ბოლო წლებში, მუნიციპალიტეტების მიერ დაარსებულ იურიდიულ პირებში მიმდინარე პროცესების შესახებ არაერთი კვლევა ჩატარებულა, რომლებიც ბიუროკრატიული აპარატის გამოწვევებზე მიუთითებენ.

მუნიციპალიტეტები აფუძნებენ არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიულ პირებს და შეზღუდული პასუხისმგებლობის საზოგადოებებს, და მათზე ახდენენ ფუნქციების დელეგირებას სხვადასხვა სფეროებში, მათ შორის: კომუნალური სერვისები, ტურიზმი და ძეგლთა დაცვა, სპორტი და კულტურა, სკოლამდელი აღზრდა და ა.შ. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მიხედვით, თვითმმართველ ერთეულებს თავიანთი საქმიანობის კოორდინაციის მიზნით, უფლება აქვთ შექმნან გაერთიანება ა(ა)იპ-ის ორგანიზაციულ-სამართლებრივი ფორმით. დაარსებული იურიდიული პირის  ხელმძღვანელს ნიშნავს და ათავისუფლებს გამგებელი/მერი. ა(ა)იპ-ის სტრუქტურის, საშტატო განრიგის და ხელფასის ოდენობის განსაზღვრა ასევე მუნიციპალიტეტის გამგებლისა და ა(ა)იპ-ის ხელმძღვანელის კომპეტენციას წარმოადგენს. აღნიშნული პროცესის სპეციფიკა და კრიტერიუმები კანონმდებლობაში არ არის მკაფიოდ განსაზღვრული, რაც აჩენს  საბიუჯეტო სახსრების არარაციონალური განკარგვის რისკებს.

მუნიციპალიტეტების მიერ დაფუძნებული იურიდიული პირების სრულფასოვან კვლევას მნიშვნელოვნად ართულებს საჯაროდ ხელმისაწვდომი მონაცემების სიმწირე. ამ კუთხით არსებული ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის ხარისხი, მნიშვნელოვნად უნდა გაეუმჯობესებინა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ 2017 წელს შექმნილ ელექტრონულ პორტალს „ბიუჯეტის მონიტორი“, სადაც გათვალისწინებული იყო მუნიციპალიტეტების იურიდიული პირების და იქ დასაქმებული თანამშრომლების შესახებ რაოდენობრივი მაჩვენებლების ყოველწლიური განახლება. სამწუხაროდ, ამ მონაცემების პორტალზე თანმიმდევრული განთავსება მნიშვნელოვანი შეფერხებით მიმდინარეობს. ხშირია შემთხვევები, როდესაც ვებგვერდზე არ არის განახლებული მთელი რიგი მუნიციპალიტეტების მონაცემები.

მუნიციპალური ა(ა)იპ-ების შესახებ ერთიანი სტატისტიკა რეგულარულად არ იწარმოება. ბოლო მსგავსი მონაცემები ხელმისაწვდომია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ 2016 წელს გამოქვეყნებულ ანგარიშში „მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტების ხარჯვასა და შესრულებასთან დაკავშირებით 2014-2015 წლებში განხორციელებული აუდიტების შესახებ“. აღსანიშნავია რომ აუდიტის ანგარიშში გამოკვეთილია არაერთი მნიშვნელოვანი ნაკლოვანება. კერძოდ, მუნიციპალიტეტების მიერ გაცემულ სუბსიდიებზე კონტროლის მექანიზმების არ არსებობა, ა(ა)იპ-ებში საშტატო რიცხოვნობის დაუსაბუთებელი ზრდა და თავად ა(ა)იპ-ების დაუსაბუთებლად დაფუძნების შემთხვევები. სამწუხაროდ, ამ ჭრილში განახლებული მონაცემები არ არის ხელმისაწვდომი.

ასევე, გაუმჭვირვალე და ბუნდოვანია მუნიციპალიტეტების მიერ შეზღუდული პასუხისმგებლობის საზოგადოებების (შპს) დაფუძნების პრაქტიკა, ამ სფეროს  მარეგულირებელი დოკუმენტი გახლავთ „მეწარმეთა შესახებ” კანონი, რომელშიც დაკონკრეტებულია იმ საწარმოების ორგანიზაციული მოწყობა, რომელშიც სახელმწიფო 50%-ზე მეტ წილს ფლობს. კანონმდებლობაში არ გვხვდება ჩანაწერი, რომელიც მუნიციპალიტეტს უსაზღვრავს შპს-ის შექმნის საფუძვლებს და აუცილებელ პირობებს.

ამ სფეროში უახლესი ტენდენციების შესწავლის მიზნით, ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტმა (IDFI) საქართველოს მასშტაბით 64 მუნიციპალიტეტიდან გამოითხოვა მათ მიერ დაფუძნებული ა(ა)იპ-ების და შპს-ების ჩამონათვალი, თითოეულში დასაქმებული თანამშრომელთა რაოდენობა და 2018-2020 წლებში შრომის ანაზღაურების ფონდის წლიური ოდენობა. დამატებით, ინსტიტუტმა გამოითხოვა 2020 წლის მდგომარეობით, ა(ა)იპ-ებსა და შპს-ებში მოქმედი საშტატო ნუსხები, თანამდებობის, საშტატო რაოდენობისა და ანაზღაურების მითითებით.

აღსანიშნავია, რომ მუნიციპალიტეტების მიერ მოწოდებული ინფორმაცია ხშირ შემთხვევაში არასრულად იყო მოცემული, რამაც საგრძნობლად გაართულა ანალიზის და შედარების პროცესი. 2018 წლის მონაცემები მიღებულია 37 მუნიციპალიტეტიდან, 2019 წლის მონაცემები 47 მუნიციპალიტეტიდან, ხოლო 2020 წლის მონაცემები ჯამში 48 მუნიციპალიტეტიდან. რაც შეეხება იურიდიული პირების საშტატო ნუსხებს, ეს პუნქტი დააკმაყოფილა მხოლოდ 35-მა მუნიციპალიტეტმა.

ძირითადი მიგნებები

- 35 მუნიციპალიტეტის მონაცემების მიხედვით, მათ ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულთა რაოდენობა ყოველწლიურად დაახლოებით 5%-ით იზრდება.

- შესწავლილი მუნიციპალიტეტების მიერ დაფუძნებული ა(ა)იპ-ების სახელფასო ფონდების საერთო მოცულობა ყოველწლიურად დაახლოებით 14%-ით იზრდება.

- ცაგერის მუნიციპალიტეტის ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულია 1,000 მდე თანამშრომელი, მაშინ როდესაც მუნიციპალიტეტის მოსახლეობა მხოლოდ 8,800 პირს შეადგენს.

- 2019-2020 წლებში, ქუთაისის მუნიციპალიტეტის ა(ა)იპ-ები თითქმის 4,000 პირს ასაქმებდნენ. ამ თვალსაზრისით ქუთაისის მუნიციპალიტეტის მაჩვენებელი თითქმის ორჯერ აღემატება რუსთავის მაჩვენებელს.

- 2020 წელს, თბილისის მუნიციპალიტეტის მიერ შექმნილი ა(ა)იპ-ების საერთო ბიუჯეტი 263,296,876 ლარს შეადგენდა. სადაც დასაქმებული იყო 3,942 პირი, ხოლო შრომის ანაზღაურებაზე გაწეული საერთო ხარჯი 30 მილიონ ლარს აღწევდა.

- კვლევის ფარგლებში შესწავლილი 10 უმსხვილესი მუნიციპალური საწარმოს (თბილისის გარდა) შრომის ანაზღაურებაზე გაწეული ხარჯი 2019 წელს 18,284,225 ლარს შეადგენდა. მათი უმრავლესობა წაგებაზე მუშაობს და მუნიციპალური ბიუჯეტიდან სუბსიდირდება.

- ყველაზე მაღალანაზღაურებადი ბუღალტრები, საქმისმწარმოებლები და შესყიდვების სპეციალისტები ძირითადად თბილისის ა(ა)იპ-ებში გვხვდებიან, სადაც მათი საშუალო ანაზღაურება დაახლოებით ორჯერ აღემატება ნებისმიერ სხვა მუნიციპალიტეტში ანალოგიურ პოზიციაზე დასაქმებულთა მაჩვენებელზე;

- შესწავლილი ა(ა)იპ-ების 12 ყველაზე მაღალანაზღაურებადი ხელმძღვანელიდან ყველა დასაქმებულია თბილისის მუნიციპალიტეტის ა(ა)იპ-ებში და მათი ანაზღაურება 3000-იდან 6000 ლარამდე მერყეობს.

დასკვნა

2018-2020 წლების მონაცემების ანალიზი აჩვენებს, რომ მუნიციპალიტეტების მიერ დაფუძნებულ იურიდიულ პირებში (ა(ა)იპ-ებსა და შპს-ებში კვლავ სტაბილურად მზარდია  დასაქმებულთა რაოდენობა და შესაბამისად, მათი ანაზღაურებისთვის გამოყოფილი საბიუჯეტო სახსრები.

იურიდიული პირების საშტატო ნუსხების ანალიზი აჩვენებს, რომ სხვადასხვა მუნიციპალიტეტში ანაზღაურების არაერთგვაროვანი პრაქტიკაა, რაც გამოიხატება ერთი და იგივე სამუშაო პოზიციაზე მნიშვნელოვნად განსხვავებული ანაზღაურების ოდენობით. განსაკუთრებით საყურადღებოა ცალკეული მუნიციპალიტეტების მაგალითები, სადაც საეჭვოდ მაღალია მოსახლეობის საჯარო ა(ა)იპ-ებში დასაქმების კოეფიციენტი და დაბალია საშუალო ანაზღაურება, რაც შესაძლოა მიუთითებდეს ადმინისტრაციული რესურსის მობილიზების მცდელობაზე.

მუნიციპალურ იურიდიულ პირებში დასაქმებულ თანამშრომელთა შრომის ანაზღაურების ოდენობებს შორის არსებული დისბალანსი განსაკუთრებით თვალშისაცემია თბილისის მუნიციპალიტეტსა და რეგიონებს შორის. ყველაზე მაღალანაზღაურებადი პოზიციები თბილისშია თავმოყრილი. ამასთან, მსგავს პოზიციებზე არსებულ ანაზღაურებებს შორის  განსხვავება, ხშირ შემთხვევაში  არაპროპორციულია, ზოგადად, დაქირავებით დასაქმებულთა საშუალო ხელფასებს შორის არსებულ განსხვავებებთან მიმართებით. შესაბამისად, მუნიციპალურ ა(ა)იპ-ებში არსებული სახელფასო პოლიტიკის პრაქტიკა  ხელს უწყობს სოციალური უთანასწორობის გაღრმავებას რეგიონებსა და დედაქალაქს შორის.  

კვლევის ფარგლებში ერთ-ერთ მნიშვნელოვან პრობლემად შესაძლებელია შეფასდეს, ადგილობრივი თვითმმართველობების მიერ მათი დაქვემდებარებული იურიდიული პირების შესახებ საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის დაბალი ხარისხი. კერძოდ, მთელი რიგი მუნიციპალიტეტების მიერ არასრულყოფილად გაცემული მონაცემები,  არაერთგვაროვანი აღრიცხვის მეთოდები და მონაცემების გაცემისთვის გამოყენებული ფორმატები (მწირია დამუშავებად ფორმატებში მიღებული დოკუმენტების წილი), მნიშვნელოვნად ართულებს სრულფასოვანი ანალიზის შესაძლებლობებს.

კვლევაში გამოვლენილი ფაქტორების გათვალისწინებით, IDFI მიიჩნევს, რომ მნიშვნელოვანია თითოეული მუნიციპალიტეტის მიმართებით გადაიხედოს მათ მიერ დაფუძნებულ იურიდიულ პირებში არსებული საკადრო და სახელფასო პოლიტიკა და გადაიდგას ქმედითი ნაბიჯები მოქნილი და ოპტიმალური ბიუროკრატიული აპარატის ფორმირების პროცესის დასაწყებად.  

ვიზუალიზაცია - მუნიციპალურ ა(ა)იპ-ებსა დასაქმებული თანამშრომლები და შრომის ანაზღაურების ხარჯები

ვიზუალიზაცია - მუნიციპალურ შპს-ებში დასაქმებული თანამშრომლები და შრომის ანაზღაურების ხარჯები

მუნიციპალურ ა(ა)იპ-ებსა და შპს-ებში დასაქმებული თანამშრომლები და შრომის ანაზღაურების ხარჯები

/public/upload/Analysis/Municipal-legal-entities-final-GEO.pdf

კვლევა მომზადდა ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI) მიერ, გლობალური საქველმოქმედო ორგანიზაცია Luminate-ის ფინანსური მხარდაჭერით. მის შინაარსზე პასუხისმგებელია IDFI და კვლევაში გამოთქმული მოსაზრებები შესაძლოა არ გამოხატავდეს Luminate-ის პოზიციას