21 მაისს, ვენეციის კომისიამ გამოაქვეყნა დასკვნა ქართული ოცნების მიერ ინიცირებულ რუსულ კანონზე. დასკვნა აფასებს კანონის შესაბამისობას როგორც ადამიანის ძირითადი უფლებების საერთაშორისო სტანდარტებთან, აგრეთვე „კანონისთვის“ აუცილებელი რეკვიზიტების/კრიტერიუმებისა და პროპორციულობის ტესტის თვალსაზრისით და ფაქტობრივად ყველა ინდიკატორის მიმართულებით აიდენტიფიცირებს კანონის იმგვარ პრობლემურობას, რაც საბოლოო ჯამში ვენეციის კომისიას აკეთებინებს მკაცრ რეკომენდაციას, რომ არსებული ფორმით კანონი არ უნდა იქნეს მიღებული. მთლიანობაში, ვენეციის კომისია ასკვნის, რომ კანონი  არღვევს თანაზომიერების პრინციპის ყველა მოთხოვნას. 

საკანონმდებლო პროცესი

„კანონის“ ხარისხის შეფასებისთვის, ვენეციის კომისია, ზოგადად, მხედველობაში იღებს არა მხოლოდ მის ტექსტს, არამედ მისი მიღების თანმდევ დემოკრატიულ პროცესს. ამ თვალსაზრისით, კომისია მიუთითებს კანონის განმარტებით ბარათზე, სადაც  „კანონპროექტის მომზადების პროცესში მიღებული კონსულტაციები“-ს ნაწილში, მითითება კეთდება მხოლოდ რამდენიმე ქვეყნის კანონმდებლობაზე, ხოლო სხვა ტიპის კონსულტაციების თაობაზე ინფორმაცია არ არის მოცემული. (პარ.42). მეტიც, ვენეციის კომისიამ ისიც აღნიშნა, რომ სხვადასხვა მხარესთან გასაუბრების შედეგად, ზეპირსიტყვიერადაც არ დასტურდება, რომ საქართველოს პარლამენტში კანონის თავიდან ინიცირებას წინ უძღოდა რაიმე ტიპის კონსულტაციები (პარ.42.)

რაც შეეხება კანონის მიღებასთან დაკავშირებულ საპარლამენტო პროცესს, მიუხედავად იმისა, რომ პროცედურულად, კანონი განიხილებოდა ჩვეულებრივ და არა დაჩქარებულ რეჟიმში, არ იყო საკმარისი სივრცე საპარლამენტო დებატებისთვის, ხოლო ოპოზიციისა და სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობა იყო ლიმიტირებული (პარ. 43). იმის გათვალისწინებით, რომ კანონი არის ძალიან კომპლექსური, წინააღმდეგობრივი (პარ. 45) და ადამიანის უფლებების შეზღუდვის კუთხით ძალიან სენსიტიური (პარ. 47), მისი მიღების პროცესი ვერ აკმაყოფილებს ვენეციის კომისიის კანონის უზენაესობის სტანდარტებს „გამჭვირვალე, ანგარიშვალდებული, ინკლუზიური და დემოკრატიული კანონშემოქმედებითი პროცესისთვის“ (პარ. 44).

ადამიანის ძირითადი უფლებები და პროპორციულობის სამწვეროვანი ტესტი

კომისიის შეფასებით რადგანაც კანონი უცხოური დაფინანსების მიმღები ორგანიზაციებისთვის ადგენს საკუთარი თავის ამგვარად იდენტიფიცირების/იარლიყის მიკვრის ვალდებულებას, ამგვარი შემზღუდველი ღონისძიება, თავისი შინაარსით წარმოადგენს ჩარევას გაერთიანების თავისუფლებით (კონვენციის მე-11 მუხლი); გამოხატვის თავისუფლებით (კონვენციის მე-10 მუხლი); პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობით (კონვენციის მე-8 მუხლი) და დისკრიმინაციისგან დაცვის უფლებით (კონვენციის მე-14 მუხლი) დაცულ სფეროებში (პარ. 50).

ვენეციის კომისიამ კანონის დანაწესების ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობის შესაფასებლად გამოიყენა ე.წ. სამწვეროვანი ტესტი, რომელიც მოითხოვს, რომ ადამიანის უფლებების შემზღუდველი ღონისძიებები იყოს: კანონით გათვალისწინებული; ემსახურებოდეს ლეგიტიმურ მიზანს; იყოს აუცილებელი/პროპორციული (პარ. 51). 

„კანონით გათვალისწინებული“ შეზღუდვა

„კანონით გათვალისწინებულობის“ კრიტერიუმი, თავისი შინაარსით, გულისხმობს არა მხოლოდ შეზღუდვისთვის კანონის არსებობას, არამედ ამ კანონის ხარისხის შეფასებასაც (პარ. 52). ეს კრიტერიუმი მოითხოვს, რომ ნებისმიერი შემზღუდველი კანონი უნდა იყოს ცხადი, არაორაზროვანი და განჭვრეტადი მისი პოტენციური ადრესატებისთვის (პარ. 52). ამ თვალსაზრისით, ვენეციის კომისიას მიაჩნია, რომ „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონს აკლია სიცხადე/განჭვრეტადობა და მისი მოქმედების სფერო არის ძალიან ფართო, რაც სახელმწიფო ორგანოებს აძლევს ზედმეტად ფართო დისკრეციას (პარ. 53). სახელდობრ, კანონის მიხედვით, „უცხოურ ძალად“ იდენტიფიცირდება სუბიექტების ძალიან ფართო წრე, დაწყებული უცხო ქვეყნის სამთავრობო ორგანოდან, დამთავრებული ნებისმიერ ფიზიკურ პირამდე, რომელიც არ არის საქართველოს მოქალაქე (პარ. 53). ხოლო „უცხოური ძალის ინტერესების გამტარებელი ორგანიზაციის“ სტატუსი დაკავშირებულია მხოლოდ ორგანიზაციის სამართლებრივ ფორმასთან და იმ გარემოებასთან, რომ მისი წლიური შემოსავლის 20%-ზე მეტის წყარო არის „უცხოური ძალა“. ამგვარი ბუნდოვანი და ფართო ტერმინების ერთობლიობა ქმნის იმის საფუძველს, რომ კანონის მოქმედების სფეროში მოექცეს ორგანიზაციათა ძალიან ფართო წრე, განუჭვრეტად კრიტერიუმებზე დაყრდნობით (პარ. 53).

კანონის ბუნდოვანება ვლინდება მის სხვადასხვა დანაწესში, მათ შორის იმაში, თუ რა ითვლება „უცხოურ დაფინანსებად“, რა შეიძლება იყოს მონიტორინგის საფუძველი (პარ. 56), მონიტორინგის სფერო და კავშირი მონიტორინგის შედეგად გამოთხოვილ ინფორმაციასა და კანონის მიზნებთან (პარ. 55). ამგვარ პირობებში, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ კანონი ვერ აკმაყოფილებს კანონისთვის საჭირო განჭვრეტადობისა და სიცხადის ხარისხს.

ლეგიტიმური მიზანი

კანონის ტექსტი, ისევე როგორც მისი განმარტებითი ბარათი, კანონის მიღების ერთადერთ ლეგიტიმურ მიზნად ასახელებს უცხოური გავლენის გამჭვირვალობას. ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ არც ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენცია და არც სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტი გამჭვირვალობას, როგორც ცალკე მდგომ ლეგიტიმურ მიზნად არ აღიარებს. ორგანიზაციების გამჭვირვალობის საჭიროება/აუცილებლობა შეიძლება გამომდინარეობდეს მხოლოდ იმ შემთხვევებში, თუ ეს ისახავს მიზნად სხვა ლეგიტიმური მიზნების (ეროვნული უსაფრთხოება, საჯარო წესრიგი თუ დანაშაულის თავიდან არიდება) მიღწევას (პარ. 59). ვენეციის კომისიასთან კომუნიკაციის დროს, საქართველოს ხელისუფლების წარმომადგენლებმა აღნიშნეს, რომ ზოგიერთი ორგანიზაცია, მათ შორის დეზინფორმაციის გავრცელების გზით, საფრთხეს უქმნიდა სახელმწიფოს ინტერესებს და კანონი მიზნად ისახავდა „ამ სიტუაციის დასრულებას“. (პარ. 59.)

ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ მართალია, უცხოური პოლიტიკური გავლენის პრევენცია შეიძლება ექცეოდეს სახელმწიფო უსაფრთხოებისა თუ საჯარო წესრიგის დაცვის ლეგიტიმური მიზნის ქვეშ, ავტომატური პრეზუმფცია, რომ ნებისმიერი უცხოური დაფინანსება, რაც არ უნდა მცირე თუ დანაწევრებული იყოს, ითარგმნება უცხოურ გავლენაში, არის თავისი შინაარსით არასაკმარისი, რათა დასაბუთდეს სამოქალაქო საზოგადოებასა და მედიაზე ამგვარი შემზღუდველი ღონისძიებების დაწესება. (პარ. 63). რაც შეეხება საქართველოს ხელისუფლების არგუმენტს, რომ კანონის საშუალებით მოხდება დეზინფორმაციასთან ბრძოლა, ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ სახელმწიფოს აქვს პოზიტიური ვალდებულება, შექმნას და დაიცვას პოლიტიკური გამოხატვისთვის სივრცე. დემოკრატიულ სახელმწიფოში, ხელისუფლების კრიტიკა არ შეიძლება იქნეს მიჩნეული დეზინფორმაციად. (პარ. 65). უცხოური დაფინანსების მიმღები ორგანიზაციების მიზანში ამოღება, მათი გაჩუმება და დე-ფაქტო დახურვის გამოწვევა არის არა დემოკრატიის დაცვა დეზინფორმაციისგან, არამედ პლურალიზმისა და თავისუფალი სიტყვის ჩახშობა, საერთაშორისო სტანდარტებსა და დემოკრატიულ პრინციპებთან შეუსაბამოდ. ამის გათვალისწინებით, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ კანონი ვერ აკმაყოფილებს „ლეგიტიმური მიზნის“ კრიტერიუმს (პარ. 65).

აუცილებლობა/პროპორციულობა

საერთაშორისო სტანდარტების, განსაკუთრებით, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს მიხედვით, ნებისმიერი შეზღუდვა უნდა გამომდინარეობდეს „მწვავე სოციალური საჭიროებიდან“, ხოლო სახელმწიფოს მიერ შემზღუდველი ღონისძიების გამოყენება უნდა იყოს „რელევანტური და საკმარისი“. (პარ. 66.). ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ არც კანონის განმარტებითი ბარათი, არც შემდგომი კომუნიკაცია ხელისუფლების წარმომადგენლებთან არ მიუთითებს, რომ კანონის მიღებას წინ უძღოდა კონკრეტული და რეალური რისკების შეფასება და მისი მიღების „მწვავე სოციალური საჭიროების“ დასაბუთება (პარ. 69.) ამ კონტექსტში, კომისია ამბობს, რომ საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობა უკვე შეიცავს რეგისტრაციისა ანგარიშვალდებულების კონკრეტულ საკანონმდებლო ვალდებულებებს და ამგვარ პირობებში, საქართველოს ხელისუფლებას არ წამოუდგენია ამ კანონის მიღების აუცილებლობის საკმარისი არგუმენტები (პარ. 69.)

პროპორციულობის შეფასების ეტაპზე, ვენეციის კომისიამ გამოიყენა ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოსა და მართლმსაჯულების ევროპული სასამართლოს (ECJ) მიერ დადგენილი სტანდარტები. სახელდობრ, სტიგმატიზაცისთან დაკავშირებით ვენეციის კომისია იყენებს ECJ-ს მიერ უნგრეთის წინააღმდეგ მიღებულ გადაწყვეტილებაში დადგენილ სტანდარტს და აღნიშნავს, რომ საქართველოს სიტუაცია არის მნიშვნელოვნად მსგავსი და ორგანიზაციების „უცხოური ძალის ინტერესების გამტარებლად“ რეგისტრაცია მხოლოდ დაფინანსების წყაროზე დაყრდნობით არის ამ ორგანიზაციების რეპუტაციის შემლახველი და ქმნის მათ მიმართ უნდობლობის ატმოსფეროს (პარ. 71).

ვენეციის კომისიამ კანონის შემზღუდველი ეფექტი, სხვადასხვა კონტექსტსა და მიმართულებით მიიჩნია არაპროპორციულად. მათ შორის, სამიზნე ორგანიზაციების შესახებ ინფორმაციის გამოქვეყნების ნაწილი (პარ. 79), ფინანსური ანგარიშგების მოცულობა და სიხშირე (პარ. 83), მონიტორინგის მექანიზმი და მისი ფარგლები ( პარ. 87), აგრეთვე კანონით გათვალისწინებული სანქციები, მათ შორის ნებისმიერი პირის მიმართ, რომელიც იუსტიციის სამინისტროს შესაბამის პირს არ მიაწოდებს მოთხოვნილ ინფორმაციას (პარ. 88), ვენეციის კომისიამ მიიჩნია არაპროპორციულ და გაუმართლებელ შეზღუდვებად, რაც ეწინააღმდეგება საერთაშორისო სტანდარტებს.

დასკვნა

ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, ვენეციის კომისიამ მიიჩნია, რომ კანონი ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სტანდარტებს (პარ. 96) და ერთიანობაში, კანონი შექმნის მსუსხავ ეფექტს არასამთავრობო ორგანიზაციების ლეგიტიმურ საქმიანობაზე (პარ. 97), განსაკუთრებით კი, იმ ორგანიზაციებსა და მედიასაშუალებებზე, რომლებიც ხელისუფლების მიმართ კრიტიკულად არიან განწყობილი (პარ. 98). ვენეციის კომისიამ საქართველოს მოუწოდა, უარი თქვას უცხოური დაფინანსების მიმღები ორგანიზაციებისა და მედიასაშუალებების რეგისტრაციის სპეციალურ რეჟიმზე, ნაცვლად ამისა, თუკი არსებულ კანონმდებლობაში არსებული რეჟიმი არასაკმარისია, საჭიროების შემთხვევაში შესაბამისი ცვლილებები შეიტანოს სხვადასხვა კანონში. (პარ. 99)

საბოლოო ჯამში, ვენეციის კომისიის მკაცრი რეკომენდაციაა, რომ კანონი ამ ფორმით არ იქნეს მიღებული, ვინაიდან, მისი ფუნდამენტური პრობლემები მნიშვნელოვან ნეგატიურ შედეგებს მოიტანს გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლებისთვის, პირადი ცხოვრების დაცვის უფლებისთვის, ისევე როგორც დისკრიმინაციის აღკვეთისთვის. საბოლოო ჯამში, ეს გავლენას იქონიებს ღია, ინფორმირებულ საჯარო დებატებზე, პლურალიზმსა და დემოკრატიაზე (პარ. 100)