა გარიგება თავისთვის ან სხვისთვის მატერიალური გამორჩენის ან უპირატესობის მიღების მიზნით, რამაც შემსყიდველი ორგანიზაციის კანონიერი ინტერესის არსებითი დარღვევა გამოიწვია ისჯება ჯარიმით ან შინაპატიმრობით ვადით ექვსი თვიდან ორ წლამდე ანდა თავისუფლების აღკვეთით ვადით ორ წლამდე.

[2] სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს თავჯდომარის 2011 წლის 7 აპრილის №9 ბრძანებით დამტკიცებული „გამარტივებული ელექტრონული ტენდერისა და ელექტრონული ტენდერის ჩატარების წესი“-ს მე-13 მუხლი.

[3]  Guidelines for Fighting Bid Rigging in Public Procurement: Helping Governments to Obtain best Value for Money, ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაცია, 2009, გვ. 2. http://www.oecd.org/daf/competition/cartels/42851044.pdf