ვის: ევროპული კომისია დემოკრატიისთვის სამართლის მეშვეობით (ვენეციის კომისია)
ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტების და ადამიანის უფლებების ბიურო (OSCE/ODIHR)
1. შესავალი
კოალიცია „დამოუკიდებელი და გამჭვირვალე მართლმსაჯულებისთვის“ სახელით (შემდგომში „კოალიცია“), მოგმართავთ საკანონმდებლო ცვლილებებთან დაკავშირებით, რომლებიც ეხება საქართველოს ორგანულ კანონს საერთო სასამართლოების შესახებ (შემდგომში „კანონპროექტი“), საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტსა და საქართველოს კანონს საჯარო სამსახურში ინტერესთა კონფლიქტის და კორუფციის შესახებ და მიზნად ისახავს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევის წესის განსაზღვრას. კოალიცია აერთიანებს 39 არასამთავრობო ორგანიზაციას. კოალიციის მიზანია ადამიანის უფლებების სფეროში მოღვაწე ორგანიზაციების, პროფესიული და ბიზნეს ასოციაციებისა და მედიის წარმომადგენლების ძალისხმევის გაერთიანება დამოუკიდებელი, გამჭვირვალე და ანგარიშვალდებული მართლმსაჯულების სისტემის შესაქმნელად. კოალიცია 2011 წლიდან მოყოლებული აქტიურიადა საუბრობს საქართველოს მართლმსაჯულების წინაშე არსებულ ფუნდამენტურ გამოწვევებზე, რაც გვაძლევს უნიკალურ შესაძლებლობას თვალი ვადევნოთ და შევაფასოთ საქართველოს მთავრობის მიერ განხორციელებული რეფორმები. შესაძლებლობა
კოალიცია ხაზგასმით აცხადებს, რომ საქართველოს სასამართლო სისტემა იმყოფება მწვავე კრიზისში, რაც გამოწვეულია წლების განმავლობაში წარუმატებლად განხორციელებული რეფორმის ტალღებით, რაც თავის მხრივ აძლიერებს ეჭვს, რომ იუსტიციის უმაღლესი საბჭო (შემდგომში „საბჭო“) იმართება გავლენიან მოსამართლეთა ჯგუფის მიერ, რომელიც მიკერძოებულად და დაუსაბუთებლად ნიშნავს მოსამართლეებს. ეს კრიზისი გამწვავდა 2018 წლის დეკემბერში, როდესაც საბჭომ პარლამენტს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატები წარუდგინა ყოველგვარი შერჩევის პროცედურის ან შერჩევის პროცესის გამჭვირვალობის გარეშე. საზოგადოების აღშფოთების, საპროტესტო გამოსვლებისა და პეტიციების ფონზე, ეს პროცესი შეჩერდა და მმართველმა პარტიამ აიღო საქართველოს კონსტიტუციის შესაბამისი საკანონმდებლო ცვლილებების მოემზადების ვალდებულება.
კოალიციას სურს, თქვენი ყურადღება გაამახვილოს მდგომარეობის სიმწვავეზე. წერილობითი მოსაზრებები, ეფუძნება ჩვენ მრავალწლიან გამოცდილებას, საბჭოს გადაწყვეტილების მიღების პროცესისა და მართლმსაჯულების რეფორმის მრავალი ტალღის დაკვირვებასა და ანალიზს.[1] ამ მომართვის მიზანია, გააცნოს ვენეციის კომისიას ის ზოგადი კონტექსტი, რომლის ფარგლებშიც უნდა მოხდეს წარმოდგენილი საკანონმდებლო ცვლილებების შეფასება და შესთავაზოს იმ კონკრეტული საფრთხეების დეტალური განმარტება, რომლებსაც პარლამენტის თავმჯდომარის მიერ ინიცირებული კანონპროექტი ქმნის.
2. არსებული მდგომარეობის (კონტექსტის) აღწერა
2012 წლის საპარლამენტო არჩევნების შედეგად ხელისუფლებაში მოვიდა ახალი მთავრობა, რომელმაც განაცხადა, რომ განსაკუთრებულ აქცენტს გააკეთებდა სასამართლოს გათავისუფლებაზე პოლიტიკური გავლენებისგან და მოსამართლეთა დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფაზე. აქედან გამომდინარე, საქართველოს მთავრობამ აღიარა, რომ სასამართლო ხელისუფლებაში ფუნდამენტური პრობლემები არსებობდა და აუცილებელი იყო ძირეული რეფორმების გატარება.
რეფორმების განხორციელების პროცესში აშკარა გახდა, რომ მთავრობამ ვერ გამოავლინა ძლიერი პოლიტიკური ნება ხელშესახები და თანმიმდევრული ცვლილებების მოსატანად. რეფორმის ე.წ. სამი ტალღის ფარგლებში გატარებულმა ღონისძიებებმა ვერ შექმნა ძლიერი და დამოუკიდებელი სასამართლო ხელისუფლება. დამოუკიდებელი სასამართლო ხელისუფლების ჩამოყალიბებისთვის მნიშვნელოვან დაბრკოლებას წარმოადგენს გაბატონებული მოსამართლეების ჯგუფი, რომლის წევრებსაც მნიშვნელოვანი ადმინისტრაციული თანანმდებობები უკავიათ სასამართლო სისტემაში. ამ ჯგუფის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები თვითნებურია და ისინი თანამდებობებს იყენებენ სისტემაში საკუთარი გავლენის გასაძლიერებლად.
ამ წარუმატებლობის ფონზე, 2017 წლის საკონსტიტუციო რეფორმის ფარგლებში, მნიშვნელოვნად შეიცვალა უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევის წესი. კერძოდ, უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატებს ასახელებს არა საქართველოს პრეზიდენტი, არამედ საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი საბჭო.
2017 წლის მაისში კოალიციამ ვენეციის კომისიას, სასამართლო ხელისუფლების შესახებ კონსტიტუციის ნორმებთან დაკავშირებით, მოსაზრება წარუდგინა. კოალიციამ გააკრიტიკა რამდენიმე ცვლილება, მათ შორის, უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევის პროცედურაც [2] კოალიცია თვლიდა, რომ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოსთვის უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატების დასახელების ექსკლუზიური უფლებამოსილების მინიჭება, ზიანს მოუტანდა სასამართლო სისტემის განვითარებას, რადგან საბჭო (მათ შორის, საბჭოს წევრობის და საქმიანობის მარეგულირებელი ნორმები) არ აკმაყოფილებდა ვენეციის კომისიისა და სხვა საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ დადგენილ დამოუკიდებლობის, გამჭვირვალობის და ეფექტურობის სტანდარტებს.
კოალიცია მიიჩნევდა, რომ საქართველოში არსებული კონტექსტის გათვალისწინებით,იუსტიციის საბჭოსთვის მოსამართლეობის კანდიდატების დასახელების უფლებამოსილების გადაცემით ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების მიზანი - სასაამართლოს დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფა - ვერ მიიღწეოდა. უფრო პირიქით, ეს კიდევ უფრო გაამყარებდა საბჭოს ხელში კონცენტრირებულ ისედაც ფართო და უკონტროლო ძალაუფლებას და საბჭოს წარსული გამოცდილების გათვალისწინებით, წარმოდგენილი ცვლილება ვერ უზრუნველყოფდა უზენაესი სასამართლოს მოსამართლის მაღალი სტატუსის შესაფერისი კანდიდატების შერჩევას.
2018 წლის 16 დეკემბერს კონსტიტუციური ცვლილებები ძალაში შევიდა. თუმცა, მოქმედი კანონმდებლობა ვერ უზრუნველყდა უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის და თავმჯდომარის თანამდებობებზე დასანიშნი კანდიდატების შერჩევის და წარდგენის გამჭვირვალე პროცედურას.
2018 წლის 24 დეკემბერს, კონსტიტუციის ცვლილებების ამოქმედებიდან ერთი კვირის თავზე, იუსტიციის უმაღლესმა საბჭომ პარლამენტს წარუდგინა კანდიდატთა სია, რომელიც დახურულ კარს მიღმა, რამდენიმე მოსამართლის მიერ იყო შედგენილი. კანდიდატების შერცევა ყოველგვარი პროცედურის გარეშე მოხდა. შედეგად, დასახელებული კანდიდატების უმრავლესობას წარმოადგენდნენ მოსამართლეები, რომელთა გადაწყვეტილებებსაც საზოგადოება უკანონოდ და დაუსაბუთებლად მიიჩნევდა.
ყველა დასახელებული კანდიდატი იყო მოქმედი მოსამართლე, ხოლო ორი მათგანი - იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მოსამართლე წევრი. ეს ფაქტი ცხადად მიუთითებს, რომ საბჭოს წევრებმა პირადი ინტერესებისთვის, ბოროტად გამოიყენეს მათი მაღალი თანამდებობა. გაუგებარია, რა კრიტერიუმებით შეირჩნენ ეს მოსამართლეები ან/და რატომ გამოირიცხა სხვა დაინტერესებული პირების თანასწორად მონაწილეობა სამართლიან, ღია და გამჭვირვალე კონკურსში.
შედეგად, ათივე კანდიდატი საბჭოს 11 წევრის მიერ იქნა დასახელებული. ამასთან, საბჭოს დანარჩენმა წევრებმა, არაფერი იცოდნენ კენჭისყრაზე წარდგენილი კანდიდატების შესახებ. არ მომხდარა ამ კანდიდატების ბიოგრაფიების განხილვა ისევე, როგორც ეს ათი მოსამართლე თვითნებურად გამოარჩიეს დანარჩენი მოსამართლეებისგან. ეს გარემოება მიუთითებს კორუფციის და ფავორიტიზმის მაღალ ალბათობაზე.
შესაბამისად, 2018 წლის დეკემბერში კანდიდატების დასახელების პროცესმა ცხადყო, რომ მოსამართლეთა გაბატონებული ჯგუფი, მიზნად ისახავდა, სასამართლო სისტემაზე სრული კონტროლის ხელში აღების გზით, საკუთარი გავლენის დამყარებას სასამართლო ხელისუფლების უმაღლეს ინსტანციაზე.
2018 წლის 26 დეკემბერს, სხვადასხვა საზოგადოებრივი ჯგუფის პროტესტის შედეგად, პარლამენტის თავმჯდომარემ პროცესი პარლამენტის საგაზაფხულო სესიისთვის გადადო. მოგვიანებით ყველა ზემოაღნიშნულმა მოსამართლეობის კანდიდატმა საკუთარი კანდიდატურა უკან გაიწვია.
2019 წლის იანვარში სამუშაო ჯგუფმა პარლამენტის თავმჯომარის ხელმძღვანელობით დაიწყო უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევის წესის შესახებ კანონპროექტის შემუშავება. მაგრამ აშკარა გახდა, რომ კანონპროექტის მომზადება მიზნად არ ისახავდა მნიშვნელოვანი ცვლილებების მოტანას და მისი ერთადერთი დანიშნულება პროცესის კოსმეტიკური შელამაზება იყო.
ამასთანავე, სამუშაო ჯგუფში არ იყვნენ სამართლიანად წარმოდგენილი სხვადასხვა პროფესიული და დაინტერესებული წრეები. ჯგუფის წევრების უმრავლესობას ისევ იუსტიციის საბჭოს ის წევრები და მოსამართლეები შეადგენდნენ, რომლებიც პირდაპირ იყვნენ დაინტერესებული ამ სიის დაჩქარებული წესით განხილვით და დამტკიცებით. პარლამენტის თავმჯდომარის მიერ ჩატარებული შეხვედრის არადემოკრატიული ფორმატი და დღის წესრიგი სხვადასხვა დაინტერესებული მხარის მიერ იქნა გაპროტესტებული.
კრიტიკის ფონზე სამუშაო ჯგუფის ფორმატმა მცირედი ცვლილებები განიცადა, მაგრამ ცხადი იყო, რომ კანონპროექტის შემუშავების პროცესი ემსახურებოდა გავლენიანი მოსამართლეების ჯგუფის ინტერესებს, ხოლო მმართველი პარტია ამ ჯგუფს უპირობო მხარდაჭერას უცხადებდა. შედეგად, არსებული კანონპროექტიც მიზნად ისახავს სასამართლო ხელისუფლებაში გაბატონებული ჯგუფის გავლენის გაძლიერებას და პირდაპირ მორგებულია ამ ჯგუფის საჭიროებებზე.
3. ანალიზი
3.1. უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის მოთხოვნები
კანონპროექტის თანახმად, პირი ჩაითვლება უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატად, თუ ის არის მოქმედი მოსამართლე, ყოფილი მოსამართლე ან ადვოკატი, რომელსაც აქვს გამორჩეული კვალიფიკაცია, არანაკლებ 5 წლიანი პროფესიული საქმიანობის გამოცდილება და ჩაბარებული აქვს ან გეგმავს მოსამართლეთა საკვალიფიკაციო გამოცდის ჩაბარებას. ამდენად, კონკურსი შეზღუდულია იმ კანდიდატებით, რომლებსაც უკვე ჩაბარებული აქვთ მოსამართლეობის გამოცდა ან აპირებენ მის ჩაბარებას ვაკანსიაზე განაცხადის შეტანიდან 1 თვის ვადაში. [3]
მოსამართლეთა საკვალიფიკაციო გამოცდა ორი ნაწილისგან შედგება: ა) ტესტური ტიპის გამოცდა და ბ) წერილობითი დავალება.[4] ამასთან, ეს გამოცდა წინაპირობაა ქვედა ინსტანციის (პირველი ინსტანციის და სააპელაციო) სასამართლოებში მოსამართლეების გამწესებისთვის. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ გამოცდის ჩაბარების მოთხოვნა მანამდე არასოდეს შეხებია უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეებს.
ვენეციის კომისიის სტანდარტების მიხედვით, ინსტიტუციური წესები იმგვარად უნდა შემუშავდეს, რომ უზრუნველყოფდეს მაღალი კვალიფიკაციის მქონე და პიროვნულად სანდო მოსამართლეების შერჩევას.[5] გარდა ამისა, რაც შეეხება უშუალოდ უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეებს, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, სისტემა გაიხსნას ანალიტიკურად მოაზროვნე ადამიანებისთვის, რომლებსაც ექნებათ კანონის ინტერპრეტაციის რთული და მნიშვნელოვანი უნარები. შესაბამისად, საკასაციო ინსტაციის სასამართლოსთვის სასურველი და სასარგებლო შენაძენი იქნება სხვადასხვა სამართლებრივი გამოცდილების მქონე ადამიანების შემოყვანა სასამართლო სისტემის გარედან, როგორიცაა სამართლის პროფესორები, ყოფილი ადვოკატები და ყოფილი პროკურორები.[6] ამასთანავე, გამოცდა არ არის და არც უნდა იყოს კანდიდატების შეფასების ერთადერთი საშუალება, არამედ მათი შერჩევისას მხედველობაში უნდა იქნას მიღებული პირადი თვისებები, კომუნიკაციის უნარები და სხვა უნარები.[7] დაბოლოს, ევროპელ მოსამართლეთა საკონსულტაციო საბჭოს #1 (2001) დასკვნის თანახმად, „ყველა გადაწყვეტილება, რომელიც ეხება მოსამართლის დანიშვნას ან კარიერას, უნდა ეფუძნებოდეს ობიექტურ კრიტერიუმებს...“
კოალიცია მიიჩნევს, რომ სამოსამართლო გამოცდა არ უნდა განვიხილოთ, როგორც უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატისთვის წაყენებული საკვალიფიკაციო მოთხოვნა. გამოცდა არ შეიძლება იყოს კანდიდატის კვალიფიკაციის დადგენის ერთადერთი საშუალება. კანდიდატები უნდა შეფასდნენ იმის მათი სუფთა პროფესიული წარსულითა და დადასტურებული კომპეტენცით, რაც უნდა დადგინდეს მიუკერძოებელი და გამჭვირვალე შერჩევის პროცედურების შედეგად.
ამასთანავე, საქართველოს სასამართლო სისტემაში განვითარებული მოვლენების გათვალისწინებით (კანდიდატების წარდგენა 2018 წლის დეკემბერში, რაზედაც ზემოთ იყო საუბარი), სასამართლო სისტემის გარედან მოსული კანდიდატებისთვის მოსამართლეთა გამოცდის ჩაბარების მოთხოვნა, მიზნად ისახავს სხვადასხვა სამართლებრივი გამოცდილების მქონე მაღალპროფესიონალი კანდიდატების დაბლოკვას. ამ შემთხვევაში, საქართველოს კანონმდებელი ცდილობს არაგონივრული დაბრკოლებების დაწესებას კანდიდატებისთვის ვითომდა მათი კომპეტენციის და კვალიფიკაციის შემოწმების მოტივით.
ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, კოალიცია მიიჩნევს, რომ მოსამართლეთა საკვალიფიკაციო გამოცდა, როგორც სავალდებულო კრიტერიუმი, უნდა გაუქმდეს. აშკარაა, რომ ამით კანონპროექტი ქმნის დამატებით დაბრკოლებას, რომელიც განსაკუთრებით შეუშლის ხელს იმ ადამიანების დანიშვნას უზენაესი სასამართლოს მოსამართლის თანამდებობაზე, რომლებსაც არ აქვთ სამოსამართლო გამოცდილება.
3.2. ინტერესთა კონფლიქტი
კანონპროექტის თანახმად, იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრს უფლება აქვს, იყოს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატი და მონაწილეობა მიიღოს კონკურსში. წარმოდგენილი საკანონმდებლო ცვლილება საბჭოს წევრს არ აძლევს საკუთარი თავის სასარგებლოდ ხმის მიცემის უფლებას, მაგრამ მას შეუძლია მონაწილეობა მიიღოს სხვა კანიდატების (კონკურენტების) ხმის მიცემის პროცესში, გაეცნოს კანდიდატთან დაკავშირებულ ყველა ინფორმაციას, მონაწილეობა მიიღოს შეფასების პროცესში და ამასთანავე ჩაატაროს გასაუბრებები.
მრავალი ევროპული ქვეყნის მსგავსად საქართველომაც ნეიტრალური იუსტიციის უმაღლესი საბჭო სწორედ იმიტომ შემოიტანა თავისი სამართლის სისტემაში, რომ დაეცვა და გაეძლიერებინა სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობა. [8] სამოსამართლო საბჭოს როლს განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს მოსამართლეთა დანიშვნის პროცესში. ამიტომ აუცილებელია, რომ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრები იყვნენ ნეიტრალურები, დამოუკიდებელები და მიუკერძოებლები. იმის ხაზგასასმელად, თუ რაოდენ დიდი მნიშვნელობა აქვს ასეთი საბჭოს წევრობას, ვენეციის კომისიამ ისიც კი გამოიკვლია, თუ რა დრო უნდა დაუთმოს ასეთი ორგანოს წევრმა საბჭოს საქმიანობას იმისათვის, რომ საბჭომ ნორმალურად და სათანადოდ შეასრულოს თავისი ფუნქციები. [9]
კოალიცია მიიჩნევს, რომ თუ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრი გადაწყვეტს საკუთარი კანდიდატურის დასახელებას უზენაესი სასამართლოს მოსამართლის თანამდებობაზე, მაშინ მან აღარ უნდა მიიღოს მონაწილეობა გადაწყვეტილების მიღების პროცესში არანაირი ფორმით. ანუ თუ საბჭოს წევრი ერთდროულად იქნება გადაწყვეტილების მიმღებიც და კანდიდატიც - ეს შექმნის ინტერესთა კონფლიქტის მდგომარეობას. ეს კონფლიქტი იმდენად აშკარაა, რომ ის სერიოზულ საფრთხეს უქმნის კონკურსის მიუკერძოებლად ჩატარებას და აჩენს სხვა კანდიდატების არათანაბრად და არასამართლიანად მოპყრობის შესაძლებლობას.
კანონპროექტის ავტორები ამ ნორმის დასაბუთებისას ცდილობენ მიუთითონ ხელისუფლების დანაწილების კონსტიტუციურ პრინციპზე და იუსტიციის საბჭოს საქმიანობაში პარლამენტის ჩარევის შეზღუდულ შესაძლებლობაზე . ავტორები არაკონსტიტუციურად მიიჩნევენ, საბჭოს წევრების მიერ სხვა კანდიდატების შეფასებისა და მათ კენჭისყრაში მონაწილეობის აკრძალვას.
კოალიციის აზრით, კონსტიტუციური ჩარჩო და ამ ორი კონსტიტუციური ორგანოს - პარლამენტისა და იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს - უფლებამოსილებები ხელს არ უშლის პარლამენტს იმაში, რომ საბჭოს დაუდგინოს პროცედურები, რომლითაც მოხდება უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების შერჩევა და წარდგენა, მათ შორის დაადგინოს ინტერესთა კონფლიქტის გამომრიცხავი წესები.
კერძოდ, საქართველოს კონსტიტუციის 25-1 მუხლის თანახმად, „საქართველოს ყოველ მოქალაქეს აქვს უფლება დაიკავოს ნებისმიერი საჯარო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს.“ საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკის თანახმად, აღნიშნულ უფლებაში მოიაზრება მოსამართლის თანამდებობის დაკავების უფლებაც, რადგან კონსტიტუციის მიზნებისთვის, ტერმინი „საჯარო თანამდებობა“ მოიცავს ყველა ინსტანციის სასამართლოს მოსამართლის თანამდებობას.[10] ამასთანავე, სხვადასხვა საჯარო თანამდებობის დასაკავებლად საჭირო მოთხოვნების განსაზღვრისას პარლამენტი ვალდებულია იმოქმედოს თანასწორობის პრინციპის გათვალისწინებით და თანაბარი შესაძლებლობები მიანიჭოს ყველა კანდიდატს, რომელსაც სურს წარდგენილი იქნას უზენაესი სასამართლოს მოსამართლის თანამდებობაზე.
ამასთან, თავად კონსტიტუციაც ადგენს, რომ იუსტიციის საბჭო ყველა ინსტანციის მოსამართლეს შეარჩევს და წარადგენს კეთილსინდისიერების და კომპეტენტურობის ნიშნით. [11] ამიტომ, კანონპროექტის ავტორთა მტკიცების საპირისპიროდ, საქართველოს კონსტიტუცია მთელი თავისი სტრუქტურით (მათ შორის ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი თავისი არსით) აშკარად მიუთითებს, რომ პარლამენტს და იუსტიციის უმაღლეს საბჭოს აქვთ არა დისკრეცია, არამედ ვალდებულება იმისა, რომ ყველა კანდიდატი უზურნველყონ თანასწორი შესაძლებლობებით, თუ ისინი აკმაყოფილებენ უზენაესი სასამართლოს მოსამართლის დასაკავებლად კონსტიტუციით და კანონით დაწესებულ მოთხოვნებს.
კანონპროექტის ავტორთა მტკიცება მისაღები იქნებოდა, მოსამართლეობის კანდიდატის წარდგენა წმინდად პოლიტიკური ხასიათის რომ იყოს (მაგალითად, უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატებს პრეზიდენტი რომ ასახელებდეს) ან ვაკანტური თანამდებობის დაკავება მხოლოდ იმავე ორგანოს წევრებს რომ შეეძლოთ (მაგალითად, როდესაც საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯომარე იმავე სასამართლოს 9 მოსამართლისგან აირჩევა). ამ შემთხვევაში ცხადია საჭირო აღარ არის ინტერესთა კონფლიქტის რეგულირება, რადგან შესაძლო კანდიდატების წრე ბუნებრივად შეზღუდულია და ყველა წევრს აქვს თანაბარი შესაძლებლობა, კენჭი უყაროს ერთდროულად საკუთარ თავსაც და სხვასაც.
მაგრამ ამ შემთხვევაში იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს უფლებამოსილება და ვალდებულება ის კი არ არის, რომ საკუთარი წევრებიდან შეარჩიოს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეები, არამედ უზრუნველყოს საუკეთესო კანდიდატების შერჩევა მათი დამსახურების და კეთილსინდისიერების მიხედვით. კანონპროექტის შემუშავების პროცესის არცერთ ეტაპზე, არცერთ დაინტერესებულ მხარეს, სადავოდ არ გაუხდია, რომ კომპეტენტურობის და კეთილსინდისიერების შეფასების საუკეთესო საშუალება სწორედ ღია და გამჭვირვალე კონკურსია.
ამიტომ, თუ ზოგადად პარლამენტი უფლებამოსილია დაადგინოს, რომ მოსამართლეები უნდა შეირჩნენ კონკურსის გზით, მაშინ გაუგებარია, რატომ არ შეიძლება კანონმდებლობაში სრულყოფილად გაიწეროს ინტერესთა კონფლიქტის მარეგულირებელი წესები, როგორც ყველა კონკურსის აუცილებელი შემადგენელი კომპონენტი.
ყოველივე აღნიშნულის გათვალისწინებით, კოალიცია მიიჩნევს, რომ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრის მიერ განაცხადის წარმოდგენის შემთხვევაში, კონკურსის მთელი პერიოდის განმავლობაში, მისი უფლებამოსილების შეჩერების საკითხი, კანონპროექტით უნდა განისაზღვროს.
3.3. კანდიდატების პირველადი სიის (გრძელი სიის) შედგენა
კანონპროექტის 341(7) მუხლის თანახმად, კანდიდატთა მიერ ფორმალური მოთხოვნების დაკმაყოფილების შემდეგ, იუსტიციის უმაღლესი საბჭო კანდიდატთა წრის დასავიწროვებლად ატარებს ფარულ კენჭისყრას, ფარდობითი უმრავლესობის პრინციპით. უნდა აღინიშნოს, რომ ამ ეტაპზე საბჭოს წევრებისთვის ცნობილია მხოლოდ ის ფაქტი, რომ კანდიდატი აკმაყოფილებს ფორმალურ მოთხოვნებს ვაკანტური თანამდებობის დაკავებისთვის.
მართალია, კანდიდატების გრძელი სიის შექმნა შეიძლება ლეგიტიმურ მიზნებს ემსახურებოდეს, კოალიციას მიაჩნია, რომ ეს პროცედურა ზედმეტად ბუნდოვანია და მთლიანად დამოკიდებულია საბჭოს ცალკეული წევრების სურვილებზე და სუბიექტურ ინტერესებზე. ევროპელ მოსამართლეთა საკონსულტაციო საბჭოს #1 (2001) დასკვნის თანახმად, „ყველა გადაწყვეტილება, რომელიც ეხება მოსამართლის დანიშვნას ან კარიერას, უნდა ეფუძნებოდეს ობიექტურ კრიტერიუმებს...“ თუმცა გააჩნია როგორი იქნება ეს „ობიექტური“ კრიტერიუმები და რამდენად არის ისინი კავშირში „სუბიექტურ“ ელემენტებთან.
ამასთანავე, ვენეციიის კომისიას თავის დასკვნაში „ყაზახეთის უმაღლესი სამოსამართლო საბჭოს რეფორმირების კონცეფციის“ თაობაზე ნათქვამი აქვს: „კონკურსის ეტაპზე კანდიდატის დასახელების გადაწყვეტილებას იღებს სამოსამართლო საბჭო. ამ გადაწყვეტილებაში აუცილებლად აისახება (სამოსამართლო საბჭოს წევრების) სუბიექტური შეხედულებები კანდიდატის მორალურ და პროფესიულ მახასიათებლებთან დაკავშირებით. არაფერია ცუდი იმაში, რომ დანიშვნის გადაწყვეტილება ნაწილობრივ ეფუძნებოდეს ასეთ სუბიექტურ შეხედულებებს. მაგრამ აუცილებელია, რომ კანონში გაწერილი იყოს კავშირი უფრო „ობიექტურ“ და უფრო „სუბიექტურ“ ელემენტებს შორის კანდიდატის მთლიანობაში შეფასების მიზნებისთვის.“ [12]
აღნიშნული პრინციპისგან განსხვავებით, წარმოდგენილი კანონპროექტი არ შეიცავს არცერთ კრიტერიუმს ან ზოგად მითითებას იმის თაობაზე, თუ არა მხოლოდ მათი სუბიექტური შეხედულებები, სხვა როგორ უნდა მიიღონ საბჭოს წევრებმა კანდიდატთა გრძელ სიაში პირის შეყვანის გადაწყვეტილება. ამიტომ აღნიშნულ ეტაპზე კანდიდატთა შერჩევის ყველა პროცედურას აქვს ერთი მთავარი ხარვეზი: ბუნდოვანება და გაურკვევლობა. ეს უკანასკნელი დამატებით დემოტივატორის როლს ითამაშებს პროფესიონალი კანდიდატებისთვის და მათ საერთოდ წაართმევს ამ შესარჩევ პროცესში მონაწილეობის მოტივაციას.
3.4. საბოლოო შერჩევა და კანდიდატების დასახელება
მოკლე სიაში შეყვანილ კანდიდატებზე კენჭისყრის დასრულების შემდეგ იუსტიციის საბჭო ხმათა 2/3-ით ატარებს საბოლოო კენჭისყრას და იღებს გადაწყვეტილებას კანდიდატთა დასახელების შესახებ. კოალიცია იზიარებს ვენეციის კომისიის მიერ მრავალ დასკვნასა და ანგარიშში დაფიქსირებულ პოზიციას, რომ უმაღლესი სამოსამართლო საბჭოების შემადგენლობა უნდა უზრუნველყოფდეს სამართლიან ბალანსს, ერთი მხრივ სასამართლოს დამოუკიდებლობას და თვითმმართველობას და მეორე მხრივ, სასამართლო ხელისუფლების ანგარიშვალდებულებას შორის. ეს უკანასკნელი აუცილებელია, რათა თავიდან ავიცილოთ სასამართლო ხელისუფლებაში ნაცნობობით უპირატესობის მინიჭება და კორპორატივიზმი.[13]
ქართული რეალობის და იუსტიციის უმაღლეს საბჭოსთან დაკავშირებით 2018 წლის დეკემბერში განვითარებული მოვლენების გათვალისწინებით, რაზედაც ზემოთ იყო საუბარი, კოალიცია თვლის, რომ კანდიდატების შერჩევის და დასახელების თაობაზე საბოლოო გადაწყვეტილება მიღებული უნდა იქნას საბჭოს მოსამართლე წევრების 2/3-ისა და არამოსამართლე წევრების 2/3-ის მიერ. ამასთან, ეს გადაწყვეტილება უნდა იყოს სათანადოდ დასაბუთებული. ამ მოსაზრებას ერთსულოვნად ეთანხმება ყველა ადგილობრივი დაინტერესებული მხარე, ხოლო ევროსაბჭოს ოფისი, ევროკავშირის დელეგაცია და აშშ-ს საელჩო საქართველოში მას მხარს უჭერენ, როგორც არსებული კრიზისიდან ყველაზე შესაფერის გამოსავალს.
3.5. დასაბუთებული გადაწყვეტილების არარსებობა
გარდა ამისა, კანონპროექტი არ ავალდებულებს იუსტიციის უმაღლეს საბჭოს, რომ მიიღოს დასაბუთებული კოლექტიური გადაწყვეტილება უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატურების შერჩევისა და დასახელების თაობაზე. მაგრამ კოალიციის აზრით, ეს სასიცოცხლო მნიშვნელობის ელემენტია იმისათვის, რომ გადაწყვეტილების მიღება უფრო გამჭვირვალე იყოს საზოგადოებისთვის.
ამიტომ კოალიცია იზიარებს ვენეციის კომისიის პოზიციას, რომელიც მოცემულია ვენეციის კომისიის დასკვნაში „ჩრდილოეთ მაკედონიის სამოსამართლოს საბჭოს შესახებ კანონპროექტთან დაკავშირებით“. კერძოდ, კანონპროექტი უნდა შეიცავდეს უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატების შერჩევისა და დასახელების შესახებ გადაწყვეტილების დასაბუთების სავალდებულო მოთხოვნას, ეს გადაწყვეტილება უნდა ასახავდეს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს უმრავლესობის პოზიციას და თან უნდა ახლდეს წევრების განსხვავებული მოსაზრებები, თუ მათ სურთ ცალკე დაასაბუთონ თავიანთი განსხვავებული მოსაზრება. [14]
3.6. დასახელებული კანდიდატების შეფასება პარლამენტის მიერ
კოალიციის რეკომენდაციის საფუძველზე პარლამენტის რეგლამენტი უკვე ითვალისწინებს სამუშაო ჯგუფის შექმნას კანონმდებლობასთან კანდიდატების შესაბამისობის დადგენის ხელშეწყობის მიზნით. [15] მაგრამ წარმოდგენილი საკანონმდებლო ინიციატივა არ ითვალისწინებს სამუშაო ჯგუფის შემადგენლობის და მოვალეობების რეგულირებას.
იმისათვის, რომ შემცირდეს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მიერ კონკურსის მიკერძოებულად ჩატარების რისკები, გადამწყვეტი მნიშვნელობა აქვს პარლამენტის სამუშაო ჯგუფის მიუკერძოებლობას. კოალიცია თვლის, რომ სამუშაო ჯგუფი უნდა შედგებოდეს მაღალი რეპუტაციის მქონე დამოუკიდებელი წევრებისგან, რომლებიც გამოიკვლევენ კანდიდატების შესახებ ინფორმაციის სისრულეს და სისწორეს, გამოითხოვენ დამატებით ინფორმაციას ყველა შესაძლო წყაროდან საჭიროებისდამიხედვით, მოამზადებენ დასკვნას თითოეულ დასახელებულ კანდიდატთან დაკავშირებით და წარუდგენენ მას იურიდიულ საკითხთა კომიტეტს.
დასკვნა
ქართული რეალობის და ბოლოდროინდელი მოვლენების გათვალისწინებით, კოალიციას მიაჩნია, რომ პარლამენტის თავმჯდომარის მიერ ინიცირებული კანონპროექტის მიღება და კანდიდატების დასახელება წარმოდგენილი პროცედურების მიხედვით საზიანო იქნება საქართველოს სასამართლო ხელისუფლებისთვის.
ახალი კონსტიტუციის თანახმად, რომელიც ძალაში 2018 წლის დეკემბერში შევიდა, უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეთა რაოდენობა 28-მდე გაიზარდა. აქედან გამომდინარე, ცვლილებები „საერთო სასამართლოების შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში ინიცირებულია იმისათვის, რომ შეირჩეს მოსამართლეთა საკმაოდ მნიშვნელოვანი რაოდენობა (სულ 18) და მოხდეს მათი დანიშვნა საპენსიო ასაკამდე ვადით. სწორედ ამიტომ, ეს პროცესი არის ისტორიული, მისი მნიშვნელობის და შედეგების თვალსაზრისით.
ვიმედოვნებთ, რომ ვენეციის კომისია და ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტების და ადამიანის უფლებების ბიურო გულდასმით გაეცნობა არსებულ მდგომარეობას და წარმოდგენილ კანონპროექტებზე დასკვნის მომზადებისას მხედველობაში მიიღებს სასამართლო ხელისუფლებაში არსებულ კრიზისს.
[1] კოალიციის საქმიანობის შესახებ მეტი ინფორმაციისთვის იხილეთ http://coalition.ge/index.php?article_id=1&clang=1
[2] კოალიციის მოსაზრება საქართველოს კონსტიტუციის პროექტთან დაკავშირებით, 18 მაისი 2017წ, http://coalition.ge/files/coalition_opinion_on_const._provisions_regarding_judiciary_-_for_venice_commission.pdf
[3] კანონპროექტის 34-ე მუხლი
[4] საერთო სასამართლოების შესახებ საქართველოს კანონი, მუხლი 53(3)
[5] CDL-AD(2010)004, პუნქტი 8
[6] CDL-AD(2018)032, პუნქტი 71
[7] ევროპის მოსამართლეთა საკონსულტაციო საბჭოს (CCEJ) დასკვნა #10 (2007), პუნქტი 56
[8] CDL-AD(2007)028, პუნქტი 28
[9] CDL-AD(2017)019, პუნქტი 93
[10] იხ. გადაწყვეტილება საქმეზე საქართველოს მოქალაქე ომარ ჯორბენაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, 3/1/659, 15 თებერვალი 2017წ.
[11] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლები 61 და 63
[12] CDL-AD(2018)032, პუნქტი 63
[13] იხ. CDL-AD(2007)028, პუნქტი 27
[14] CDL-AD (2019)008, პუნქტი 18
[15] მუხლი 205(2)
სიახლეების გამოწერა
