ავტორი: დავით გოჩავა

სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020". 

ევროპის კომისიის (ევროკომისია) მიერ 2011 წლის 20 სექტემბერს მიღებულ დოკუმენტში «Roadmap to a Resource Efficient Europe» გადმოცემულია ძირითადი დებულებები, თუ როგორ აპირებენ ევროპელები მსოფლიოს ამ ნაწილში მდგრადი ეკონომიკის შექმნას 2050 წლისათვის. დოკუმენტის განსაკუთრებული ყურადღების ცენტრშია სფეროები, სადაც პოლიტიკით განსაზღვრულ ქმედებებს შეუძლია რეალური ცვლილებების მოტანა: კვების პროდუქტებით მომარაგება, ბინით უზრუნველყოფა და მობილურობა.

რესურსების რაციონალურად მომხმარებელ მობილურობის სისტემას, რომელიც ემსახურება როგორც მგზავრთა გადაყვანას, ისე ტვირთების გადაზიდვას, შეუძლია მნიშვნელოვანი წვლილის შეტანა ევროპის ეკონომიკის კონკურენტუნარიანობის და მდგრადობის განვითარებაში. ევროპის მიზანია კონკურენტუნარიანი სატრანსპორტო სისტემის შექმნა, რომელიც გაზრდის მობილურობას, აღმოფხვრის ძირითად ბარიერებს მთავარ სფეროებში, გამოიწვევს ზრდას და განვითარებას. ამ ამბიციის რეალიზაციისათვის ევროკავშირის მიერ 2011 წელს მიღებულ სატრანსპორტო პოლიტიკის განმსაზღვრელ „თეთრ წიგნში“ – EC White paper “Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system” – წარმოდგენილია ათი მიზანი, და მათგან ექვსი უშუალოდ ეხება სარკინიგზო ტრანსპორტს, რაც ხაზს უსვამს ტრანსპორტის ამ სახეობის მნიშვნელობას ევროპის მომავლისათვის.

სწორედ სარკინიგზო ტრანსპორტის მოდერნიზაცია წარმოადგენს იმ რვა დირექტივისა და რეგულაციის მიზანს, რომელიც წინამდებარე ნაშრომის სათაურშია ნახსენები. ევროკავშირმა „საქართველოს რკინიგზას“ მოსთხოვა ხუთი დირექტივისა და სამი რეგულაციის დებულებების შესრულება და ამისათვის განუსაზღვრა შესაბამისი ვადები.

აღნიშნული სამართლებრივი აქტებია:

• 2012 წლის 21 ნოემბრის ევროპარლამენტისა და საბჭოს 2012/34/EC დირექტივა, რომლის მეშვეობითაც ჩამოყალიბდა ერთიანი ევროპული სარკინიგზო ზონა.
• 2010 წლის 22 სექტემბრის ევროპარლამენტისა და საბჭოს N 913/2010 რეგულაცია კონკურენტული სატვირთო გადაზიდვების ევროპული სარკინიგზო ქსელის შესახებ.
• 2004 წლის 29 აპრილის ევროპარლამენტისა და საბჭოს 2004/49/EC დირექტივა გაერთიანების რკინიგზების უსაფრთხოების შესახებ.
• 2007 წლის 23 ოქტომბრის ევროპარლამენტისა და საბჭოს 2007/59/EC დირექტივა იმ მატარებლის მემანქანეთა სერტიფიცირების შესახებ, რომლებიც მართავენ ლოკომოტივებსა და მატარებლებს გაერთიანების სარკინიგზო სისტემაში.
• 2008 წლის 17 ივნისის ევროპარლამენტისა და საბჭოს 2008/57/EC დირექტივა გაერთიანების ფარგლებში სარკინიგზო სისტემის ურთიერთ თავსებადობის შესახებ.
• 2008 წლის 24 სექტემბრის ევროპარლამენტისა და საბჭოს 2008/68/EC დირექტივა სახიფათო ტვირთების შიდა ტრანსპორტირების შესახებ.
• 2007 წლის 23 ოქტომბრის ევროპარლამენტისა და საბჭოს (EC) N 1370/2007 რეგულაცია საზოგადოებრივი სამგზავრო სარკინიგზო და საავტომობილო ტრანსპორტის მომსახურებების შესახებ.
• 2007 წლის 23 ოქტომბრის ევროპარლამენტისა და საბჭოს N 1371/2007 რეგულაცია რკინიგზის მგზავრთა უფლებებისა და ვალდებულებების შესახებ.

ჩამოთვლილი სამართლებრივი აქტების დეტალური განხილვა და სარკინიგზო სექტორზე მათი გავლენის შეფასება წინამდებარე ნაშრომის ფორმატში შეუძლებელია შესრულდეს; ჩვენ შეგვიძლია ვისაუბროთ მხოლოდ ამ ინიციატივების განვითარების ძირითად ტენდენციებზე და აღვნიშნავთ, რომ მათი უმთავრესი დანიშნულებაა რკინიგზის ისეთნაირი რეფორმირება წევრ-ქვეყნებში, რომ საბოლოოდ შეიქმნას კონკურენტუნარიანი ერთიანი სარკინიგზო გადაზიდვების სივრცე ევროპაში.

ევროკავშირის დირექტივები რკინიგზების რეფორმის სფეროში

ევროპის სარკინიგზო ქსელის რევიტალიზაციის იდეის ცხოვრებაში გატარება ევროკომისიამ 1990-იანი წლების დასაწყისში მიღებული ოთხი დირექტივის მეშვეობით დაიწყო; აღნიშნული დირექტივები კონკრეტულად მიმართული იყო გაერთიანების რკინიგზების განვითარებისაკენ, სარკინიგზო საწარმოების ლიცენზირებისკენ, სარკინიგზო ინფრასტრუქტურის სიმძლავრეების განაწილებისკენ და ინფრასტრუქტურული გადასახადების გადახდისკენ.

ამ თვალსაზრისით ძირითადი ელემენტები იყო:

• სარკინიგზო საწარმოების დამოუკიდებელი მენეჯმენტის შექმნა;
• ინფრასტრუქტურის მართვისა და გადაზიდვებთან დაკავშირებული ოპერაციების საბუღალტრო აღრიცხვიანობის ერთმანეთისაგან გამოყოფა;
  საბაზო კომპანიების ვალის რესტრუქტურიზაცია;
• ახალი კომპანიებისათვის სარკინიგზო ინფრასტრუქტურაში დაშვების შეთავაზება.

აღნიშნულ დირექტივებში ცვლილებების შეტანის შემდეგ (2001) შეიქმნა საფუძველი რკინიგზის შესახებ დირექტივებისა და სამართლებრივი ნორმების პირველი პაკეტის (1st railway package) შექმნისათვის. პაკეტი წარმოდგენილი იქნა 1998 წელს და მიიღეს 2000 წლის დეკემბერში. პაკეტის თავდაპირველი მიზანი იყო გაერთიანების ფარგლებში სატვირთო სარკინიგზო გადაზიდვების რევიტალიზაცია, რომლის შედეგი იქნებოდა უფრო ინტეგრირებული ევროპის სარკინიგზო ქსელის შექმნა, სადაც ადგილი ექნებოდა გამარტივებულ ტრანს-სასაზღვრო გადაზიდვებს. მისი ტრანსპოზირება წევრ ქვეყნებში უნდა მომხდარიყო 2003 წლის 15 მარტამდე.

მიუხედავად ევროკავშირის მიერ გაღებული ყველანაირი ძალისხმევისა, აღმოჩნდა, რომ ბაზრის თანდათანობითი გახსნა, რომელიც ყველა წევრი ქვეყნის ოპერატორებს მისცემდა „ინტეგრირებული ევროპის“ ქსელის გამოყენების ნებას, არც ისე ადვილი ყოფილა, როგორც ეს თავიდან ჩანდა. არსებობენ ქვეყნები, რომლებიც კვლავ ჩამორჩებიან და არ იცავენ ევროკავშირის დირექტივებს საერთაშორისო სატვირთო გადაზიდვების სფეროში. დაბოლოს, 2001 წლის მარტში გატარებული იქნა დამატებითი ზომები 1st railway package-ის შევსების მიზნით (2001 წლის 19 მარტს ევროპის პარლამენტმა მიიღო ე.წ ინტეროპერაბელობის დირექტივა 2001/16/EC, რომელსაც ხელი უნდა შეეწყო პირველი პაკეტის ცხოვრებაში გატარებისათვის).

რკინიგზის შესახებ დირექტივებისა და სამართლებრივი ნორმების მეორე პაკეტი (2nd railway package) ევროკავშირმა გაერთიანებას შესთავაზა 2004 წლის 30 აპრილს; იგი შეიცავდა საკანონმდებლო წინადადებებს, რომელთა შორის იყო:

• სარკინიგზო გადაზიდვების უფრო მეტი უსაფრთხოების უზრუნველყოფა და ევროპის რკინიგზის სააგენტოს შექმნა, რომელიც პასუხისმგებელი იქნებოდა აღნიშნულ საკითხებზე;
• წინა დირექტივებში ინტეროპერაბელობის სფეროში შეთავაზებული პრინციპების გაფართოება;
• სარკინიგზო სატვირთო გადაზიდვების ბაზრების გახსნის დაჩქარება;
• OTIF-თან (ფრ. L’Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires – საერთაშორისო სარკინიგზო გადაზიდვების სამთავრობათაშორისო ორგანიზაცია) მიერთება.

რკინიგზის შესახებ დირექტივებისა და სამართლებრივი ნორმების მეორე პაკეტის მიღების შემდეგ სარკინიგზო სატვირთო გადაზიდვების ბაზრების გახსნის ახალი შეთანხმებულ თარიღად დადგინდა 2007 წლის 1 იანვარი.

ევროპის პარლამენტის მიერ წლების შემდეგ მიღებული კიდევ ორი პაკეტის ფოკუსში ამჯერად მოექცა მგზავრთა გადაყვანის ბაზარი. 2007 წელს დამტკიცებული რკინიგზის შესახებ დირექტივებისა და სამართლებრივი ნორმების მესამე პაკეტი (3rd railway package) მიმართული იყო საერთაშორისო სამგზავრო მიმოსვლის ბაზრის გახსნისაკენ. უფრო კონკრეტულად, მან მგზავრთა გადაყვანის ყველა ოპერატორს, რომლებსაც აქვთ ლიცენზია და აკმაყოფილებენ უსაფრთხოების პირობებს, ევროკავშირის ფარგლებში საერთაშორისო გადაზიდვების წარმოება შესთავაზა 2010 წლის დასაწყისიდან. აღნიშნული პაკეტი შეიცავს კიდევ ორ კონკრეტულ სამართლებრივ ზომას: ერთი შეეხება მგზავრთა უფლებების დაცვას საერთაშორისო გადაზიდვებით სარგებლობის დროს, ხოლო მეორე სამატარებლო მემანქანეების სერტიფიცირების მეთოდებს.

დაბოლოს, რკინიგზის შესახებ დირექტივებისა და სამართლებრივი ნორმების მეოთხე პაკეტი (4th railway package) ევროპის პარლამენტმა მიიღო 2014 წლის 26 თებერვალს; მისი მიზანია კონკურენტუნარიანობის უზრუნველყოფა სარკინიგზო სექტორში და სარკინიგზო გადაზიდვების ხარისხის გაუმჯობესება

ზემოთ აღნიშნული დირექტივების განვითარებაში ჩვენ შეგვიძლია გამოვყოთ რესტრუქტურიზაციის სამი ძირითადი ღერძი, რომელზეც ევროკავშირის ინტერესია კონცენტრირებული. ესაა ვერტიკალური ღერძი, რომელიც განიხილავს ურთიერთობას ინფრასტრუქტურის შეთავაზებასა და შენახვას, ერთი მხრივ, და სარკინიგზო საწარმოებს შორის, მეორე მხრივ, და ჰორიზონტალური ღერძი, რომელიც განიხილავს ურთიერთობას იგივე ქსელში მომუშავე რკინიგზის ოპერატორ კომპანიებს შორის; და მესამე ღერძი, რომელიც ეხება დამოუკიდებელი მარეგულირებელი ორგანოს არსებობას ან არარსებობას, რომელმაც უნდა უზრუნველყოს ეროვნული ჰოლდინგური ინტეგრირებული სარკინიგზო კომპანიის მხრიდან „დისკრიმინაციული“ მოქმედების მინიმუმამდე დაყვანა.

დასკვნები

რკინიგზის რესტრუქტურიზაცია იწვევს ფუნდამენტურ ცვლილებას და ფუნდამენტური ცვლილება საჭიროებს სწრაფად სწავლების და ეფექტიანად მუშაობის ორგანიზაციულ პოტენციალს გარემოში, რომელიც ხასიათდება სრული გაურკვევლობით და მნიშვნელოვანი პროფესიული რისკით. აღნიშნული გაურკვევლობის პირობებში, რესტრუქტურიზაციაში ჩართულმა მენეჯერებმა უნდა შექმნან გარემო, რომელშიც ცვლილება ნორმა ხდება. ისინი იწყებენ პროცესს, რომლის მეშვეობით მთელ გარდამავალ პერიოდში ყველა ერთად სწავლობს. ნებისმიერ სხვა დამახასიათებელ ნიშანზე უფრო მეტად, ინსტიტუციური სწავლების სწორედ ეს უნარი განასხვავებს ეფექტიანად მართულ რესტრუქტურიზაციის პროცესს.

ღია ურთიერთობა მნიშვნელოვანია სწავლების პროცესისათვის – ურთიერთობა პროცესში დაინტერესებულ მრავალრიცხოვან მხარესთან, აგრეთვე ურთიერთობა საზოგადოებასთან. რკინიგზის რესტრუქტურიზაციაში ჩართული პროცესები საზოგადოებისათვის მხოლოდ ნაწილობრივ არის ხილული. თუმცა, როცა ადგილი აქვს საზოგადოებასთან კომუნიკაციას, აქტიურ მართვას არსებითი მნიშვნელობა აქვს მდგრადი პოლიტიკური მხარდაჭერის უზრუნველყოფისათვის.

რესტრუქტურიზაციის პროცესში ყველა ძირითადი გადაწყვეტილება დაკავშირებულია უამრავ, ხშირად ურთიერთსაპირისპირო, ინტერესებთან და პოლიტიკურად მისაღები კომპრომისები მოითხოვს განსხვავებული მოსაზრებების მიღების და შემდეგ მათი შეთანხმების მექანიზმებს. მნიშვნელოვანია სხვადასხვა დაინტერესებული მხარეების მოსაზრებებისა და ინტერესების მკაფიოდ გაცნობიერება და მათზე გააზრებული რეაგირება.

რა უნდა გააკეთოს საქართველოს მხარემ?

     1. უნდა გამოხატოს პოლიტიკური ნება;

     2. უნდა შეიმუშაოს რესტრუქტურიზაციის დეტალური გეგმა;

     3. უნდა განახორციელოს ცვლილებები მფლობელობის და მართვის სფეროში.

ამისათვის კი საჭიროა საქართველოს პოლიტიკური ხელისუფლების უმაღლესი დონის ორგანოებმა უფლებამოსილება გარდაქმნის პროცესის მართვის სფეროში მკაფიოდ და ცალსახად გადასცენ საშუამავლო ორგანიზაციას. ნუ მოველით, რომ სახელმწიფო რკინიგზა თვითონ შეძლებს რესტრუქტურიზაციას – აუცილებელია შეიქმნას საშუამავლო ორგანიზაცია.

მთავრობის მკაფიოდ განსაზღვრული ფუნქციის, აგრეთვე მოქმედებათა გააზრებული სტრატეგიის გარეშე მცირე პროგრესის მიღწევაც კი შეუძლებელი იქნება.

სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და არ გამოხატავს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI), ბრემენის უნივერსიტეტის ან გერმანიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს პოზიციას. შესაბამისად, აღნიშნული ორგანიზაციები არ არიან პასუხისმგებელნი სტატიის შინაარსზე.