ავტორი: თამარ ჩარკვიანი
სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".
საჯარო სამსახურის სახელფასო პოლიტიკას განსაკუთრებული ადგილი ეთმობა. პრემირების და სახელფასო დანამატების გაცემის პრაქტიკა არაერთხელ გახდა კრიტიკის ობიექტი. არასამთავრობო სექტორის ინფორმაციით 2012-14 წლებში გაცემული პრემიების და დანამატების რაოდენობა შესაძლოა 100 მილიონს აჭარბებდეს. 2014 წლის განმავლობაში, საქართველოს მთავრობამ პრემიებზე და დანამატებზე ბიუჯეტიდან რამდენიმე მილიონი ლარი დახარჯა. საშუალოდ სახელმწიფო მოხელეების შრომის ანაზღაურება წელიწადში 1.381 მილიარდ ლარს აღემატება[1].
საქართველოს პოსტსაბჭოთა 8 ქვეყანას შორის ლიდერის პოზიცია უკავია საბიუჯეტო სტრუქტურაში დასაქმებულთა საშუალო ხელფასის მოცულობით. „საქსტატის“ ინფორმაციით სახელმწიფო სტრუქტურებში დასაქმებულთა საშუალო ხელფასი 1330 ლარს შეადგენს. აღსანიშნავია, რომ სახელმწიფო სექტორში დასაქმებულთა საშუალო ხელფასი ბოლო წლებში აღემატება კერძო სექტორში დასაქმებულთა საშუალო ხელფასს.
საჯარო მოხელეების პრემიებით და დანამატებით დაჯილდოების პრაქტიკა და კონკრეტულ თანამდებობის პირებზე მაღალი პრემიების გაცემის შემთხვევებზე საზოგადოებრივი უკმაყოფილება მზარდია და მუდმივად ისმის კითხვები: ვის ეკუთვნოდა და ვის არა? ვინ ვისზე მეტი ხელფასი და პრემია გამოიწერა? („გამოიწერა“ თავისთავად საინტერესო პრაქტიკაა, ხშირად თანამდებობის პირები საკუთარ თავს თავადვე აჯილდოვებენ პრემიებით და სახელფასო დანამატებით).
პრობლემას მედია ფართოდ აშუქებს, საზოგადოებრივი დისკურსის ამსახველია პუბლიკაციების მწვავე სათაურებიც: „საჯარო სამსახურებში დანამატების სისტემა ბიუჯეტის თანხების მითვისების მექანიზმად იქცა“, „პრემიების ახალი სისტემა საჯარო სექტორში წლების განმავლობაში არსებულ მავნე პრაქტიკას გამორიცხავს”, „სამთავრობო მმართველობის პრობლემები“, „აუცილებელია, კანონმა გამიჯნოს, რა არის პრემია, დანამატი და თანამდებობრივი სარგო“, „რა გვიჯდება მთავრობა? – კოლოსალური ხელფასები, პრემიები და დანამატები“, „პრემია, როგორც „უფროსის“ მოწყალება“, „პრემიის ნაცვლად დანამატი“, „საქართველოს ერთ-ერთი „ძვირი“ მთავრობა ჰყავს“ და ა.შ.
მაგალითად საგარეჯოს რაიონში ჟურნალისტები აცხადებენ რომ: „თანამდებობებზე ათი დღის დანიშნულ თანამშრომლებს ერთი თვის ოდენობის პრემიები ჩაურიცხეს. ჟურნალისტებმა განმარტება რომ ვითხოვეთ, საგარეჯოს გამგებელმა გვითხრა, ეწყინებოდათო. ძალიან დიდი ბოდიში, ბიუჯეტთან აქვთ საქმე, დუქნის ფულთან კი არა. ეწყინება რას ნიშნავს?“[2]
მოცემული სტატიის საგანია საჯარო სამსახურში პრემირების და სახელფასო დანამატების სიტემის ანალიზი სახელმწიფო პოლიტიკის კონტექსტში.
კვლევის მიზანია განვიხილოთ საქართველოში დღეს არსებული პრემირების და დანამატების სისტემა, გავაანალიზოთ საფრთხეები, რომლებსაც ის უქმნის ეფექტიანი ბიუროკრატული სისტემის ფუნქციონირებას.
კონკრეტულად, საკვლევი კითხვაა: როგორია საჯარო სამსახურებში ანაზღაურების სისტემა, როგორ განისაზღვრება და რის საფუძველზე გაიცემა პრემიები და სახელფასო დანამატები? არის თუ არა დარეგულირებული ეს სისტემა და როგორ (რა დოკუმენტით და რა ფარგლებში)?
მეთოდოლოგიური სტრატეგია ეფუძნება Desk Reaserch (სამაგიდო კვლევა) მეთოდოლოგიით მოპოვებული ემპირიული მონაცემების ანალიზს – სახელმწიფოს სტრატეგიული დოკუმენტების, სტატისტიკური მონაცემების, ექსპერტთა მოსაზრებების მიმოხილვას და ანალიზს. დასაქმების სახელმწიფო პოლიტიკის და უმუშევრობის დაძლევის გზების კვლევების ზოგადი ტენდენციების მიმოხილვას და ინტერპრეტაციას.
არსებული სიტუაციის რეგულაციის აუცილებლობას მთავრობის წარმომადგენლებიც აღიარებდნენ. საქართველოს ყოფილი პრემიერ-მინისტრი, ირაკლი ღარიბაშვილი აცხადებდა: „ერთხელ და სამუდამოდ ჩვენს ქვეყანაში უნდა შეიქმნას სისტემა, რომელიც მოაწესრიგებს საჯარო მოხელეებისა და თანამდებობის პირების ხელფასების, დანამატების თუ პრემიების საკითხს. ეს უნდა იყოს გამჭვირვალე სისტემა, რომ ჩვენი ქვეყნის არც ერთ მოქალაქეს არ დარჩეს პასუხგაუცემელი კითხვა. სისტემა უნდა იყოს სტანდარტიზებული, თუმცა ითვალისწინებდეს განსაკუთრებით მძიმე და დიდ რისკთან დაკავშირებული საქმიანობის სპეციფიკურობას. ვიცი, რომ ამ საკითხზე უკვე დაწყებულია მუშაობა და პირველი ეტაპი უკვე წარმატებით გავლილია. ამიტომ, ეს პროცესი უმოკლეს ვადებში უნდა დავასრულოთ“.[3]
2014 წლის მიწურულს საქართველოში არსებული სავალუტო კრიზისის ფონზე, საქართველოს მთავრობამ გამოაცხადა ადმინისტრაციულ ხარჯებთან დაკავშირებით ე.წ. ქამრების შემოჭერის პოლიტიკა. „ქამრების შემოჭერის“ პოლიტიკა აისახა 2014 წლის 15 ივლისის საქართველოს მთავრობის №449 დადგენილებაში – „საჯარო დაწესებულებებში პრემიის ოდენობის განსაზღვრის წესის დამტკიცების შესახებ“ – 2016 წლის 1 იანვრამდე, პრემიის მიღების უფლება ჯამში 746 თანამდებობის პირს შეუჩერდა. განისაზღვრა პრემიის გაცემაზე უფლებამოსილი პირები, გაჩნდა პრემიის გაცემის დასაბუთების აუცილებლობა, პრემიის გაცემის პერიოდულობა და ოდენობაზე გარკვეული შეზღუდვებიც დაწესდა, ერთჯერადად გაცემული პრემიის ოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს პირის თანამდებობრივ სარგოს, ხოლო მისი გაცემა მხოლოდ კვარტალში ერთხელ უნდა მოხდეს. პრემიის გაცემის საფუძვლებია:
აღნიშნული დადგენილება ითვალისწინებს მხოლოდ საჯარო მოსამსახურეთა პრემიებით წახალისების სისტემის რეგულირებას და არაფერია ნახსენები სახელფასო დანამატების შესახებ. სახელმწიფო აუდიტის დასკვნით, 2014 წლის ივლისის თვის შემდეგ, პრემიები დანამატებით ჩანაცვლდა[5]. 2014 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ აუდიტის სამსახურის მოხსენებაში ნათქვამია, რომ სახელმწიფო სამსახურებში 2014 წლის ივლისიდან ნოემბრამდე პროცენტულად მეტი დანამატი გაიცა, ვიდრე პრემია.
ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI) მიერ შესწავლილი პრაქტიკა, ისევე როგორც სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებები, ადასტურებს ფაქტს, რომ მთავრობის აღნიშნული დადგენილება ვერ უზრუნველყოფს პრობლემის სრულად მოგვარებას – რეგულაციები დაწესდა მხოლოდ საჯარო სამსახურში არსებულ პრემიებზე, რამაც განაპირობა მთელ რიგ დაწესებულებებში პრემიების სახელფასო დანამატით ჩანაცვლების ტენდენცია (იხ. დიაგრამა 1.).
ჩემი აზრით, სახელმწიფო პოლიტიკა პრემირებისა და დანამატების სფეროს სრული რეგულაციის თვალსაზრისით მიზანმიმართულად სუსტია. შესაბამისი პოლიტიკური ნების არსებობის პირობებში რეგულაციების დაწესება სახელფასო დანამატებისთვისაც შესაძლებელი იქნებოდა.
საქართველოს მთავრობის №627 დადგენილებით 2014 წლის 19 ნოემბერს საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფცია დამტკიცდა. კონცეფციაში სახელმწიფო დაწესებულებაში დასაქმებული საჯარო მოხელეების ანაზღაურების სისტემა, მისი ყველა კომპონენტი: თანამდებობრივი სარგო, სახელფასო დანამატები, პრემიები სისტემაა ჩამოყალიბებული.
კონცეფციის თანახმად საჯარო მოხელეს სახელფასო დანამატი უნდა მიენიჭოს: რთულ სამუშაო პირობებში მუშაობის, დამატებითი სამუშაოს შესრულების, დამატებითი სამუშაო საათების გამოყენების, ოჯახური მდგომარეობის და შვილების რაოდენობის, საზღვარგარეთ სამუშაოს შესრულების და ა.შ. საფუძვლების არსებობის შემთხვევაში.
ასევე, სახელფასო დანამატი უნდა მიენიჭოს ნამსახურები წლების (მაგალითად, ყოველ ხუთ წელიწადში) და საკლასო ჩინის გათვალისწინებით. სახელფასო დანამატის მინიჭება უნდა მოხდეს შესაბამისი საფუძვლების არსებობის პერიოდში. სახელფასო დანამატის ოდენობის ფარგლები გონივრულ მიმართებაში უნდა იყოს საჯარო მოხელის თანამდებობრივ სარგოსთან.
პრემიის განსაზღვრის კრიტერიუმებია – საჯარო მოხელის პრემიის ოდენობა უნდა დაუკავშირდეს საჯარო მოხელის საქმიანობის შეფასების სისტემას და მინიჭება უნდა მოხდეს შეფასების შედეგების მიხედვით. საჯარო მოხელის ანაზღაურების განსაზღვრისას ყურადღება უნდა მიექცეს მის მიმართებას საჯარო სამსახურში შრომითი ხელშეკრულების საფუძველზე დასაქმებული მოსამსახურის ანაზღაურებასთან. საჯარო მოხელისა და საჯარო სამსახურში შრომითი ხელშეკრულების საფუძველზე დასაქმებული მოსამსახურის ანაზღაურებებს შორის გონივრული ბალანსის მიღწევა შესაძლებელია სახელმწიფოსა (საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო) და დასაქმებულის უფლებების დამცველ ორგანიზაციებს ან საზოგადოებებს შორის კოლექტიური შრომითი ხელშეკრულებების სისტემის დანერგვით.[7]
„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს ახალი კანონი 2015 წელს იქნა შემუშავებული. მთვარობის განცხადებით, კანონის მიღებით დაიწყო საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის წარმატებული იმპლემენტაცია და გაგრძელდება 2016 წლის განმავლობაშიც, იმისათვის რომ მომზადდეს აუცილებელი ნიადაგი 2017 წლის 1 იანვრიდან ახალი კანონის პრაქტიკული ამოქმედებისთვის ანუ ახალი კანონის ამოქმედება 2017 წლის 1 იანვრიდან არის დაგეგმილი, რადგან რეფორმიდან გამომდინარე, ცვლილებები 65 სხვადასხვა კანონშია შესატანი. სანამ საჯარო სამსახური კანონი ამოქმედდება, საჯარო სამსახურის ბიუროს ხელმძღვანელი აღიარებს, რომ „დღეს არსებული კანონი იძლევა საშუალებას, რომ დანამატი გაიცეს არაობიექტურად დათვლადი კრიტერიუმების გათვალისწინებით, ახალი კანონი უარს ამბობს ამაზე და ითვალისწინებს დანამატის გაცემას მხოლოდ მაშინ, თუ ობიექტურად დათვლადი კრიტერიუმები გვაქვს“.[8]
სამოქალაქო სექტორი და პოლიტიკური ოპოზიცია საჯარო სამსახურის შესახებ ახალი კანონის 2017 წლიდან ამოქმედებას, პირველ რიგში 2016 წლის საპარლამენტო არჩევნებს უკავშირებს.[9] არჩევნების და საჯარო სამსახურში სახელფასო პოლიტიკის კავშირი, არაერთ შეკითხვას თუ ეჭვს ბადებს. ძირითადი პრობლემა რომლის იდენტიფიცირებაც ამ პროცესში ხდება არის: რამდენად შესაძლებელია არსებული სახელფასო პოლიტიკის კონტექსტში პოლიტიკურად ნეიტრალური საჯარო სამსახურის არსებობა? საქართველოში დღეს არსებული პრემირების და დანამატების სისტემა, საფრთხეებს უქმნის ეფექტიანი ბიუროკრატიული სისტემის ფუნქციონირებას და ამიტომ არსებული პოლიტიკის კონტექსტში იქმნება პოლიტიკურად ნეიტრალური ბიუროკრატიული სისტემის არსებობის სუსტი საფუძვლები. აღნიშნული დასკვნის ლეგიტიმურობის დასაბუთებას რამდენიმე არგუმენტზე აპელაციით შევეცდებით.
პოლიტიკურად ნეიტრალური საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბება, გულისხმობს ერთიანობის, მიუკერძოებლობის და პროფესიონალიზმის პრინციპებზე დაფუძნებული სისტემის არსებობას; რომელიც რჩება ნებისმიერი ხელისუფლების სამსახურში, მიუხედავად იმისა, თუ რომელი პოლიტიკური ძალა იქნება ქვეყნის სათავეში; საჯარო სამსახურში დასაქმება უნდა განხორციელდეს გრძელვადიანი ფორმით, სათანადოდ განსაზღვრული უფლება-მოვალეობების დაცვით. ეს პრინციპი როგორც პრაქტიკა ამტკიცებს საქართველოში არ სრულდება. მთვარობის ცვლის პროცესის თანმდევია მაღალი და საშუალო რანგის მოხელეების გათავისუფლება.
„ნეიტრალური კომპეტენციის დოქტრინა”, რომელიც ამერიკის საჯარო სამსახურის პირველი რეფორმაა, გულისხმობდა საჯარო სექტორში დასაქმებას არა პოლიტიკური შეხედულებების, არამედ პროფესიონალური კვალიფიკაციის, გამოცდილებისა და დამსახურების მიხედვით.[10] ნეიტრალური საჯარო სამსახური ეფუძნება სისტემას, რომელიც მერიტოკრატულ პრინციპზეა დაფუძნებული და პროფესიონალიზმის წახალისებაზე, ხელშეწყობასა და დაფასებაზე. ასევე, საჯარო სამსახურის მართვის სისტემა ორიენტირებულია პროფესიული საჯარო მოხელეების უფლების დაცვის სამართლიანი მექანიზმის შექმნაზე.
კარიერული საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბება ასეთ პირობებში შეუძლებელია, რადგან პროფესინალიზმზე პრევალირებს გუნდისადმი, მმართველი პოლიტიკური ელიტისადმი ლოიალური დამოკიდებულება. ლოიალობა ხელმძღვანელობისადმი მომგებიანია, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის ანგარიშიდან ირკვევა, რომ მხარჯავი დაწესებულებების 81%-ს არ გააჩნია თანამშრომელთა მიერ შესრულებული სამუშაოს შეფასების სისტემა. თანამშრომელთა სამართლიანი წახალისებისთვის მნიშვნელოვანია შესრულებული სამუშაოს შეფასების და თანამშრომელთა სამუშაო დროის აღრიცხვის სისტემების დანერგვა. რა ლოგიკით გაიცემოდა პრემიები? – როგორს ჟურნალისტი წერს, „სამსახურის ხელმძღვანელები წყვეტდნენ ამ საკითხს ინდივიდუალურ რეჟიმში და მიუხედავად იმისა, რომ ადმინისტრაციული კოდექსი ზოგადად ნებისმიერი აქტის დასაბუთებას ითხოვს, საერთოდ დასაბუთებული არ არის უფროსი კონკრეტულ თანამდებობის პირს, თავის ხელქვეითს რატომ აძლევდა პრემიას. ამას სჭირდება დასაბუთება, რომ ეს თანამშრომელი გამოირჩეოდა სხვებისგან ნაყოფიერი და შედეგიანი მუშაობით, მაგრამ ასეთი მიდგომა არ არსებობდა.“[11]
ადმინისტრაციული რესურსის ბოროტად გამოყენება არის ის მანკიერი პრაქტიკა რომელიც ფართოდ არის გავრცელებული საქართველოში. პოლიტიკური სისტემის შენარჩუნება კორელირებს საჯარო სამსახურში თანამდებობების შენარჩუნებასთან, ამიტომ მოხელეები დაინტერესებული არიან სისტემის შენარჩუნებაში შეიტანონ საკუთარი წვლილი, მათ ხელთ არსებული ადმინისტრაციული რესურსის მობილიზებით და სხვა ტიპის საარჩევნო აქტივობებისათვის, მით უფრო როდესაც ეს უფროსების პირდაპირი მოთხოვნაა.[12]
ყოველივე ზემოთ აღნიშნულის გათვალისწინებით, შეიძლება დავასკვნათ, რომ საჯარო სამსახურის ახალი კანონის 2017 წლიდან ამოქმედება ყველა ზემოთ მოყვანილ პრობლემას წარმოქმნის. უმრავლესობის წევრი ლევან ბერძენიშვილი გამოთქვამს ეჭვს: „მართალია ჩვენ ვთქვით, რომ იგი ამოქმედდება 2017 წლის იანვრიდან. მაგრამ, 2016 წელს რომ პარლამენტი მოვა მაშინვე იტყვიან, რომ იქნებ 2018 ან 2019-დან ავამოქმედოთო. მაგრამ, უნდა ვცადოთ, რომ ამოქმედდეს.“[13] ნეიტრალური და მიუკერძოებელი საჯარო სამსახურის ფუნქციონირება ასეთ პირობებში რთულად წარმოსადგენია.
შესაბამისად, 2016 წლის განმავლობაში საჯარო სამსახურში დანამატები კვლავ გაიცემა გაწეული სამუშაოს შედეგების ყოველგვარი ანალიზის გარეშე, საკმაოდ მარტივი ფორმით და, როგორც აღვნიშნეთ, პრაქტიკულად არაა მიბმული შესრულებული სამუშაოს შედეგებზე. ამგვარი სისტემა ნოყიერ ნიადაგს ქმნის თანამდებობის ბოროტად გამოყენების და სამთავრობო პოლიტიკის გავლენა საჯარო დაწესებულებების ორგანიზაციულ მართვაზე არსებული სახელფასო პოლიტიკით იზრდება, რაც ბიუროკრატიის ორგანიზაციული ავტონომიურობის თვალსაზრისით რისკების შემცველია.
ბიბლიოგრაფია:
[1] მარიამ გეგეჭკორი, საჯარო სამსახურებში დანამატების სისტემა ბიუჯეტის თანხების მითვისების მექანიზმად იქცა, 10:00 02.10.2015, http://commersant.ge/?m=5&news_id=27455&cat_id=7
[2]გელა მთივლიშვილს, „კახეთის საინფორმაციო ცენტრის“ ხელმძღვანელს, გელა მთივლიშვილი „რადიო თავისუფლებასთან“ საუბარი პრემიები და დანამატები ისევ კრიტიკის ობიექტია, 12.06.2015, http://www.radiotavisupleba.ge/author/21226.html
[3]მთავრობა თანამდებობრივი სარგოებისა და პრემირების ერთიან წესს შეიმუშავებს, http://www.interpressnews.ge/ge/politika/2…imushavebs.html
[4] გიგი ჩიხლაძე, პრემიის გაცემის საფუძვლები, სიხშირე და ოდენობა, 13 აგვისტო 2014
[5] პრემიებისა და დანამატების გაცემის პრაქტიკა 2014 წელს, 10 ივნისი 2015, “ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტმა.”
[6] იქვე.
[7]საქართველოს მთავრობის დადგენილება №627, 2014 წლის 19 ნოემბერი ქ. თბილისი, საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის დამტკიცებისა და მასთან დაკავშირებული ზოგიერთი ღონისძიების შესახებhttp: http://www.matsne.gov.ge 01032000010003018246
[8] საჯარო სამსახურის ბიუროს 2015 წლის ანგარიში, csb.gov.ge/uploads/2015_GEO_web.pdf
[9] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“, 22 სექტემბერი 2015, http://www.transparency.ge/node/5478
[10] Wilson W., Study of Administartion, Published in Sharitz J. M., Hyde Albert C., Parkers Sandra J., Classics of Public Administration, Thomson Edition, 2004
[11]ჯიმშერ რეხვიაშვილი, პრემია, როგორც „უფროსის“ მოწყალება, 2013.
[12] საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო, ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენება 2014 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისთვის, 2014 წლის 1 იანვარი-12 ივნისი
[13]ლევან ბერძენიშვილი: … და როგორ გავარკვიოთ მიროტაძე ჯობია, კორძაია თუ ქიბროწაშვილი?! რომელს უნდა მივცეთ პრემია?!, 20 იანვარი 15:55, http://news.ge/ge/news/story/166601-levan-berdzenishvili-…da-rogor-gavarkviot-mirotadze-jobia-kordzaia-tu-qibrotsashvili-romels-unda-mivtset-premia
სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და არ გამოხატავს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI), ბრემენის უნივერსიტეტის ან გერმანიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს პოზიციას. შესაბამისად, აღნიშნული ორგანიზაციები არ არიან პასუხისმგებელნი სტატიის შინაარსზე.
სიახლეების გამოწერა
