ევროპულმა კომისიამ კანონისმიერი დემოკრატიისთვის (ვენეციის კომისია) პროკურატურის შესახებ კანონის პროექტში ასახულ საპროკურორო საბჭოს დებულებებთან დაკავშირებით მოსაზრება გამოაქვეყნა. მოსაზრებაში მოკლედაა მიმოხილული ის ძირითადი ცვლილებები, რომელიც პროკურატურის შესახებ კანონში აისახა, მისი კონსტიტუციის ახალ რედაქციასთან ჰარმონიზების მიზნით და ასევე განხილულია კანონის ახლი რედაქციის ნაკლოვანებები.

ვენეციის კომისიამ რამდენიმე მნიშვნელოვან საკითხზე გაამახვილა ყურადღება:

• პროკურორთა ინდივიდუალური დამოუკიდებლობის გარანტიები და მკაცრად ვერტიკალური სტრუქტურის დაბალანსების აუცილებლობა;

• პროკურორებისთვის შეკრებისა და მანიფესტაციების შეზღუდვის დასაბუთება მისი პროპორციულობის და ლეგიტიმურობის მიზანთან მიმართებაში;

• საპროკურორო საბჭოს უნიკალური კონსტიტუციური როლის გათვალისწინებით მისი კანონით განსაზღვრული ფუნქციების გაფართოება;

• საპროკურორო საბჭოს შემადგენლობის გადახედვა და მასში სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლების მონაწილეობის გაძლიერება.

პროკურორთა სუბორდინაცია

პირველ რიგში, ვენეციის კომისია ეხება პროკურორთა შიდა დამოუკიდებლობის საკითხს და აღნიშნავს, რომ მიუხედავად პროკურატურის იერარქიული სისტემისა, პროკურორთა სუბორდინაცია მათ სრულ დაქვემდებარებულობამდე არ უნდა მიდიოდეს, და ისინი შიდა დამოუკიდებლობით უნდა სარგებლობდნენ. ამისათვის, მინიმალური გარანტიები კანონში უნდა იყოს გაწერილი, მაგალითად ზემდგომი პროკურორის (მათ, შორის გენერალური პროკურორის) მიერ მითითებების წერილობით გაცემის ვალდებულება; ქვემდგომი პროკურორის უფლება და ვალდებულება განაცხადოს უკანონო მითითებისა და მისი განხორციელების საფრთხეების შესახებ; ქვემდგომი პროკურორის უფლება გამოხატოს განსხვავებული პოზიცია მითითების შესახებ; ქვემდგომი პროკურორის უფლება მოითხოვოს საქმის სხვა პროკურორისთვის საქმის გადანაწილება იმ შემთხვევაში, თუ მას არ შეუძლია მითითებების შესრულება. ამ გარანტიების უზრუნველყოფის ფუნქცია კი საპროკურორო საბჭოს უნდა ჰქონდეს მინიჭებული. ამ კონტექსტში ვენეციის კომისია მიუთითებს თავის მოსაზრებაზე, რომ „ნებისმიერი მითითება ქვემდგომი პროკურორის მიმართ დასაბუთებული უნდა იყოს და მითითების არაკანონიერებასთან დაკავშირებული ეჭვის შემთხვევაში სასამართლომ ან დამოუკიდებელმა ორგანომ, როგორიც საპროკურორო საბჭოა, უნდა მიიღოს გადაწყვეტილება მითითების კანონიერების შესახებ.“

ამასთან, ვენეციის კომისიამ გაანალიზა ცვლილება, რომელიც პროკურატურაში დასაქმებულებს უკრძალავს შეკრებებში და გაფიცვებში მონაწილეობას. კომისიამ მიუთითა, რომ შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების შეზღუდვა პროპორციულობისა და ლეგიტიმურობის მიზანს უნდა ემსახურებოდეს. ამ შემთხვევაში, პროკურორთათვის ამ უფლების შეზღუდვა ბლანკეტური შეზღუდვის ხასიათს ატარებს და ის უნდა შეიცვალოს შესაბამისი და სპეციფიკური შეზღუდვით.

საპროკურორო საბჭო

საპროკურორო საბჭოს ნაწილში ვენეციის კომისიამ აღნიშნა, რომ პროკურატურის საბჭოს ფუნქციებისა და დამოუკიდებლობის ხარისხის შესახებ არ არსებობს საერთაშორისო სტანდარტი. თუმცა, თუ სახელმწიფო აირჩევს პროკურატურის დამოუკიდებელ მოდელს, მაშინ დამოუკიდებელი საპროკურორო საბჭო კარგი მექანიზმია გენერალური პროკურორის ძალაუფლების დასაბალანსებლად.

ვენეციის კომისიამ ასევე აღნიშნა, რომ საპროკურორო საბჭოს გააჩნია უნიკალური კონსტიტუციური როლი უზრუნველყოს პროკურატურის დამოუკიდებლობა, გამჭვირვალობა და ეფექტიანობა. თუმცა, საბჭოსთვის კანონით მინიჭებული უფლებამოსილებები ვერ პასუხობს კონსტიტუციით განსაზღვრულ მიზნებს. მხოლოდ გენერალური პროკურორის კანდიდატურის შერჩევა ვერ ჩაითვლება საბჭოს ინსტრუმენტად უზრუნველყოს პროკურატურის დამოუკიდებლობა.

ვენეციის კომისიამ ასევე ყურადღება გაამახვილა საპროკურორო საბჭოს შემადგენლობაზე და მნიშვნელოვნად გააკრიტიკა ის ახალ კონსტიტუციურ როლთან შესაბამისობაში. კომისიამ აღნიშნა, რომ საბჭოს შემადგენლობაში პროკურორთა უმრავლესობა მართალია პასუხობს პროფესიული წარმომადგენლობისა და ექსპერტიზის მიზანს საბჭოში, თუმცა საკმარისად ვერ ზრდის საზოგადოების ნდობას პროკურატურის დამოუკიდებლობის მიმართ. კომისიამ ასევე აღნიშნა, რომ საბჭოს არსებული შემადგენლობა მისაღები იყო მანამ, სანამ საბჭოს მიენიჭებოდა ახალი კონსტიტუციური სტატუსი. ამასთან, პროკურატურის სისტემაში უფლებამოსილებების ვერტიკალური გადანაწილება და პროფესიული დაქვემდებარება საფრთხეს უქმნის პროკურატურის დამოუკიდებლობას. ეს ხარვეზი კი საკმარისად არ არის დაბალანსებული საბჭოს შემადგენლობის სხვა კომპონენტებით და მისი საერთო სტრუქტურა ვერ უზრუნველყოფს პროკურატურის დამოუკიდებლობას. შესაბამისად, ვენეციის კომისიის მოსაზრებაა, რომ საქართველოს ხელისუფლებამ განიხილოს სამოქალაქო საზოგადოების გაზრდილი წარმომადგენლობა საბჭოში.

ვენეციის კომისიის მოსაზრებით, კარიერის მართვის, ეთიკისა და წახალისების საბჭო გენერალური პროკურორის ნაცვლად საპროკურორო საბჭოს უნდა დაექვემდებაროს. ამასთან, კომისია მიიჩნევს, რომ საპროკურორო საბჭოს როლი უნდა გაიზარდოს პროკურორთა კარიერის მართვის ნაწილში და ეს ფუნქცია უნდა გადანაწილდეს საბჭოსა და გენერალურ პროკურორს შორის.

პროკურატურის გამჭვირვალობის გაზრდის მიზნის მისაღწევად, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ საპროკურორო საბჭოს უნდა ჰქონდეს უფლებამოსილება წერილობითი მოსაზრება წარადგინოს პროკურატურის ანგარიშზე, რომელიც ანგარიშის განუყოფელი ნაწილი უნდა გახდეს.

ვენეციის კომისიის მიერ გამოვლენილი ყველა ამ ხარვეზის შესახებ სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები პროკურატურის შესახებ კანონის პროექტის შემუშავების პროცესიდანვე საუბრობდნენ. „ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტმა“ (IDFI) პროკურატურის შესახებ კანონის პროექტზე მომზადებულ მოსაზრებებში საქართველოს პარლამენტს რეკომენდაციით მიმართა აღნიშნული კანონით დაერეგულირებინა მითითებების წერილობით გაცემის სავალდებულობა, თუმცა პარლამენტმა აღნიშნული რეკომენდაცია არ გაითვალისწინა. ამასთან, არასამთავრობო ორგანიზაციებმა საპროკურორო საბჭოსთვის ფუნქციების გაზრდა და მისი შემადგენლობის გადახედვა რეკომენდაციის სახით შესთავაზეს პარლამენტს კანონის პროექტის სამუშაო ჯგუფში განხილვის ეტაპზე. აღნიშნული საკითხის განხილვა პარლამენტმა გადადო ვენეციის კომისიის მიერ კანონპროექტის შეფასების მიღებამდე.

IDFI მოუწოდებს საქართველოს პარლამენტს, ვენეციის კომისიის ზემოთ მოცემული მოსაზრებების შესაბამისად, დაუბრუნდეს პროკურატურის შესახებ კანონში შესატან ცვლილებებზე მუშაობას სამუშაო ჯგუფის ფორმატში და მაქსიმალურად უზრუნველყოს ვენეციის კომისიისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების რეკომენდაციების ასახვა საკანონმდებლო ცვლილებებში. ამ რეკომენდაციების ასახვა პროკურატურის შესახებ ახალ კანონში ხელს შეუწყობს პროკურატურის სისტემაში მიმდინარე რეფორმის ეფექტიან განხორციელებას.