თავისუფალი და სამართლიანი არჩევნები დემოკრატიული მმართველობისა და პოლიტიკური სტაბილურობის ქვაკუთხედს წარმოადგენს. წარმომადგენლობითი დემოკრატიის ერთ-ერთი არსებითი ნიშანი კი პოლიტიკური კონკურენტუნარიანობაა, რასაც დიდწილად პოლიტიკური პარტიების ფინანსური მდგომარეობა განსაზღვრავს. პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების საკითხს საქართველოში საკანონმდებლო დონეზე სხვადასხვა სამართლებრივი აქტი არეგულირებს, მათ შორის, „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი და საარჩევნო კოდექსი.[1]

კანონმდებლობის მიხედვით პოლიტიკურ პარტიებს ფინანსურ რესურსებზე წვდომის თანაბარი შესაძლებლობები აქვთ. მიუხედავად ამისა, პრაქტიკაში მმართველი პარტიის შემოწირულობები აღემატება ოპოზიციური პარტიების ფინანსურ რესურსებს.[2] იმის გათვალისწინებით, რომ ოპოზიციური პარტიებისთვის კერძო წყაროებიდან დაფინანსების მოპოვება გამოწვევას წარმოადგენს და მათი შემოსავლის დიდი ნაწილი სახელმწიფო დაფინანსებაზე მოდის, პრაქტიკაში რეალური კონკურენცია უზრუნველყოფილი არ არის. ამ საკითხზე ყურადღება გამახვილებულია ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისის (OSCE/ODIHR) მიერაც, რომელიც პარტიებისა და კანდიდატებისთვის თანაბარი პირობების შექმნის ხელშეწყობის საჭიროებაზე საუბრობდა.[3]

გასულ წელს საკანონმდებლო ცვლილებები განხორციელდა გაცხადებული საარჩევნო მიზნის მქონე პირზე პოლიტიკური პარტიების დაფინანსებისთვის გათვალისწინებული წესების გავრცელების მიზნით.[5] ცვლილებები აგრეთვე შეეხო შემომწირველი იურიდიული პირის დეფინიციას,[6] შემოწირულების განმახორციელებელი პირის პერსონალურ მონაცემებს,[7] დაფინანსების მისაღებად საჭირო საარჩევნო ბარიერს,[8] სახელმწიფო დაფინანსების ოდენობის განსაზღვრის წესს,[9] ელექტრონული ხელმოწერის გამოყენებას,[10] პოლიტიკური პარტიის წინააღმდეგ უკანონო აგიტაციისთვის ხარჯის გაწევას,[11] ამომრჩევლის მოსყიდვისთვის გათვალისწინებულ პასუხისმგებლობას[12] და აკრძალული დაფინანსების დეფინიციას.[13]

განხორციელებული პოზიტიური ცვლილებების მიუხედავად პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების მოწესრიგების საკითხთან მიმართებით არაერთი გამოწვევა რჩება, რაზეც საუბარი 2011 წლიდან მიმდინარეობს, მათ შორის, კორუფციის წინააღმდეგ მებრძოლ სახელმწიფოთა ჯგუფის (GRECO) მიერ:[14]

საარჩევნო კამპანიაში ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენების აღკვეთის მიზნით დამატებითი ზომების მიღების საჭიროება - GRECO მიუთითებდა, რომ ადმინისტრაციული რესურსების უკანონოდ გამოყენებასა და საარჩევნო კანონმდებლობის სხვა დარღვევებთან დაკავშირებული ჯარიმის ოდენობა არასაკმარისი იყო, შესაბამისად, არ ჰქონდა შემაკავებელი ხასიათი და საქართველოს აძლევდა რეკომენდაციას, გაეზარდა აღნიშნული სანქციები, რაც არ განხორციელებულა.[15]

კანონმდებლობა კვლავ ითვალისწინებს პოლიტიკური თანამდებობის პირების მიერ შეუზღუდავი საარჩევნო კამპანიის განხორციელების შესაძლებლობას, რასაც GRECO ისევე, როგორც OSCE/ODIHR[16] მიუღებლად მიიჩნევდა. როგორც ამ, ასევე ზემოთ აღნიშნულ საკითხთან დაკავშირებით ხელისუფლება აცხადებდა, რომ იუსტიციის სამინისტროს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურსა და ცენტრალურ საარჩევნო კომისიასთან ერთად მომზადებული ჰქონდა კანონპროექტი, რომელიც ითვალისწინებდა შესაბამის ცვლილებებს,[17] თუმცა, საარჩევნო კოდექსის 49 (2)-ე მუხლი კვლავ უცვლელია.

გარდა ამისა, შეუსრულებელია ეფექტიანი, პროპორციული და შემაკავებელი ძალის მქონე სანქციების გამოყენებასა და საარჩევნო დარღვევებისთვის გათვალისწინებული ხანდაზმულობის ვადის გაზრდასთან დაკავშირებული რეკომენდაციები.[18]   

მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანების შესახებ ორგანული კანონი და საარჩევნო კოდექსი კვლავ არ არის ერთმანეთთან სრულად შესაბამისობაში მოყვანილი. მათ შორის, ერთი და იგივე დარღვევისთვის განსხვავებული სანქციების დაწესების შესაძლებლობა აღმოფხვრილი არ არის.[19] მესამე მხარის მიერ წინასაარჩევნო კამპანიაზე გაწეული ხარჯები კვლავ არ არის მკაფიოდ დარეგულირებული და დაფინანსებასთან დაკავშირებული კანონმდებლობის აღსრულება შეზღუდული რჩება, რაც წინასაარჩევნო კამპანიის დაფინანსების ჩარჩოს გამჭვირვალობასა და ეფექტიანობას ამცირებს.[20]

2021 წლის ივნისში საქართველოს პარლამენტმა დაამტკიცა საკანონმდებლო ცვლილებები, რომლებიც პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების შეზღუდვას ითვალისწინებს. აღნიშნულ ცვლილებებთან დაკავშირებით ვენეციის კომისიისა და OSCE/ODIHR-ის ერთობლივ მოსაზრებაში მითითებული იყო, რომ ისინი არ შეესაბამებოდა საერთაშორისო სტანდარტებს და უარყოფითად აისახებოდა პოლიტიკურ პლურალიზმზე.[21] საპარლამენტო საქმიანობა პოლიტიკური პარტიების ერთადერთ მიზანს არ წარმოადგენს,[22] არამედ მათზე საბიუჯეტო დაფინანსება გაიცემა საქმიანობის ფინანსური მხარდაჭერისა და პარტიული სისტემის განვითარებისთვის.[23] რამდენადაც უფრო პროპორციული იქნებოდა სანქციების დაკისრება ცალკეული დეპუტატებისთვის მათი ქმედებების შესაბამისად, ვენეციის კომისიამ და OSCE/ODIHR-მა პარლამენტს კანონპროექტის გადახედვისკენ მოუწოდა. საერთაშორისო და ადგილობრივი ორგანიზაციების კრიტიკის მიუხედავად, მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანების შესახებ კანონის პროექტის საბოლოო რედაქციაში დამატებითი ცვლილებები, ფაქტობრივად, არ განხორციელებულა და მხოლოდ აღნიშნული ცვლილებების ძალაში შესვლის ვადამ გადაიწია 2022 წლის 1-ლ თებერვლამდე.[24]

დღეის მდგომარეობით სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის სათანადო მანდატით, უფლებამოსილებითა და ადეკვატური რესურსებით  აღჭურვასთან დაკავშირებით რეკომენდაცია[25] ასევე შეუსრულებელია. არსებული პრაქტიკა ცხადყოფს, რომ სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ადეკვატურად ვერ ზედამხედველობს პოლიტიკური პარტიებისა და საარჩევნო კამპანიების დაფინანსებას.[26]

IDFI ხაზს უსვამს, რომ ჯანსაღი საარჩევნო გარემოსა და ზოგადად, პოლიტიკური პლურალიზმისა და დემოკრატიული ინსტიტუტების ჯეროვანი ფუნქციონირების უზრუნველსაყოფად უმნიშვნელოვანესია, საქართველომ პირნათლად შეასრულოს საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ გაცემული რეკომენდაციები, საკანონმდებლო დონეზე სრულყოფილად/საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისად მოაწესრიგოს პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების საკითხი და უზრუნველყოს პრაქტიკაში შესაბამისი ნორმების ეფექტიანი იმპლემენტაცია ისევე, როგორც პარტიების ფინანსებზე სათანადო მონიტორინგი.

______

[1]ასევე, საქართველოს ორგანული კანონი „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“, საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურისგენერალური აუდიტორის ბრძანებაპოლიტიკური ფინანსების გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული ზოგიერთი საკითხის მოწესრიგების შესახებ.

[2]საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო,  პოლიტიკური პარტიების დაფინანსება საქართველოში 2020 წელს: პარტიების შემოსავლები, ხარჯები და ფინანსებზე ზედამხედველობა, 2021, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://transparency.ge/sites/default/files/politikuri-partiebis-dapinanseba-2020-cels_0.pdf; საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო, საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის შეფასება 2020, გვ. 136- 139, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://transparency.ge/ge/post/sakartvelos-erovnuli-antikorupciuli-sistemis-shepaseba-2020.

[3] OSCE/ODIHR, 2020 წლის 31 ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნები, საბოლოო ანგარიში, 2021 წლის 5 მარტი, გვ. 32 - 33, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://www.osce.org/files/f/documents/3/8/482640.pdf?fbclid=IwAR2jPYVDE2x3QR4_im5S2PoCfgya1oIIkS1sSLvOWEAxd7dGOdDc6d9QuUE.

[4]სახელმწიფო აუდიტის სამსახური, 2020 წლის სტატისტიკა, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://monitoring.sao.ge.

[5] საქართველოს ორგანული კანონი მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანების შესახებ, მუხლი 1, ხელმისაწვდომია ბულზე: https://matsne.gov.ge/document/view/28324?publication=35.

[6] იქვე, მუხლი 25 (2) (ბ).

[7]იქვე, მუხლი 26 (2, 6).

[8] იქვე, მუხლი 30 (2).

[9]იქვე, მუხლი 30 (3).

[10]იქვე, მუხლი 34¹ (2) (გ¹).

[11]იქვე, მუხლი 34² (2).

[12]იქვე,  მუხლი 34² (6). იხ.: სისხლის სამართლის კოდექსი, მუხლი 164¹.

[13]იქვე, მუხლი 34² (16).

[14] GRECO, Third Evaluation Round, Evaluation Report on Georgia on Transparency of Party Funding, 2011, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806c62d3;  GRECO, Third Evaluation Round, Compliance Report on Georgia “Incriminations (ETS 173 and 191, GPC 2)”, “Transparency of Party Funding”, 2013, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806c62d5;  GRECO, Third Evaluation Round, Second Compliance Report on Georgia “Incriminations (ETS 173 and 191, GPC 2)”, “Transparency of Party Funding”, 2015, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806c62d8;  GRECO, Third Evaluation Round, Addendum to the Second Compliance Report on Georgia “Incriminations (ETS 173 and 191, GPC 2)”, “Transparency of Party Funding”, 2016, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806cc315; GRECO, Third Evaluation Round, Second Addendum to the Second Compliance Report on Georgia “Incriminations (ETS 173 and 191, GPC 2)”, “Transparency of Party Funding”, 2018, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://rm.coe.int/third-evaluation-round-second-addendum-to-the-second-compliance-report/168090301e; 

[15] საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მუხლები 80, 81, 86, 88, 90, 91, 92.

[16] OSCE/ODIHR, 2020 წლის 31 ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნები, საბოლოო ანგარიში, 2021 წლის 5 მარტი, გვ. 26 – 28, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://www.osce.org/files/f/documents/3/8/482640.pdf?fbclid=IwAR2jPYVDE2x3QR4_im5S2PoCfgya1oIIkS1sSLvOWEAxd7dGOdDc6d9QuUE.

[17] GRECO, Third Evaluation Round, Second Addendum to the Second Compliance Report on Georgia “Incriminations (ETS 173 and 191, GPC 2)”, “Transparency of Party Funding”, 2018, პარა. 25, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://rm.coe.int/third-evaluation-round-second-addendum-to-the-second-compliance-report/168090301e.

[18] GRECO, Third Evaluation Round, Second Addendum to the Second Compliance Report on Georgia “Incriminations (ETS 173 and 191, GPC 2)”, “Transparency of Party Funding”, 2018, პარა. 33 - 42, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://rm.coe.int/third-evaluation-round-second-addendum-to-the-second-compliance-report/168090301e.

[19] საქართველოს ორგანული კანონი მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანების შესახებ, მუხლი 34² (4), საარჩევნო კოდექსი, მუხლი 47(2).

[20]OSCE/ODIHR, 2020 წლის 31 ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნები, საბოლოო ანგარიში, 2021 წლის 5 მარტი, გვ. 32, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://www.osce.org/files/f/documents/3/8/482640.pdf?fbclid=IwAR2jPYVDE2x3QR4_im5S2PoCfgya1oIIkS1sSLvOWEAxd7dGOdDc6d9QuUE.

[21] Joint Opinion of Venice Commission and OSCE?ODIHR) on amendments to the election code, the law on political associations of citizens and the rules of procedure of the parliament of Georgia, 2021 წლის 20 მარტი, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)008-e.

[22] იქვე.

[23] საქართველოს ორგანული კანონი მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანების შესახებ, მუხლი 30 (1).

[24] იქვე, მუხლები 30, 39¹.

[25] GRECO, Third Evaluation Round, Evaluation Report on Georgia on Transparency of Party Funding, 2011, რეკომენდაცია viii, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806c62d3; ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაცია (OECD) მესამე რაუნდის მონიტორინგის ფარგლებში ასევე მიუთითებდა, რომ საჭირო იყო პოლიტიკური პარტიების ფინანსების მონიტორინგის ფარგლებში სამართლებრივი ნორმების მიუკერძოებლად აღსრულება, კერძოდ, ეფექტიანი და პროპორციული სანქციების გამოყენება. იხ.: OECD-ACN, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Third Round of Monitoring, 2013, რეკომენდაცია 11, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://www.oecd.org/corruption/acn/GEORGIAThirdRoundMonitoringReportENG.pdf?fbclid=IwAR1qBLdSILAe13E1-1SQvYizS-WfmnAe5iMytV-0IS3V2myDMjlvpUP1c-Y. 

[26] საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო,  პოლიტიკური პარტიების დაფინანსება საქართველოში 2020 წელს: პარტიების შემოსავლები, ხარჯები და ფინანსებზე ზედამხედველობა, 2021, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://transparency.ge/sites/default/files/politikuri-partiebis-dapinanseba-2020-cels_0.pdf; საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო, საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის შეფასება 2020, გვ. 123 – 133, 142 - 143, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://transparency.ge/ge/post/sakartvelos-erovnuli-antikorupciuli-sistemis-shepaseba-2020; OSCE/ODIHR, 2020 წლის 31 ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნები, საბოლოო ანგარიში, 2021 წლის 5 მარტი, გვ. 33 - 38, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://www.osce.org/files/f/documents/3/8/482640.pdf?fbclid=IwAR2jPYVDE2x3QR4_im5S2PoCfgya1oIIkS1sSLvOWEAxd7dGOdDc6d9QuUE; IDFI, პოლიტიკური შემოწირულებები: თავისუფალი ნება თუ ბიზნეს ინვესტიცია?, 2020, ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://idfi.ge/ge/idfis-research-political-donations.

____