ხორავას ქუჩაზე მომხდარი ორი არასრულწლოვანის მკვლელობის საქმის ირგვლივ განვითარებულმა მოვლენებმა ქვეყანაში მძლავრი საპროტესტო ტალღა გამოიწვია და საზოგადოებას მართლმსაჯულების სისტემის ძირეული ცვლილებების საჭიროებაზე კიდევ ერთხელ დააწყებინა საუბარი. ხორავას ქუჩის საქმეზე საზოგადოებრივი პროტესტი არა მხოლოდ მომხდარი შემთხვევის არასათანადო გამოძიების პრობლემებს უკავშირდებოდა, არამედ ეს იყო საზოგადოებაში დიდი ხნის განმავლობაში დაგროვილი უკმაყოფილებისა და უნდობლობის გამოხატულება მართლმსაჯულების არსებული სისტემის მიმართ, ხოლო პროკურატურა ამ პროტესტის მთავარი სამიზნე აღმოჩნდა.
ამ მოვლენებისგან დამოუკიდებლად, პროკურატურის სისტემა ისედაც მნიშვნელოვანი ინსტიტუციური ცვლილებების წინაშე იდგა. 2018 წლის საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ, კონსტიტუციური ცვლილებების ძალაში შესვლის შედეგად, პროკურატურა სრულად ემიჯნება იუსტიციის სამინისტროს და ყალიბდება დამოუკიდებელ ორგანოდ. შესაბამისად, სულ რამდენიმე კვირაა დარჩენილი იმისთვის, რომ პროკურატურის სისტემა შესაბამისად დაიხვეწოს და ჰარმონიზაციაში მოვიდეს კონსტიტუციით განსაზღვრულ ახალ სამართლებრივ მოცემულობასთან. ამ ვითარებაში, დგას შემდეგი საკითხი - როგორ შეიძლება პროკურატურის სისტემა შეიცვალოს ისე, რომ შესაძლო იყოს მისი სრული დეპოლიტიზება და მისი დამოუკიდებლობის გაზრდა, რაც შემდგომ აისახება საზოგადოებრივი ნდობის გაზრდაში ამ ინსტიტუციის მიმართ.
2016 წელს გამოკითხული მოსახლეობის 40 % (რომელსაც სმენია 2015 წლის პროკურატურის რეფორმის შესახებ) ფიქრობდა, რომ პროკურატურა არ არის თავისუფალი პოლიტიკური გავლენებისგან. [1] 2018 წლის გამოკითხვებით კი, მოსახლეობის 57%-ის აზრით, პროკურატურა მმართველი პარტიის ინტერესებს ემსახურება. [2]
გარდა ამისა, მნიშვნელოვანია ისიც, რომ ხორავას ქუჩის საქმის არასრულყოფილად გამოძიებისა და სასამართლო განაჩენის შემდეგ, ერთ-ერთი არასრულწლოვნის მკვლელობაში მსჯავრდებულის დაუდგენლობის გამო [3], მოსახლეობის დიდმა ნაწილმა ყველაზე დიდი პასუხისმგებლობა პროკურატურას დააკისრა [4]. გამოკითხულთა უმრავლესობის (77%) აზრით, სასამართლოს გადაწყვეტილების განმაპირობებელ ფაქტორებად ყველაზე ხშირად დასახელდა: პროკურატურის მიერ გავლენიანი პირების ახლობლებისთვის ხელის დაფარება (28%); პროკურატურის მიერ საქმის უხარისხო, არაკვალიფიციური გამოძიება (8%) [5].
ამ ვითარებაში, თანამდებობიდან გადადგა მთავარი პროკურორი ირაკლი შოთაძე [6]. პარალელურად, საქმის საგამოძიებო პროცესის შესწავლის მიზნით საქართველოს პარლამენტში შეიქმნა დროებითი საგამოძიებო კომისია [7]. ხოლო, საქმე ხელახალი გამოძიებისთვის შინაგან საქმეთა სამინისტროს გადაეცა [8].
დროებითმა საგამოძიებო კომისიამ 5 სექტემბერს გამოაქვეყნა დასკვნა [9], რომელშიც საუბარია სამართალდამცავ სისტემებში არსებულ იმ მწვავე გამოწვევებზე, რომლებიც დაუყოვნებლივ საჭიროებენ ძირეულ და კომპლექსურ რეფორმებს. კომისიის დასკვნაში მოცემული 32 რეკომენდაციიდან, ერთ-ერთი კონკრეტულად მიუთითებს მთავარი პროკურორის არჩევის წესის ცვლილების საჭიროებაზე.
სამოქალაქო საზოგადოების ნაწილმა, ჯერ კიდევ მაშინ როდესაც მთავარი პროკურორის პოსტი ვაკანტური იყო, მოითხოვა მთავარი პროკურორის დანიშვნის პროცესის შეჩერება [10] და ახალი მთავარი პროკურორის, რეფორმირებული წესით არჩევა. ამ მოთხოვნას, სხვა არასამთავრობო ორგანიზაციებთან ერთად, ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტიც შეუერთდა [11].
მთავარი პროკურორის დანიშვნის პროცედურა ერთ-ერთი ის ძირეული პრობლემაა, რაც ზეგავლენას ახდენს პროკურატურის დამოუკიდებლობის მიმართ საზოგადოებრივ ნდობაზე. ამავე მოსაზრებას გამოხატავდა 2014 წელს ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ბიურო მის ანგარიშში [12]. მთავარი პროკურორის არჩევის დღეს მოქმედი წესი ვერ უზრუნველყოფს პოლიტიკურად ნეიტრალური პირის შერჩევას და ვერ პასუხობს ნდობის ნაკლებობის, მიკერძოებულობის, პოლიტიზირებულებისა და არაეფექტურობის გამოწვევებს. ამ პრობლემების ერთ-ერთი ცხადი გამოვლინება არის ისიც, რომ წინამორბედი მთავარი პროკურორები თანამდებობას მოკლე დროში ტოვებდნენ და მათი თანამდებობიდან გადადგომის მიზეზი ძირითადად უკავშირდებოდა გარკვეულ პოლიტიკურ პროცესებს. ეს, თავის მხრივ, ბადებს ეჭვს პროკურატურის უმაღლესი თანამდებობის პირებზე პოლიტიკური ზეგავლენების არსებობის შესახებ [13].
მთავარი პროკურორის არჩევის წესის შეცვლის შესახებ სამოქალაქო სექტორის მოთხოვნისა და ხანგრძლივი საზოგადოებრივი პროტესტის მიუხედავად, ამა წლის ივნისში, საპროკურორო საბჭომ, იუსტიციის მინისტრის ხელმძღვანელობით, ახალი მთავარი პროკურორობის კანდიდატი – შალვა თადუმაძე კვლავ ძველი წესით შეარჩია, ხოლო პარლამენტმა ახალი მთავარი პროკურორი 6 წლის ვადით დაამტკიცა თანამდებობაზე.
მიუხედავად იმისა, რომ ამჟამად ახალი მთავარი პროკურორი უკვე დანიშნულია, საკონსტიტუციო ცვლილებების ძალაში შესვლამდე რამდენიმე კვირაა დარჩენილი და ამ დროში მნიშვნელოვანია პროკურატურის სისტემა ნორმატიულ დონეზე დაიხვეწოს ისე, რომ სრულ შესაბამისობაში მოვიდეს კონსტიტუციასთან და აღმოიფხვრას აქამდე არსებული სისტემური ხარვეზები.
როდესაც საუბარია პროკურატურის სისტემის ინსტიტუციური ცვლილებების შესახებ, საპროკურორო საბჭო არის ის ორგანო, რომელიც პირველ რიგში საჭიროებს რეფორმირებას. საპროკურორო საბჭო 2015 წელს იუსტიციის სამინისტროსთან შექმნილი კოლეგიურ ორგანოა, რომლის ერთ-ერთი ძირითადი ფუნქცია მთავარი პროკურორის კანდიდატურის არჩევაა. კონსტიტუციური ცვლილებების ძალაში შესვლის შემდეგ, საპროკურორო საბჭო დამოუკიდებელ ორგანოდ ყალიბდება და მან მნიშვნელოვანი როლი უნდა შეასრულოს პროკურატურის სისტემის დახვეწისა და რეფორმირების პროცესში.
ამჟამად საბჭოს შემადგენლობაში 15 წევრი შედის [14]. მათი უმეტესობა პროკურორთა კონფერენციის მიერ არჩეული პროკურორები არიან, თუმცა საბჭოში ასევე შედის ისეთი სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირები, როგორიცაა იუსტიციის მინისტრი. იგი საბჭოს ex-officio წევრია [15] და ამავდროულად, საბჭოს თავმჯდომარის ფუნქციას ასრულებს. იგი უშუალოდ არის ჩართული მთავარი პროკურორის შერჩევის პროცესშიც.
პოლიტიკური თანამდებობის პირების, განსაკუთრებით კი იუსტიციის მინისტრის წევრობა საპროკურორო საბჭოში უნდა იყოს გამორიცხული. საბჭოში იუსტიციის მინისტრის წევრობა კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებს არა მხოლოდ საბჭოს დამოუკიდებლობის ხარისხს, არამედ არის გზავნილი საზოგადოებისადმი ამ უწყების პოლიტიკურ პროცესებთან მჭიდრო სიახლოვის შესახებ და ქმნის ინსტიტუციური არასტაბილურობის შთაბეჭდილებას. ამის შესახებ მრავალი წელია საუბრობს ბევრი საერთაშორისო თუ ადგილობრივი ორგანიზაცია [16]. საერთაშორისო ორგანიზაციების, მათ შორის ვენეციის კომისიის რეკომენდაცია, 2017 წლის საკონსტიტუციო რეფორმის დროს, ნაწილობრივ იქნა გათვალისწინებული. 2018 წლის ოქტომბრის არჩევნების შემდეგ, იუსტიციის მინისტრი აღარ იქნება საბჭოს ex-officio წევრი, ვინაიდან 15-ვე წევრი იქნება არჩევითი. თუმცა, ამით არ გამოირიცხება ის, რომ საბჭომ იუსტიციის მინისტრი საბჭოს წევრად მაინც აირჩიოს, ხოლო შემდგომ საბჭომ იგი აირჩიოს თავჯდომარედ.
საბჭოს დაკომპლექტებასთან დაკავშირებული საკითხის გარდა, არაერთი კითხვა არსებობს უშუალოდ მთავარი პროკურორის შერჩევის პროცესთან, მათ შორის, კონსულტაციების ეტაპთან დაკავშირებით. მთავარი პროკურორის არჩევის პროცესი იწყება იუსტიციის მინისტრის მიერ აკადემიური და სამოქალაქო წრეებიდან სხვადასხვა კანდიდატების შერჩევით [17]. კანდიდატებთან გასაუბრებისა და მათი შერჩევის ეტაპი დახურულია, რადგან საპროკურორო საბჭოს სხდომები, კანონის შესაბამისად, არაა საჯარო [18]. შესაბამისად, საზოგადოებისთვის უცნობია კანდიდატებთან გასაუბრების პროცესი და ის, თუ როგორ და რის საფუძველზე იღებს საბჭო გადაწყვეტილებას მთავარი პროკურორის კანდიდატის არჩევასთან დაკავშირებით.
კანონის მიხედვით, საპროკურორო საბჭოს სხდომის ვიდეო და აუდიოჩანაწერები ხელმისაწვდომია დაინტერესებული პირებისთვის [19], თუმცა ეს ჩანაწერი ვერ უზრუნველყოფს პროცესის საკმარის გამჭირვალობას [20]. იმისთვის, რომ მთავარი პროკურორის არჩევასთან დაკავშირებით საზოგადოების ნდობა და გამჭირვალობის ხარისხი ამაღლდეს, საჭიროა, პროკურატურამ გამოიჩინოს პროაქტიული მიდგომა და გაასაჯაროოს სხდომები, პირველ რიგში კი მთავარი პროკურორის კანდიდატებთან გასაუბრების ეტაპი იყოს ღია ფართო საზოგადოებისთვის.
მას შემდეგ, რაც პროკურატურა ჩამოშორდება იუსტიციის სამინისტროს, რჩება მთელი რიგი (ძირითადად, ადმინისტრაციული) უფლებამოსილებები, რომელიც საჭიროა გადანაწილდეს, შინაარსის გათვალისწინებით, მთავარ პროკურორსა და საპროკურორო საბჭოზე. იმ შემთხვევაში, თუ მოხდება ფუნქციათა ასეთი გადანაწილება, თავიდან ავირიდებთ ძალთა კონცენტრაციას მთავარი პროკურორის ხელში და ამავდროულად, შესაძლებელი გახდება საპროკურორო საბჭოს ფუნქციებისა და უფლებამოსილებების გაზრდა, რაც ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ელემენტია, იმისთვის რომ საბჭო გარდაიქმნას ისეთ მუდმივმოქმედ კოლეგიალურ ორგანოდ, რომელიც უზრუნველყოფს პროკურატურის დამოუკიდებლობას, გამჭვირვალობასა და ეფექტიანობას.
პროკურატურის სისტემაში ამჟამად არსებული გამოწვევების საპასუხოდ, პარლამენტში მიმდინარეობს კონსულტაციები პროკურატურის შესახებ კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე და იმაზე, თუ როგორ შეიძლება არსებული სისტემა მოვიდეს ჰარმონიზაციაში კონსტიტუციური ცვლილებებით განსაზღვრულ ახალ სამართლებრივ მოცემულობასთან.
პარალელურად, მთავარი პროკურორის ინიციატივით, მთავარ პროკურატურაში დაიწყო რეორგანიზაცია [21]. საინტერესოა როგორ განვითარდება ეს პროცესები პროკურატურის სხვა ცვლილებების პარალელურად. იმისათვის, რომ რეორგანიზაციის პროცესი მიმართული იყოს სისტემის დახვეწაზე და არ ატარებდეს მხოლოდ ტექნიკურ ხასიათს და ამავდროულად, ამ პროცესში არ დაირღვეს ცალკეულ პროკურორთა და პროკურატურის სხვა მუშაკთა შრომითი უფლებები, საჭიროა უზრუნველყოფილი იყოს ამ პროცესის ღიაობა და მასში სამოქალაქო სექტორის მაქსიმალური ჩართულობა.
მიუხედავად იმისა, რომ ამ ეტაპამდე არ არის გამოსწორებული არსებული ხარვეზები, მნიშვნელოვანია, რომ 2018 წლის საპრეზიდენტო არჩევნებამდე, საკანონდებლო ჩარჩო დაიხვეწოს ისე, რომ მოხდეს პროკურატურის სრული დამოუკიდებლობის, გამჭირვალობის და ანგარიშვალდებულების ხელშეწყობა. ამისათვის საჭიროა, რომ რეფორმა ატარებდეს კომპლექსურ ხასიათს და ერთიანად აღმოფხვრას ის სისტემური პრობლემები, რომლის წინაშეც დგას დღევანდელი პროკურატურა და ზოგადად, სამართალდამცავი და მართლმსაჯულების სისტემა. ამ მიზნის მისაღწევად, საჭიროა არა მხოლოდ დაიხვეწოს საკანონმდებლო ჩარჩო, არამედ პროკურატურა ყოველმხრივ ეცადოს საზოგადოებაში ამ ინსტიტუციის მიმართ ნდობის აღდგენას. გარდა ამისა, პარლამენტის დროებითი საგამოძიებო კომისიის მიერ გაცემული რეკომენდაციების შესრულებას ჯეროვანი ყურადღება უნდა მიაქციოს ყველა პასუხისმგებელმა ორგანომ, მათ შორის პროკურატურამ, რათა კომისიის საქმიანობას მოჰყვეს რეალური შედეგები.
[1] მნიშვნელოვანი ინსტიტუტისადმი ნდობა საქართველოში 2016 წელს, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ დაკვეთით 2016 „კავკასიის კვლევითი რესურსების ცენტრის” (CRRC) მიერ ჩატარებული გამოკითხვა.
[2] საზოგადოებრივი აზრის კვლევა: კორუფცია, ნდობა ინსტიტუტების მიმართ და საჯარო პოლიტიკის საკითხები, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო”, 2018.
[4] „მკვლელობა ხორავას ქუჩაზე: მოსახლეობის ცოდნა და დამოკიდებულება სასამართლოს გადაწყვეტილების მიმართ“, კავკასიის კვლევითი რესურსების ცენტრი (CRRC), 2018.
[5] იქვე.
[8] შინაგან საქმეთა სამინისტროს განცხადება, 1 ივნისი, 2018.
[9] 2017 წლის 1 დეკემბერსთბილისში, ხორავასქუჩაზემომხდარიდანაშაულისშედეგადორიახალგაზრდისმკვლელობისსაქმისშემსწავლელისაქართველოსპარლამენტისდროებითისაგამოძიებოკომისია, დასკვნა და რეკომენდაციები, 5 სექტემბერი 2018.
[10] „NGO-ები პროკურორის არჩევაზე: პროცესი კონსტიტუციური ცვლილებების ამოქმედებამდე უნდა შეჩერდეს“, netgazeti.ge, 11 ივლისი, 2018.
[11] „განცხადება საპროკურორო საბჭოს დღევანდელ სხდომასთან დაკავშირებით“, idfi.ge, 11 ივლისი 2018.
[12] სასამართლო პროცესის მონიტორინგის ანგარიში, OSCE/ODHIR, საქართველო, 2014, გვ. 47.
[13] აქვე უნდა აღვნიშნოთ, რომ კანონით მთავარი პროკურორის უფლებამოსილების ვადა 6 წლით მხოლოდ 2015 წელს განისაზღვრა, რაც გავრცელდა მხოლოდ ყოფილ მთავარ პროკურორ ირაკლი შოთაძეზე; თუმცა, მან ასევე ვერ შეასრულა 6 წლიანი უფლებამოსილების ვადა.
[14] ვრცლად, საპროკურორო საბჭოს წევრები არიან: საქართველოს პროკურორთა კონფერენციის მიერ არჩეული 8 წევრი, საქართველოს პარლამენტის ორი წევრი, ორი მოსამართლე და პარლამენტის მიერ არჩეული სამოქალაქო-აკადემიური წრეების წარდგენილი ორი წევრი.
[15] Ex officio წევრები – პირები, რომლებიც არ აირჩევიან, არამედ თანამდებობის მიხედვით, პირდაპირ ინიშნებიან ოფიციალურ წევრად.
[16] ამასთან დაკავშირებით იხ. Joint Opinion by on the Draft Amendments to the Prosecutor's Office of Georgia by Venice Commission, CCPE, OSCE/ODIHR, გვ. 9, პარ. 34; კოალიციის მოსაზრებები პროკურატურის რეფორმის კონცეფციასთან დაკავშირებით, გვ. 4, პარ. 12
[17] „ვისთან გაივლის კონსულტაციებს იუსტიციის მინისტრი მთავარი პროკურორის შესარჩევად", netgazeti.ge, 2018.
[18] საპროკურორო საბჭოს დებულება, მუხლი 3 პუნქტი 8.
[19] საპროკურორო საბჭოს დებულება, მუხლი 4 პუნქტი 3.
[20] ივლისში, მთავარი პროკურორის არჩევის დროს, ერთ-ერთმა პარტიის წევრმა საპროკურორო საბჭოს სხდომა პროტესტის ნიშნად დატოვა, რადგან საბჭომ არ დააკმაყოფილა მისი შუამდგომლობა, რომ კანდიდატების მოსმენა მედიისთვის გახსნილი ყოფილიყო. სწორედ ამის შემდეგ მოხსნა საკუთარი კანდიდატურა შალვა შავგულიძემ. ამასთან დაკავშირებით ვრცლად „წულუკიანი: საპროკურორო საბჭოს სხდომა იყო გახსნილი და ყველასთვის ხელმისაწვდომი“, netgazeti.ge, 11 ივლისი 2018.
[21] „საქართველოს მთავარ პროკურატურაში რეორგანიზაცია იწყება“, pog.gov.ge, 31 აგვისტო 2018.
სიახლეების გამოწერა
