ავტორები: საბა ბუაძე და მარიამ თუთბერიძე

ევროპის საბჭოს „კორუფციის წინააღმდეგ მებრძოლ სახელმწიფოთა ჯგუფმა“ (GRECO) საქართველოს შესახებ შეფასების მეოთხე რაუნდის ანგარიში გამოაქვეყნა. ანგარიში შეეხებოდა კორუფციის პრევენციას საკანონმდებლო ორგანოში, სასამართლო ხელისუფლებაში და პროკურატურაში.

საქართველო GRECO-ს 1999 წელს შეუერთდა და მას შემდეგ შეფასების 4 რაუნდში მიიღო მონაწილეობა. შეფასების პირველი რაუნდი 2000 წლის ოქტომბერში ჩატარდა და ეხებოდა კორუფციის საკითებზე მომუშავე დაწესებულებების დამოუკიდებლობას, სპეციალიზაციას, შესაძლებლობებს და თანამდებობის პირთა იმუნიტეტს. GRECO-ს ანგარიშის მეორე და მესამე რაუნდები, რომლებიც 2006 და 2010 წელს ჩატარდა, შეეხებოდა საჯარო მმართველობის სისტემაში არსებულ კორუფციას, უკანონო შემოსავლების აღმოჩენას და კონფისკაციას, იურიდიული პირების კორუფციული საქმიანობისთვის გამოყენებას, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლისთვის აუცილებელ საგადასახადო და ფინანსურ კანონმდებლობას, ფულის გათეთრების და ორგანიზებული დანაშაულის კავშირს კორუფციასთან და პოლიტიკური პარტიების დაფინანსებასთან. [1]

„ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) ანტიკორუფციული ქსელის მონიტორინგის ანგარიშებისგან განსხვავებით, GRECO-ს ანგარიშები კონკრეტულ თემატურ მიმართულებებს მოიცავს და არ ეხება ქვეყანაში კორუფციის კუთხით არსებულ მთლიან გარემოს.

GRECO-ს შეფასების მეოთხე რაუნდის ანგარიში შეიქმნა წინასწარ შედგენილი კითხვარის ანალიზის საფუძველზე და სხვადასხვა დაწესებულების / ორგანიზაციების წარმომადგენლებთან გასაუბრებაზე დაყრდნობით.  კითხვარის შევსება ხდება საჯარო დაწესებულებების მხრიდან, ხოლო გასაუბრებაში მონაწილეობენ, როგორც საჯარო დაწესებულებები, ისე არასამთავრობო ორგანიზაციები და ქვეყანაში აკრედიტებული დიპლომატიური წარმომადგენლობები.

GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფი (GET) საქართველოს 2016 წლის 30 მაისიდან 3 ივნისამდე სტუმრობდა და მასში შედიოდნენ, როგორც GRECO-ს სამდივნოს წარმომადგენლები, ისე სხვადასხვა ქვეყნის თემატური საჯარო დაწესებულებების წარმომადგენლები.

ზოგადი კონტექსტი

GRECO-ს ანგარიშში ხაზგასმულია ის წარმატება, რომელსაც საქართველომ კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის კუთხით მიაღწია. ანგარიშში საუბარია საერთაშორისო ინდექსებში და კვლევებში საქართველოს გაუმჯობესებულ პოზიციაზე.

მაგალითად, კვლევაში ნახსენებია მსოფლიო ბანკის მმართველობის საერთაშორისო ინდექსი, რომლის მიხედვითაც საქართველოში კანონის უზენაესობის და კორუფციის მართვის კუთხით არსებული ვითარება მნიშვნელოვნად არის გაუმჯობესებული.[3] ანგარიში ასევე მიმოიხილავს იმ წინსვლას, რომელიც ხაზგასმულია 2014 წელს ეკროკომისიის მიერ გამოქვეყნებულ პროგრესის შეფასების ანგარიშში.[4 - ევროკავშირის სამეზობლო პოლიტიკის იმპლემენტაცია საქართველოში, 2014 წლის პროგრესის შეფასება და რეკომენდაციები]

GRECO-ს ანგარიშში ასევე ხაზგასმულია საქართველოს მონაწილეობა „ღია მმართველობის პარტნიორობაში“ (OGP) და ის წარმატება, რომელიც სამოქალაქო საზოგადოების და აღმასრულებელი ხელისუფლების ერთობლივი მუშაობის შედეგად იქნა მიღწეული. ანგარიშში ნახსენებია გამჭვირვალობის გაზრდისკენ მიმართული ის ძალისხმევა, რომელიც ასახულია OGP-ის 2015-2016 წლების სამოქმედო გეგმაში და ღია პარლამენტის 2015-2016 წლების სამოქმედო გეგმაში.

მიღწეული პროგრესის მიუხედავად, ანგარიში ძირითადად მიმოიხილავს იმ გამოწვევებს, რომლებიც ამჟამად არსებობს საკანონმდებლო ხელისუფლებაში, სასამართლო სისტემაში და პროკურატურაში. ხარვეზების მიმოხილვის გარდა,  GRECO-ს ანგარიშში მოცემულია რეკომენდაცია ყველა არსებული გამოწვევის გაუმჯობესებისთვის. ანგარიშის მიხედვით, მიღწეული შედეგების მიღმა მნიშვნელოვანია ყურადღება დაეთმოს ძალაუფლების დანაწილების პრინციპის განმტკიცებას, სასამართლო სისტემის რეფორმას და პროკურატურის პოლიტიკური ზეგავლენისგან სრულად განთავისუფლებას და საზოგადოებრივი ანგარიშვალდებულების გაზრდას.

კორუფციის პრევენცია საკანონმდებლო ხელისუფლებაში

GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფმა (GET) ანგარიშში აღნიშნა, რომ გამოწვევად რჩება პარლამენტის ვებგვერდის რეგულარული განახლება და მასზე ინფორმაციის თანმიმდევრული განთავსება. შემფასებელთა გუნდის მიერ ჩატარებული გასაუბრებების მიხედვით, კომიტეტების სხდომების და შეხვედრების შესახებ ინფორმაციის მიღება და კანონპროექტში განხორციელებული ცვლილებებისთვის თვალყურის მიდევნება ხშირად სირთულეებს შეიცავს.

ანგარიში შეეხო არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ საკანონმდებლო პროცესში მონაწილეობასთან დაკავშირებულ საკითხებსაც. კერძოდ, ანგარიშში აღნიშნულია, რომ კანონპროექტებზე ონლაინ რეჟიმში კომენტარების დატოვების და კონსულტაციების მექანიზმი არ არის სრულყოფილად გამართული. ამიტომ, სასურველია, პარლამენტის რეგლამენტში შევიდეს შესაბამისი ცვლილებები, რომელიც გაზრდის კანონპროექტზე კომენტარების გაკეთების ვადას.

არასამთავრობო ორგანიზაციებმა ასევე აღნიშნეს, რომ ხშირ შემთხვევაში, კანონპროექტები და მათთან დაკავშირებული დოკუმენტაცია ვებგვერდზე ადვილად დამუშავებად ფორმატში არ ქვეყნდება. მაგალითად, კანონპროექტები,  სკანირებული (PDF) ფორმატით არის განთავსებული, რაც საგრძნობლად ართულებს მათ შემდგომ გამოყენებას.

GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფის (GET) მიერ ჩატარებულ კვლევაში მონაწილე არასამთავრობო ორგანიზაციებმა ასევე წუხილი გამოთქვეს იმის თაობაზე, რომ კანონპროექტებზე მოქალაქეების მიერ ონლაინ რეჟიმში დატოვებულ კომენტარებზე უკუკავშირის მექანიზმი არ არის რეგლამენტირებული.  ამ პრობლემის გადაჭრა შესაბამისი მექანიზმების დანერგვით იქნებოდა შესაძლებელი და GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფის (GET) ხელთ არსებული ინფორმაციის თანახმად, კანონპროექტებზე ონლაინ რეჟიმში დატოვებულ კომენტარებზე გამოხმაურების მექანიზმები უკვე შემუშავების პროცესშია. შემფასებელთა გუნდმა ყურადღება ასევე გაამახვილა  კანონპროექტთან დაკავშირებით საჯარო კონსულტაციების გამართვის წესების არარსებობაზე, რაც საკანონმდებლო ორგანოში მნიშვნელოვნად გააუმჯობესებდა დემოკრატიულ პროცესს. ანგარიშში ხაზგასმულია ადგილობრივი და საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ ამ საკითზე გაკეთებული კომენტარებიც. მაგალითად, „ევროპის უსაფრთხოებისა და თანამშრომლობის ორგანიზაციის“ (OSCE) „დემოკრატიული ინსტიტუტების და ადამიანის უფლებების ოფისის“ (ODIHR) ანგარიშში რეკომენდებული იყო საჯარო კონსულტაციებისთვის ერთიანი საკანონმდებლო ჩარჩოს შექმნა, რაც გააუმჯობესებდა დემოკრატიულ პროცესს. ამ თვალსაზრისით, ანგარიშში აღნიშნული იყო OGP-ის და საქართველოს ღია პარლამენტის სამოქმედო გეგმის პოზიტიური როლი, რომელიც, მაგალითისთვის, პარლამენტის ვებგვერდზე ელექტრონული პეტიციების გვერდის შექმნას ითვალისწინებდა.

შესაბამისად, GRECO-ს რეკომენდაციაა, გაიზარდოს საკანონმდებლო პროცესის გამჭვირვალობა და მოხდეს კანონპროექტების, მათში შესული ცვლილებების და კომიტეტების მუშაობის შესახებ ინფორმაციის (მათ შორის დღის წესრიგის და შეხვედრების შედეგების შესახებ ინფორმაციის) ხელმისაწვდომობის გაზრდა და საჯარო კონსულტაციების მარეგულირებელი ერთიანი ჩარჩოს და პროცედურების ჩამოყალიბება.

GRECO-ს ანგარიშში ხაზგასმულია, რომ ექსპერტთა ჯგუფი მხარს უჭერს პარლამენტის ეთიკის კოდექსის შექმნას და მისი ზედამხედველობის სანდო მექანიზმის ჩამოყალიბებას. GRECO-ს სხვადასხვა ანგარიშები სისტემატიურად ეხმიანება და მხარს უჭერს საკანონმდებლო ორგანოს მიერ ეთიკის კოდექსის მიღებას. შემფასებელთა ჯგუფის აზრით, მნიშვნელოვანია ეთიკის კოდექსის გავრცელება და პოპულარიზაცია პარლამენტის წევრებს შორის და ახალარჩეული დეპუტატებისთვის მოსამზადებელი პროგრამის შექმნა. GRECO-ს ანგარიშის თანახმად, მიუხედავად იმისა, რომ ახლადარჩეული პარლამენტის წევრები მონაწილეობას იღებენ ეთიკის საკითხებთან დაკავშირებულ ტრეინინგებში, არ არსებობს რაიმე სისტემატური ხასიათის პროგრამა, რომლის ფარგლებშიც პარლამენტის წევრები მიიღებდნენ ამომწურავ ინფორმაციას ეთიკის საკითხებთან და ქცევის წესებთან დაკავშირებით.

ეთიკის თვალსაზრისით, GRECO-ს რეკომენდაციაა, შეიქმნას და დამტკიცდეს სავალდებულო ეთიკის კოდექსი, სადაც გათვალიწინებული იქნება ინტერესთა კონფლიქტის სხვადასხვა შემთხვევა (საჩუქრები, შეუთავსებლობები, ფინანსური ინტერესები, ხელშეკრულებები და ა.შ); რომელიც იქნება ფართოდ ხელმისაწვდომი საზოგადოებისთვის; და რომელიც განმტკიცებული იქნება შესრულების და ცნობიერების ამაღლების პრაქტიკული ღონისძიებებით.

საქართველოს პარლამენტის წევრთა ეთიკის კოდექსის შემუშავება საქართველო ღია პარლამენტის 2015-2016 წლების სამოქმედო გეგმით იყო გათვალისწინებული. ეს სამოქმედო გეგმა ღია და გამჭვირვალე მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს ფარგლებში შეიქმნა და დამტკიცა, რომლის მუშაობაშიც პარლამენტის წევრების გარდა არასამთავრობო და საერთაშორისო ორგანიზაციებიც მონაწილეობენ. სამოქმედო გეგმის მიხედვით, ეთიკის კოდექსის მიღება 2016 წლის სექტემბრისთვის უნდა მომხდარიყო, მაგრამ კოდექსი ამ დრომდე არ არის მიღებული.[5]

ამასთან, სამოქმედო გეგმით განისაზღვრა, რომ ეთიკის კოდექსის შემუშავებისა და დანერგვის მიზნებიდან გამომდინარე, შესაბამისი უფლებამოსილების მქონე საპარლამენტო კომიტეტი მიაწვდის პარლამენტის წევრებს ეთიკის კოდექსთან დაკავშირებულ რჩევებს, განიხილავს კოდექსის დარღვევასთან დაკავშირებულ საჩივრებს და, საჭიროების შემთხვევაში, პარლამენტის წევრებს შესაბამის ჯარიმებს და სანქციებს დააკისრებს. GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფის (GET) მოსაზრების თანახმად, ჩამოთვლილი ფუნქციების შეთავსება პარლამენტის საპროცედურო საკითხთა და წესების კომიტეტსაც შეუძლია.

ეთიკის კოდექსის შესრულების კონტროლსა და დანერგვაზე უფლებამოსილი ერთეულის განსაზღვრის თვალსაზრისით, GRECO-ს რეკომენდაციაა, რომ აღნიშნულ ერთეულის არჩევის შემდეგ, მას მკაფიოდ უნდა განემარტოს მისი უფლებამოსილება და ეთიკის კოდექსის ეფექტური იმპლემენტაციისათვის გადაეცეს ყველა საჭირო რესურსი.

GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფმა გამოთქვა წუხილი იმის შესახებ, რომ პარლამენტის წევრები არ არიან ვალდებულნი გაამჟღავნონ ინტერესთა კონფლიქტი მათი საპარლამენტო საქმიანობის განმავლობაში. ის შეზღუდვა, რომელსაც „ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონის 11 მუხლი აწესებს, მხოლოდ ზოგიერთ საჯარო მოხელეზე ვრცელდება და, ამავე მუხლის მეოთხე ნაწილის მიხედვით, არ ვრცელდება პარლამენტის წევრებზე.[6] გასაუბრებისას, პარლამენტის წევრებმა შემფასებელთა ჯგუფს დაუდასტურეს, რომ არ არსებობს ინტერესთა კონფლიქტის ad hoc გამჟღავნების საკანონმდებლო ვალდებულება და არც ამ კუთხით დამკვირდებული პრაქტიკა.

GRECO-მ ანგარიშში კიდევ ერთხელ დაადასტურა საკუთარი პოზიცია ინტერესთა შეუთავსებლობის ნორმების პარლამენტის წევრებზე გავრცელებასთან დაკავშირებით და ხაზი გაუსვა, რომ ეს გამოადგება არა მხოლოდ პარლამენტის წევრებს, არამედ გააუმჯობესებს საზოგადოების ნდობას საკანონმდებლო ხელისუფლებისადმი. GRECO-ს რეკომენდაციაა შემუშავდეს მექანიზმი, რომელიც დაავალდებულებს პარლამენტის წევრებს, გაამჟღავნონ ინტერესთა შეუთავსებლობის შემთხვევები და, ამავდროულად, შესაძლებელი გახდეს ამ შემთხვევების მონიტორინგი.

GRECO-ს ანგარიშში გამოწვევად არის მიჩნეული ის ფაქტი, რომ უფლებამოსილების ვადის ამოწურვის შემდეგ პარლამენტის წევრები არ არიან შეზღუდულები დასაქმდნენ სამსახურებრივი ზედამხედველობის ქვეშ არსებულ დაწესებულებებში. შემფასებელთა ჯგუფის მოსაზრებით, შესაძლებელია თანამდებობრივი შეუთავსებლობის საკითხი უფრო ფართოდ გაიშალოს, როგორც საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობის და კორუფციის შესახებ კანონში, ისე რეკომენდირებულ სავალდებულო ეთიკის კოდექსში.

 კორუფციის პრევენცია სასამართლო სისტემაში

მართლმსაჯულების სისტემაში განხორციელებული არაერთი რეფორმის მიუხედავად, GRECO-ს შემფასებელთა ჯგუფი  სასამართლო სისტემისადმი მოსახლეობის ნდობის დაბალ ხარისხზე მიუთითებს. გარდა ამისა, ანგარიშში ყურადღება გამახვილებულია სამოქალაქო საზოგადოებისა და არასამთავრობო სექტორის შეშფოთებაზე, რომ მიუხედავად რეფორმებისა, სასამართლო სისტემაში ძალიან მცირედი ცვლილებები შეინიშნება, იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს გადაწყვეტილებები ხშირად ბუნდოვანი რჩება, ხოლო მიმდინარე რეფორმები არასაკმარისია არსებული ხარვეზების აღმოსაფხვრელად. გარდა ამისა, სასამართლო რეფორმის საკანონმდებლო პროექტმა, რომელიც პარლამენტს 2015 წელს წარედგინა, მრავალი ცვლილება განიცადა და ჯერ კიდევ ვერ მოხდა მისი პარლამენტის მიერ დამტკიცება.

ანგარიშში ასევე საუბარია მოსამართლეთა გამოსაცდელი ვადით დანიშვნაზე და მოყვანილია ვენეციის კომისიის დასკვნა, სადაც ეს პრაქტიკა გაკრიტიკებულია და მოხსენიებულია, როგორც საფრთხე მოსამართლეთა დამოუკიდებლობისთვის. გარდა ამისა, ექსპერტებმა შეშფოთება გამოხატეს აღნიშნული პროცესის, როგორც საკანონმდებლო, ისე პრაქტიკული რეგულირების არსებულ ხარვეზებზე, რაც კიდევ უფრო აღვივებს მოქალაქეთა უნდობლობას სისტემის მიმართ. ეს გამყარებულია სამოქალაქო საზოგადოების მიერ დასახელებული ფაქტებით, როდესაც მოსამართლეთა შერჩევის პროცესი ხშირად დახურულ კარს მიღმა მიმდინარეობდა, ხმის მიცემა იყო საიდუმლო და დასაბუთებული გადაწყვეტილება არ იყო საჯაროდ ხელმისაწვდომი; იყო შემთხვევები, როდესაც, მიუხედავად ინტერესთა შეუთავსებლობისა, საბჭოს წევრებმა შერჩევის პროცესში მონაწილეობა მიიღეს. შესაბამისად, გადაწყვეტილებათა ობიექტურობა არ არის გარანტირებული არსებულ სისტემაში.  

ექსპერტებმა მოიწონეს რეფორმის მესამე ფაზის პროცესში მოსამართლეთა შერჩევის პროცედურასთან დაკავშირებით გათვალისწინებული ცვლილებები და აღნიშნეს, რომ ასეთი ცვლილებები აუცილებელია ობიექტური და გამჭვირვალე პროცედურის უზრუნველსაყოფად და სასამართლო სისტემის მიმართ საზოგადოებრივი ნდობის აღსადგენად. თუმცა, ექსპერტები ხედავენ გამჭვირვალობის დამატებითი სტანდარტების შემოღების საჭიროებას, მათ შორის, იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს გადაწყვეტილებათა დასაბუთებისა და განმცხადებლისთვის მისი მიწოდების ვალდებულების დაკისრების სახით.  ექსპერტების მოსაზრებით,  მოსამართლეთა შერჩევის კრიტერიუმები კანონში უნდა იყოს გაწერილი, ხოლო საბჭომ უნდა უზრუნველყოს მათი ეფექტური იმპლემენტაცია.

ექსპერტთა ჯგუფი მნიშვნელოვან ხარვეზებს ხედავს მოსამართლეთა დაწინაურების პროცედურასთან მიმართებითაც. შერჩევის მსგავსად, ანგარიშის ამ ნაწილშიც აღნიშნულია გაუმჭვირვალე პროცედურა, ნათელი და ობიექტური კრიტერიუმების სიმცირე. შესაბამისად, ექსპერტები აქაც ხაზს უსვამენ კრიტერიუმების კანონში გაწერისა და მოსამართლეთა დაწინაურების ნათელი და გამჭვირვალე პროცედურის შემუშავების აუცილებლობას, ასევე, იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილების გასაჩივრების შესაძლებლობას.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, GRECO-მ რეკომენდაცია გაუწია მოსამართლეთა შერჩევისა და დაწინაურების წესების რეფორმირებას, რომლებმაც უნდა მოიცვას იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილების დაფუძნება ნათელ და ობიექტურ, წინასწარ განსაზღვრულ კრიტერიუმებზე და მათი სასამართლოში გასაჩივრების შესაძლებლობა.

GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფმა ყურადღება გაამახვილა მოსამართლეთა ერთი სასამართლოდან მეორეში გადაყვანის რეგულირების მნიშვნელობაზე და აღნიშნა, რომ მოსამართლეთა გადაყვანის დაუშვებლობა, მათი თანხმობის გარეშე, არის მათი დამოუკიდებლობის მნიშვნელოვანი გარანტი, რადგან მოსამართლის გადაყვანა შესაძლოა კონკრეტულ მოსამართლეზე ზეწოლის ბერკეტი გახდეს.

ამ მიმართებით, GRECO-ს რეკომენდაციაა, რომ თუ მიღებული იქნა მოსამართლეთა გადაყვანის შესახებ შემუშავებული საკანონმდებლო ცვლილება, ის უნდა შეიცავდეს მოსამართლეთა თანხმობის გარეშე მათი სხვა სასამართლოში გადაყვანის ბოროტად გამოყენების წინააღმდეგ ადეკვატურ გარანტიებს, მათ შორის, ასეთი ღონისძიების, კანონით მკაცრად განსაზღვრული კრიტერიუმების შესაბამისად, მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებში გამოყენების შესაძლებლობას, ასეთი გადაწყვეტილების გასაჩივრების უზრუნველყოფით.

ანგარიშში კრიტიკულადაა განხილული სასამართლოს თავმჯდომარეთა ფართო დისკრეცია მოსამართლეთა შორის საქმეთა გადანაწილების პროცესში. კერძოდ, მიუხედავად საქმეთა გადანაწილების თანმიმდევრული (საჩივრის წარდგენის თარიღისა და მოსამართლეთა ანბანურ სიაში თანმიმდევრობის მიხედვით) პრინციპისა, სააპელაციო და საქალაქო სასამართლოებში (სადაც ორზე მეტი მოსამართლეა), იმ შემთხვევებში, როდესაც ერთ მოსამართლესთან ბევრი საქმეა თავმოყრილი, ან გარკვეული მიზეზების გამო მოსამართლეს არ შეუძლია განიხილოს საქმე, სასამართლოს თავმჯდომარეს, ან მის მოადგილეს, ან პალატის/კოლეგიის თავმჯდომარეს შეუძლია საქმე გადაანაწილოს სხვა მოსამართლეზე, მათი დატვირთვის გათვალისწინებით. თუმცა, პრაქტიკის ანალიზმა ცხადყო, რომ წარსულში თავმჯდომარეები საქმეებს თავიანთი სურვილისებრ ანაწილებდნენ. ექსპერტები საქმეთა გადანაწილების ორი საერთაშორისო სტანდარტიდან (საქმეთა გადანაწილება შემთხვევითი შერჩევის პრინციპი ან ობიექტური წინასწარგანსაზღვრული კრიტერიუმების შესაბამისად) საქართველოს რეკომენდაციას უწევენ საქმეთა გადანაწილებას ავტომატური (ელექტრონული) სისტემის მეშვეობით შემთხვევითი შერჩევის პრინციპით.

მოსამართლეთა ქცევისა და ეთიკის სტანდარტებთან მიმართებით, GRECO-მ რეკომენდაცია გაუწია მოსამართლეთა ეთიკის კოდექსის განახლებაზე მუშაობის განგრძობადობას, მისი ყველა მოსამართლისთვის გაცნობასა და საჯარო ხელმისაწვდომობას. გარდა ამისა, მნიშვნელოვანია, რომ გათვალისწინებული იქნეს კოდექსის იმპლემენტაციის პრაქტიკული ღონისძიებები, როგორიცაა წერილობითი სახელმძღვანელო და განმარტებები, შემდგომი ტრენინგები და კონფიდენციალური კონსულტაცია.

GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფმა შეშფოთება გამოხატა იმ ფაქტთან დაკავშირებით, რომ, მიუხედევად ცვლილებებისა, რომელიც ამ სფეროში განხორციელდა, მოსამართლეთა დისციპლინური სამართალწარმოების არსებული ფორმა უაღრესად არაეფექტური და გაუმჭვირვალეა, რაც დაადასტურეს GRECO-ს ექსპერტთა ვიზიტის დროს გამართულ შეხვედრებში მონაწილეებმა. ამასთან, ეს საკითხი ევროპის საბჭოს სხვადასხვა ორგანოებმა (ადამიანის უფლებათა კომისიონერი) გააჟღერეს.

გარდა ამისა, დისციპლინური პასუხისმგებლობის საფუძვლები ფართოდ იქნა გაკრიტიკებული მისი ბუნდოვანების გამო. დისციპლინური წარმოების არაეფექტურობის ნათელ მაგალითად დასახელდა ასევე იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში გამოძიების ეტაპები. 2013-2015 წლებში საბჭოს მიერ მიღებული 300 საქმიდან არც ერთი არ იქნა წარდგენილი სადისციპლინო კოლეგიისთვის. ექსპერტების პოზიციით, აუცილებელია საბჭოს მიერ მოხდეს წარდგენილი საჩივრების სიღრმისეული გამოკვლევა და გაიზარდოს პროცესის გამჭვირვალობა. თუმცა, ექსპერტებმა ასევე აღნიშნეს, რომ ამ ხარვეზის აღმოფხვრას შესაძლოა ხელი შეუწყოს პარლამენტში წარდგენილი კანონპროექტის მიღებამ, რომელშიც ასევე გათვალისწინებულია დამოუკიდებელი საგამოძიებო ინსპექტორის ინსტიტუტის შექმნა.

GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფის მოსაზრებით, დისციპლინური წარმოების დროს საბჭოს მიერ ნებისმიერი გადაწყვეტილების მიღება ორი მესამედის უმრავლესობით არის საკმაოდ მაღალი სტანდარტი და  საბჭოს გადაწყვეტილებებისთვის არ უნდა იყოს მოთხოვნილი უბრალო უმრავლესობაზე მაღალი ზღვარი.

GRECO-ს ექსპერტები მიიჩნევენ, რომ ზემოაღნიშნული გამოწვევები მხედველობაში უნდა იქნეს მიღებული სასამართლო სისტემის რეფორმის მესამე ფაზის ფარგლებში.

მოსამართლეთა დისციპლინურ წარმოებასთან მიმართებით, GRECO-ს რეკომენდაციაა, გატარებული იქნეს საჭირო ზომები მოსამართლეთა დისციპლინური წარმოების ეფექტურობის, გამჭვირვალობისა და ობიექტურობის გასაზრდელად, მათ შორის: უფრო კონკრეტულად განისაზღვროს დისციპლინური გადაცდომები; უზრუნველყოფილი იქნეს საბჭოს მიერ მიღებული საჩივრების სიღრმისეული შესწავლა და საქმის შეწყვეტის შესახებ გადაწყვეტილების დასაბუთება და მხარეთა ინფორმირება; დაინერგოს საბჭოს გადაწყვეტილებებისთვის უბრალო უმრავლესობის მოთხოვნა; გაუქმდეს საბჭოს მიერ მოსამართლისადმი კერძო სარეკომენდაციო ბარათით მიმართვა, როგორც დისციპლინური ზემოქმედების ღონისძიება.

GRECO-ს ექსპერტები უარყოფითად აფასებენ აგრეთვე მოსამართლეთა ფართო იმუნიტეტს და რეკომენდაციას უწევენ მოსამართლეთა „ფუნქციური იმუნიტეტის“ შემოღებას, რაც გულისხმობს იმუნიტეტით სარგებლობას მხოლოდ უფლებამოსილების განხორციელების  პროცესში.

კორუფციის პრევენცია პროკურატურის სისტემაში

GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფი უარყოფითად აფასებს იუსტიციის მინისტრის გავლენას პროკურატურის საქმიანობაზე. კერძოდ, მინისტრის ფართო ძალაუფლება - შექმნას და გააუქმოს პროკურატურის ორგანოები, განსაზღვროს მათი სამოქმედო ტერიტორია და დაადგინოს სტრუქტურული ერთეულების კომპეტენცია პროკურატურაზე, არაჯეროვანი ზეგავლენის საფრთხეს ქმნის.

დადებითად შეფასდა პროკურატურის სისტემის რეფორმა, თუმცა ექსპერტთა ჯგუფის შეშფოთება გამოიწვია სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენელთა წუხილმა იმ ფაქტთან დაკვშირებით, რომ რეფორმის პროცესში მათი მოსაზრება არ იქნა გათვალისწინებული. კერძოდ, სამოქალაქო საზოგადოება მიიჩნევდა, რომ იუსტიციის მინისტრის საპროკურორო საბჭოს ex oficio წევრობა და თავმჯდომარეობა ვერ აკმაყოფილებს რეფორმის მიზანს და ვერ ახდენს პროკურატურის დეპოლიტიზებას.

გარდა ამისა, მთავრობის მიერ (საპროკურორო საბჭო მთავარი პროკურორის კანდიდატურას ირჩევს იუსტიციის მინისტრის მიერ წარდგენილი კანდიდატებიდან) წარდგენილი მთავარი პროკურორობის კანდიდატის პარლამენტის მიერ უბრალო უმრავლესობით დამტკიცება ნიშნავს სამთავრობო და საპარლამენტო უმრავლესობის მიერ სისტემაზე დომინირებას. ამ საკითხთან დაკავშირებით, ექსპერტთა ჯგუფი იშველიებს ვენეციის კომისიის დასკვნას, რომ საპროკურორო საბჭოს თავმჯდომარე არჩეული უნდა იყოს საბჭოს მიერ; ასევე რეკომენდებულია პარლამენტის მიერ მთავარი პროკურორის კვალიფიციური უმრავლესობით არჩევა. შესაბამისად, GRECO რეკომენდაციას აძლევს საქართველოს მთავრობას, მიიღოს საჭირო ზომები პარლამენტის/მთავრობის გავლენის შესამცირებლად მთავარი პროკურორის დანიშვნისა და საპროკურორო საბჭოს საქმიანობის პროცესში.

პროკურატურის დასაქმებისა და კარიერული განვითარების პოლიტიკასთან მიმართებით GRECO-ს ანგარიშში საუბარია კანონისმიერი რეგულირებების ხარვეზებზე. კერძოდ, პროკურატურის შესახებ კანონში არ  არის დაკონკრეტებული ის კრიტერიუმები და პრინციპები, რომლებიც საფუძვლად უდევს სტაჟირების კომისიისა და მთავარი პროკურორის გადაწყვეტილებებს. ექსპერტთა ჯგუფის აზრით, ეს გადაწყვეტილების მიმღებებს  ანიჭებს მაღალ დისკრეციას, რაც რისკის ქვეშ აყენებს, როგორც პროცესის მიუკერძოებლობასა და ობიექტურობას, ასევე მოქალაქეთა ნდობას სისტემის მიმართ. აღნიშნულ ნაკლოვანებებს ამძაფრებს ისიც, რომ კანონი არ მოითხოვს დანიშვნისა და დაწინაურების შესახებ გადაწყვეტილების დასაბუთებას, რამაც შესაძლოა საფრთხე შეუქმნას კანონით მინიჭებული გადაწყვეტილების გასაჩივრების შესაძლებლობას.

შესაბამისად, GRECO-ს რეკომენდაციაა პროკურორთა დანიშვნისა და დაწინაურების ისეთი დეტალური რეგულირება, რომელიც უზრუნველყოფს გადაწყვეტილების მიღებას ზუსტი და ობიექტური კრიტერიუმების საფუძველზე (რომელიც იქნება საჯარო); გარდა ამისა, აღნიშნულ პროცესში უზრუნველყოფილი უნდა იყოს გადაწყვეტილების გამჭვირვალობა და დასაბუთებულობა.

საქმეთა გადანაწილებასთან მიმართებით ექსპერტთა ჯგუფმა აღნიშნა, რომ ზედამხედველი პროკურორების მიერ საქმეთა დაქვემდებარებულ პროკურორებს შორის გადანაწილების ფართო დისკრეცია არის მისაღები და ლოგიკური იერარქიულ სტრუქტურაში. თუმცა, ექსპერტთა განსაკუთრებული შეშფოთება გამოიწვია ინსტრუქციების გაცემის შესაძლებლობამ  ზეპირი ფორმით. აღნიშნულთან დაკავშირებით, GRECO-ს რეკომენდაცია მოიცავს პროკურორთათვის საქმეთა გადანაწილების ობიექტური და ნათელი კრიტერიუმების დანერგვის ვალდებულებასა და ზემდგომი პროკურორების მიერ გადაწყვეტილებებისა და ინსტრუქციების წერილობით დასაბუთების ვალდებულებას.

GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფი ასევე შეეხო პროკურორთა ეთიკის კოდექსის განახლებაზე მუშაობის პროცესს და ხაზი გაუსვა მის მნიშვნელობას. ამ მიმართულებით GRECO-მ რეკომენდაცია გაუწია საქართველოს პროკურატურის მუშაკთა ეთიკის კოდექსის განახლებაზე მუშაობის განგრძობადობას, მისი ყველა პროკურორისთვის გაცნობასა და საჯარო ხელმისაწვდომობას; გარდა ამისა, მნიშვნელოვანია, რომ გათვალისწინებული იქნეს კოდექსის იმპლემენტაციის პრაქტიკული ღონისძიებები, როგორიცაა წერილობითი სახელმძღვანელო და განმარტებები, შემდგომი ტრენინგები და კონფიდენციალური კონსულტაცია. აღსანიშნავია, რომ ეთიკის პრინციპებთან მიმართებით GRECO-ს მიდგომა ერთგვაროვანია, შესაბამისად, მსგავსია ამ მიმართებით მისი რეკომენდაციები, როგორც სასამართლო სისტემის ისე პროკურატურისა და სხვა სტრუქტურების მიმართ.

ექსპერტთა ჯგუფმა ანგარიშში ერთ-ერთ საფრთხედ განიხილა ქონებრივი დეკლარაციების განსხვავებული წესების გავრცელება პროკურორებზე. კერძოდ, ექსპერტებმა აღნიშნეს, რომ პროკურორთა მხოლოდ მცირე რაოდენობა, ჯამში 40 პროკურორი (449-დან) არის ვალდებული, წარადგინოს ქონებრივი დეკლარაცია, მაშინ, როდესაც დეკლარაციის რეჟიმი ვრცელდება ყველა მოსამართლეზე. ექსპერტებმა ვერ დაინახეს აღნიშნული შეზღუდვის დამაჯერებელი არგუმენტები. შესაბამისად, GRECO-ს რეკომენდაციით, უნდა გაფართოვდეს დეკლარაციების მონიტორინგის რეჟიმის საზღვრები.

ანგარიშში განხილულია დისციპლინური პასუხისმგებლობის საკითხები და ხაზგასმულია მისი საფუძველების ბუნდოვანება. გარდა ამისა, ხარვეზის სახით განხილულია პროკურორთა დისციპლინური სახდელების არაპროპორციულობა დისციპლინურ გადაცდომებთან მიმართებით. შესაბამისად, GRECO-ს რეკომენდაციაა, რომ გადაიხედოს პროკურორთა დისციპლინირების არსებული რეჟიმი, მათ შორის, უფრო კონკრეტულად განისაზღვროს დისციპლინური დანაშაულები და უზრუნველყოფილი იქნეს სანქციების პროპორციულობა.

- IDFI რეკომენდაციით მიმართავს კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორის საკოორდინაციო საბჭოს და მასში შემავალ წევრებს, უახლოეს გაფართოებულ შეხვედრაზე განიხილონ GRECO-ს მონიტორინგის ანგარიში;

- IDFI რეკომენდაციით მიმართავს GRECO-ს ანგარიშის ადრესატ საჯარო დაწესებულებებს და ანტიკორუფციული საბჭოს სამდივნოს, რომ GRECO-ს  რეკომენდაციები მაქსიმალურად იქნეს გათვალისწინებული საქართველოს 2017-2018 წლების ანტიკორუფციულ სამოქმედო გეგმაში.