ლევან ავალიშვილი

ლევან ავალიშვილი არის "ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის" დამფუძნებელი და გამგეობის თავმჯდომარე. ის არის მრავალი კვლევისა და სტატიის ავტორი ღია მმართველობის საკითხებთან დაკავშირებით.

ღია და დემოკრატიული მმართველობა საქართველოში - გამოწვევები ევროინტეგრაციის გზაზე

საქართველოსა და ევროკავშირს შორის ასოცირების შესახებ შეთანხმების გაფორმებამ კიდევ ერთხელ დაადასტურა ის, რომ დღეს საქართველო შეუქცევადად დგას ევრო-ინტეგრაციის გზაზე. ეს გზა საქართველომ საკმაოდ რთული პოლიტიკური და სოციალურ-ეკონომიკური პრობლემების ფონზე განვლო. საქართველოს მთავრობებმა გაატარეს მრავალი მნიშვნელოვანი რეფორმა, მოახდინეს ფინანსური ინსტიტუტების და საჯარო სამსახურის მოდერნიზება, კანონმდებლობის ჰარმონიზაცია ევროკავშირის რეგულაციებთან და შეიტანეს გარდატეხა კორუფციასთან ბრძოლაში. თუმცა, აუცილებელია აღინიშნოს, რომ ყველა ამ ცვლილებას თუ რეფორმას, საფუძვლად ედო ქართველი ხალხის მტკიცე ნება და სწრაფვა დემოკრატიული მმართველობის დამკვიდრებისაკენ საქართველოში. ევროკავშირთან ასოცირების შეთანხმების ხელმოწერით საქართველომ კიდევ ერთხელ გამოხატა მტკიცე ერთგულება დემოკრატიული ქვეყნების ისეთი საერთო ღირებულებებისადმი, როგორიც არის კარგი მმართველობა, კანონის უზენაესობა, ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვა და აიღო ვალდებულება გააგრძელოს მათი მტკიცედ დამკვიდრება საქართველოში.

დემოკრატიული სახელმწიფოს წარმოდგენა დღეს შეუძლებელია ინფორმაციის თავისუფლების გარეშე, რადგან ინფორმაციის თავისუფლება უპირველეს ყოვლისა გულისხმობს საზოგადოების წინაშე ხელისუფლების ანგარიშვალდებულებას, საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფას, მთავრობის საქმიანობის გამჭვირვალობას, საბიუჯეტო სახსრების განკარგვისა და საჯარო პოლიტიკის განხორციელების ღიაობას და ამ პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ხელშეწყობას.

ინფორმაციის მიღების უფლებას უკვე 250 წლიანი ისტორია აქვს. მსოფლიოში პირველი ინფორმაციისთავისუფლების კანონი ჯერ კიდევ 1766 წელს, შვედეთის სამეფოში მიიღეს. ფინური წარმოშობის ცნობილი საზოგადო მოღვაწის ანდერს ჰიდენიუსის ინიციატივით შვედეთის პარლამენტმა განსაზღვრა ოფიციალურ დოკუმენტებზე ხელმისაწვდომობის უფლება, რის შედეგადაც საჯაროობა და მოქალაქეების მხრიდან ხელისუფლების კონტროლი გახდა ერთ-ერთი ძირითადი პრინციპი ევროპული ქვეყნებისთვის და დემოკრატიული საზოგადოებისთვის.

დღეს, ამ თარიღიდან ორი საუკუნის შემდეგ, ინფორმაციის მიღების უფლება საერთაშორისო საზოგადოების მიერ ადამიანის ფუნდამენტურ უფლებად იქნა აღიარებული და იგი სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანია საზოგადოებრივი აზრის ჩამოყალიბების, თითოეული ადამიანის პიროვნული თუ პროფესიული განვითარებისა და ზოგადად ძლიერი სამოქალაქო საზოგადოების არსებობისათვის. იდეა, რომ საჯარო დაწესებულებებში დაცული ინფორმაცია საზოგადოებრივი სიკეთეა, დღესდღეობით მრავალ საერთაშორისო დოკუმენტსა და ცალკეული ქვეყნის ეროვნულ კანონმდებლობაშია განმტკიცებული. იმ ქვეყანათა რიცხვმა, სადაც ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველმყოფი სამართლებრივი აქტები მოქმედებს, დღეისათვის 100-ს აჭარბებს. ეს მნიშვნელოვანი პროგრესია, თუკი გავითვალისწინებთ, რომ სულ რაღაც 20 წლის წინ, გასული საუკუნის 90-ნი წლების დასაწყისში, ასეთი კანონმდებლობა მხოლოდ 13 ქვეყანას გააჩნდა. თუმცა, ამ საყოველთაო აღიარებამდე, ცალკეულ სახელმწიფოებს, მათ შორის საქართველოს, მრავალი რთული და წინააღმდეგობრივი ეტაპის გავლა დასჭირდათ.

ევროპული ქვეყნებისგან განსხვავებით, დემოკრატიულ ინსტიტუტებს საქართველოში არსებობის არც თუ ისე ხანგრძლივი ისტორია და ტრადიციები აქვთ. 1921 წელს საქართველოს პირველი დემოკრატიული რესპუბლიკის ბოლშევიკების მიერ დამხობას, მოჰყვა 70 წლიანი ტოტალიტარული მმართველობა, რამაც საფუძველშივე ჩაახშო დემოკრატიული განვითარების შესაძლებლობა ჩვენს ქვეყანაში. მთელი საბჭოთა პერიოდის განმავლობაში სახელმწიფო რეპრესიები სპეციალურად მიმართული იყო დემოკრატიული, ლიბერალური და პროდასავლური აზროვნების მქონე ელიტის გასანადგურებლად. 90-იან წლებში, დამოუკიდებლობის ხელმეორედ მოპოვებას დაემთხვა მძაფრი სოციალურ-ეკონომიკური კრიზისი, სამოქალაქო დაპირისპირება და სისხლიანი კონფლიქტები. მიუხედავად ასეთი პრობლემური ვითარებისა, ქართული საზოგადოება შეუქცევადად იყო ორიენტირებული ქვეყანაში დემოკრატიული მმართველობის დამკვიდრებისკენ, რაც გამყარებული იქნა 1995 წელს მიღებული კონსტიტუციით. მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ კონსტიტუციის მიღებამდე, 1994 წლის 3 მაისს, საქართველომ მოახდინა გაეროს სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტის რატიფიცირება და აიღო აღნიშნული პაქტით გათვალისწინებული ვალდებულებები, მათ შორის საჯარო დაწესებულებაში დაცული ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფის ვალდებულება, რაც შემდგომ აისახა კიდევაც საქართველოს კონსტიტუციაში.

1999 წელს საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მიღებით, ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის მარეგულირებელი ნორმები კიდევ უფრო განივრცო, რადგან კოდექსის მესამე თავი სწორედ ინფორმაციის თავისუფლების საკითხს ეძღვნება. ამ დროიდან იწყება, საქართველოში საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უფლების ისტორია, რომელიც თავდაპირველად ბევრ პრაქტიკულ პრობლემას წააწყდა ინსტიტუციური დამკვიდრების გზაზე. ამ პრობლემებიდან უმთავრესი მაინც იყო ის გარემოება, რომ 70 წლიანი ერთპარტიული მმართველობის შემდგომ საქართველოს საზოგადოება ვერ აღმოჩნდა მზად დემოკრატიული კონტროლის ასეთი ბერკეტის ეფექტური გამოყენებისათვის. ერთის მხრივ, მოქალაქეები არ იცნობდნენ და ვერ იყენებდნენ კანონით მათზე მინიჭებულ ამ უფლებას და მეორეს მხრივ, ბიუროკრატია ვერ ან არ ასრულებდა კანონით მათზე დაკისრებულ ვალდებულებას.

მიუხედავად, არსებული პრობლემებისა, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის ინფორმაციის თავისუფლების თავმა ძალიან მნიშვნელოვანი და პოზიტიური როლი ითამაშა ქვეყანაში დემოკრატიული მმართველობის დამკვიდრებაში. საერთაშორისო თანამეგობრობის დახმარებით, საჯარო სექტორში განხორციელებული ტრენინგებმა ხელი შეუწყო საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე პასუხისმგებელ პირთა კვალიფიკაციის ამაღლებას, მედიისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების აქტიურობამ შექმნა სათანადო საზოგადოებრივი წნეხი ბიუროკრატიაზე, სასამართლო პრაქტიკამ ხელი შეუწყო საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უფლების ინსტიტუციურ გამყარებას. შედეგად, 2012 წელს ავტორიტეტული საერთაშორისო არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ (Centre for Law and Democracy, Access Info Europe, International Budget Partnership) ჩატარებულმა კვლევამ, რომელმაც 80 სხვადასხვა ქვეყანა მოიცვა მთელი მსოფლიოს მასშტაბით, აჩვენა, რომ საქართველო აღმოჩნდა იმ ქვეყნების რიგში, სადაც საჯარო ინფორმაციის კანონის ეფექტურად მუშაობს (მე-2 ადგილი ახალი ზელანდიის შემდგომ) და ამავე დროს საქართველომ მნიშვნელოვნად გაუსწრო ისეთ ქვეყნებს, როგორც მაგალითად საფრანგეთი, ნორვეგია ან თუნდაც ამერიკის შეერთებული შტატებია.

მიუხედავად ასეთი შედეგისა აუცილებლად უნდა აღინიშნოს, რომ ამ საერთაშორისო კვლევის შედეგი ვერ ასახავს საქართველოში არსებულ რეალობას. ჩვენი ორგანიზაციის, "ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI)," 5 წლიანი პრაქტიკა აჩვენებს, რომ საქართველოში კვლავ რჩება რეალური პრობლემები ინფორმაციის ხელმისაწვდომობასთან დაკავშირებით. კერძოდ, ჩვენს მიერ 2010-2013 წლებში გაგზავნილ 11886 საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნიდან 2748 დარჩა უპასუხოდ, 1426 პასუხი იყო არასრულყოფილი, 306 შემთხვევაში ჩვენ მივიღეთ უარი ინფორმაციის მოწოდებაზე. ამის გამომწვევი მიზეზი, ჩვენი აზრით, კანონმდებლობის ხარვეზებისა და პოლიტიკური ნების თანხვედრაში უნდა ვეძიოთ, რადგან, საქართველოში, ისევე როგორც სხვა ქვეყნებში, საჯარო ინტერესი უპირისპირდება ხელისუფლების ინტერესს შეზღუდოს საზოგადოებრივი კონტროლის მექანიზმები.

დღეს მსოფლიოს დემოკრატიულმა ქვეყნებმა, გამჭვირვალობისა და ღიაობის მიმართულებით დაიწყეს რეფორმების ახალი ტალღის განხორციელება. მაგ. 2011 წელს დაიწყო საერთაშორისო ინიციატივა „პარტნიორობა ღია მმართველობისათვის“ (Open Government Partnership). მისმა დამფუძნებელმა სახელმწიფოებმა (აშშ, ბრაზილია, ინდონეზია, მექსიკა, ნორვეგია, ფილიპინები, სამხრეთ აფრიკა, გაერთიანებული სამეფო) ხელი მოაწერეს ღია მმართველობის დეკლარაციას და შეიმუშავეს ინდივიდუალური სამოქმედო გეგმები ღია და დემოკრატიული მმართველობის განსავითარებლად. პარტნიორობის მონაწილე ქვეყნები ვალდებულებას იღებენ, რომ მოახდენენ გამჭვირვალობის პოპულარიზაციას, მოქალაქეებს მისცემენ გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში მონაწილეობის შესაძლებლობას, შეებრძოლებიან კორუფციას და უკეთესი მმართველობის მისაღწევად გამოიყენებენ უახლეს ტექნოლოგიურ მიღწევებს. OGP-ის მონაწილეთა მიერ აღებული ერთ-ერთი მთავარი ვალდებულებაა, სახელმწიფოს საქმიანობასთან დაკავშირებული ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის გაზრდა, მათ შორის, სახელმწიფო სახსრების ხარჯვისა და საჯარო ფუნქციებს განხორციელებასთან დაკავშირებული ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნების გზით. საქართველო აქტიურად ჩაერთო პარტნიორობის საქმიანობაში და გაატარა რიგი მნიშვნელოვანი რეფორმებისა. 2013 წელს აღებული ვალდებულებების ფარგლებში საქართველოში დამკვიდრდა საჯარო ინფორმაციის პროაქტიულად გამოქვეყნებისა და ინფორმაციის ელექტრონულად მოთხოვნის სტანდარტი. საქართველოს ხელისუფლებას აგრეთვე აღებული აქვს ვალდებულება, რომ 2015 წელს წარმოადგენს საჯარო ინფორმაციის კანონის ახალ პროექტს, რომელიც აღმოფხვრის იმ პრაქტიკულ პრობლემებს, რაც არსებობს საქართველოში და უზრუნველყოფს ახალი ნორმების ეფექტურ იმპლემენტაციას.

როგორც არ უნდა წარიმართოს გამჭვირვალობის ეს ახალი რეფორმა საქართველოში, შეგვიძლია განვაცხადოთ, რომ დემოკრატიული მმართველობის განვითარების საქმეში ხელისუფლებას ექნება სამოქალაქო საზოგადოების სრული მხარდაჭერა. დარწმუნებულები ვართ აგრეთვე იმაში, რომ ინფორმაციის თავისუფლების რეფორმა მნიშვნელოვნად შეუწყობს ხელს საქართველოს ევრო-სტრუქტურებში სრულფასოვანი ინტეგრაციის პროცესს, რადგან გამჭვირვალობა, ხელისუფლების ანგარიშვალდებულება და მოქალაქეთა ჩართულობა ევროკავშირის წევრ სახელწმიფოთა ერთ-ერთ ძირითად პრინციპს წარმოადგენს და გარანტირებულია ევროკავშირის ხელშეკრულების პირველი მუხლით.

სტატია გამოქვეყნდა პერიოდული გამოცემის, "საქართველოს ევროპული გზის" მესამე ნომერში, რომელიც ასევე განთავსდა ევროპულ და ევრატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციის საკითხებში საქართველოს სახელმწიფო მინისტრის აპარატის ვებგვერდზე