მხილების ინსტიტუტი საქართველოში 2009 წლიდან მოქმედებს და „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ საქართველოს კანონით რეგულირდება. 2015 წელს მხილების ინსტიტუტთან და მამხილებლის დაცვასთან დაკავშირებით რეფორმა განხორციელდა, შეიქმნა ელექტრონული პლატფორმა, რომელიც ანონიმური მხილების საშუალებასაც იძლევა. პლატფორმის ადმინისტრირებას საჯარო სამსახურის ბიურო ახდენს, რაც შესული მამხილებელი განცხადებების შესაბამის უწყებაში გადაგზავნით შემოიფარგლება. განხორციელებული ცვლილებების მიუხედავად მხილების მექანიზმის, მათ შორის, ელექტრონული პლატფორმის ეფექტიანობა ვერ იქნა მიღწეული - მხილების შემთხვევების რაოდენობა ძალიან დაბალია. საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს მიერ განხორციელებული კვლევის მიხედვით, მხილების მექანიზმი საჯარო დაწესებულებათა ნახევარში საერთოდ არ ამუშავებულა: ხუთი წლის განმავლობაში 36 შესწავლილი საჯარო დაწესებულებიდან 18-ში მხილების არცერთი შემთხვევა არ დაფიქსირებულა მიუხედავად იმისა, რომ მათგან ექვს დაწესებულებას მხილების ელექტრონული პლატფორმის საშუალებით გაეგზავნა მხილების ერთი განცხადება მაინც.^[1]

მამხილებელთა ინსტიტუტი ეთიკისა და კეთილსინდისიერების სტანდარტების პრაქტიკაში აღსრულების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი კომპონენტია და დიდი როლი აკისრია კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში. მამხილებელი პასუხისმგებლობას იღებს საერთო და საზოგადოებრივ სიკეთეებზე, რის გამოც, ის შეიძლება მიიჩნიონ „ჩამშვებად“, რომელიც აბეზღებს სხვა ადამიანსა თუ დაწესებულებას. შესაბამისად, მხილების ინსტიტუტის განვითარებაზე მუდმივი ზრუნვა და მისი გაძლიერება აუცილებელია აღნიშნული მექანიზმის ეფექტიანად ფუნქციონირებისა და შესაბამისად, კორუფციის წინააღმდეგ ეფექტიანი ბრძოლისთვის.

IDFI-ის კვლევის მიზანია, კანონმდებლობის ანალიზისა და პრაქტიკის შესწავლის გზით დაადგინოს საქართველოს საჯარო დაწესებულებებში მხილების შემთხვევების სიმცირის მიზეზი, აღმოაჩინოს ხარვეზები და განსაზღვროს კონკრეტული რეკომენდაციები მათი აღმოფხვრის მიზნით.

კანონმდებლობის ანალიზის მიგნებები:

- მხილების შესახებ საქართველოს კანონმდებლობა არ ფარავს კერძო სექტორს, რაც კონტროლს მიღმა ტოვებს როგორც კერძო სექტორის, ასევე იმ დაწესებულების საქმიანობას, რომელიც საჯარო სამსახურს არ მიეკუთვნება, მაგრამ დელეგირებულ საჯარო უფლებამოსილებას ახორციელებს და შესაბამისად, შეიძლება ზიანი მიაყენოს საჯარო ინტერესს.

- საქართველოს კანონმდებლობა საჯარო მხილების უპირობო შესაძლებლობას არ იძლევა და მამხილებელი ვალდებულია მხილების შესახებ განცხადება, პირველ რიგში, წარუდგინოს შესაბამის საჯარო დაწესებულებას, გამომძიებელს, პროკურორს ან/და სახალხო დამცველს. კანონი საჯარო მხილებას დასაშვებად არ მიიჩნევს არც გამონაკლისის სახით ისეთ შემთხვევებშიც კი, როდესაც მამხილებელს აქვს საფუძველი სჯეროდეს, რომ დარღვევა შესაძლოა წარმოადგენდეს გარდაუვალ ან აშკარა საფრთხეს საჯარო ინტერესისთვის.

- საქართველოში მხილების შიდა პროცედურების ერთიანი სტანდარტი არ არსებობს. ამასთან, კანონმდებლობა არ მიუთითებს საჯარო უწყებების მიერ მხილების შიდა მექანიზმის შექმნის და მკაფიო პროცედურის გაწერის ვალდებულებაზე.

- საქართველოში მამხილებლის დაცვის საკითხი დამოუკიდებელი საკანონმდებლო აქტით არ არის მოწესრიგებული, რაც ხაზს გაუსვამდა აღნიშნული ინსტიტუტის მნიშვნელობას და გააუმჯობესებდა პროცესის კოორდინაციას.

- ე.წ. ძალოვან უწყებებზე, როგორებიცაა სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური, შინაგან საქმეთა სამინისტრო და თავდაცვის სამინისტრო, მხილების შესახებ ზოგადი კანონმდებლობა არ ვრცელდება, ხოლო სპეციალური კანონმდებლობა დღემდე შემუშავებული არ არის.

საჯარო მონაცემების ანალიზის მიგნებები:

- საჯარო დაწესებულებების უმეტესობა არ აღრიცხავს მხილების განცხადებებს ან/და არ გასცემს მათთან დაკავშირებულ ინფორმაციას.

- ის დაწესებულებები, რომლებიც მხილების განცხადებებს აღრიცხავენ, განსხვავებული ტიპის მონაცემებს ამუშავებენ, რადგან არ არსებობს მხილების მონაცემების წარმოების ერთიანი მეთოდოლოგია, შესაბამისად ქვეყანაში არ არსებობს ერთიანი მონაცემები მხილების მექანიზმის გამოყენების პრაქტიკის სრულყოფილი ანალიზისთვის (მამხილებლის და მხილებულის სქესი, რანგი, მხილებაზე რეაგირების ფორმა და სხვა.).

- მხილების ელექტრონული პლატფორმის (www.mkhileba.ge) მამხილებელთა მიერ გამოყენების მაჩვენებელი მინიმალურია.

რაოდენობრივი კვლევის მიგნებები:

- საჯარო სამსახურში მხილების მექანიზმის შესახებ გამოკითხვის შედეგები აჩვენებს, რომ ამ კუთხით საჯარო მოსამსახურეთა ინფორმირებულობა საკმაოდ დაბალია.

- საჯარო დაწესებულებათა დიდ ნაწილს საკუთარი ეთიკის კოდექსები არ გააჩნია, ხოლო საჯარო მოსამსახურეების დიდმა ნაწილმა არ იცის მათ უწყებაში რომელიმე შიდა აქტი არეგულირებს თუ არა მხილების საკითხებს.

- საჯარო მოსამსახურეთა ინფორმირებულობა დაბალია მხილების შიდა მექანიზმებთან დაკავშირებით, მნიშვნელოვანი ნაწილი კი მიუთითებს, რომ ასეთი მექანიზმი მათ უწყებაში საერთოდ არ არსებობს.

- რაოდენობრივი გამოკითხვის შედეგები მიუთითებს, რომ საჯარო მოსამსახურეები მხილების ელექტრონული პლატფორმით (www.mkhileba.gov.ge) თითქმის არ სარგებლობენ.

- რაოდენობრივი გამოკითხვის შედეგების მიხედვით საჯარო მოსამსახურეების დიდი ნაწილი ეთიკის ნორმების დარღვევის ფაქტებზე რეაგირებას არ ახდენს, რასაც მნიშვნელოვნად განაპირობებს რეაგირების მექანიზმების შესახებ საჯარო მოსამსახურეთა ინფორმირების დაბალი დონე, ასევე მათი დამოკიდებულება არსებული მექანიზმების ეფექტიანობასთან და სანდოობასთან დაკავშირებით.

- რაოდენობრივი გამოკითხვის მიხედვით რესპონდენტთა უდიდესი ნაწილი მიიჩნევს, რომ კორუფციასთან ბრძოლის მიზნით მხილების ეფექტიანი მექანიზმების არსებობა საჭიროა და დიდი ნაწილი გამოხატავს პოზიტიურ დამოკიდებულებას მხილების ინსტიტუტთან დაკავშირებით.

- საჯარო მოსამსახურეთა ნახევარზე ოდნავ მეტი აღნიშნავს, რომ პრაქტიკაში მოახდენდა შესაბამის რეაგირებას თუ მათთვის ცნობილი გახდებოდა უწყებაში ეთიკის ნორმების დარღვევის შესახებ.

- გამოკითხული საჯარო მოსამსახურეების მნიშვნელოვანი ნაწილისთვის ცნობილი არ არის მხილების ინსტიტუტთან დაკავშირებით მათი უწყების მენეჯმენტის დამოკიდებულება.

თვისებრივი კვლევის მიგნებები:

- ჩაღრმავებული ინტერვიუების ანალიზისას გამოიკვეთა, რომ მხილების საკითხზე ცნობიერების ნაკლებობა, დაუცველობის განცდა და უნდობლობა სახელმწიფოს მიმართ, რომ მამხილებლის კონფიდენციალურობა არ იქნება სრულად დაცული, შესაძლოა, წარმოადგენდეს მხილების მექანიზმის ეფექტიანობის დამაბრკოლებელ გარემოებებს.

- რესპონდენტები აცხადებენ, რომ მხილების მექანიზმის ეფექტიანობისთვის აუცილებელია პოლიტიკური ნების არსებობა, ცნობიერების ამაღლება, მამხილებლის დაცვის მაღალი გარანტიების უზრუნველყოფა და მექანიზმის ქმედითობის მიმართ ნდობის განმტკიცება.

- თვისებრივი კვლევის მონაწილე საჯარო მოსამსახურეებს შორის არსებობს განცდა, რომ უწყების ხელმძღვანელობა მიმტევებელია მაღალი რანგის თანამშრომლების მიერ ჩადენილი ეთიკის ნორმების დარღვევების მიმართ და მხილების შემთხვევაში, შესაძლებელია, თავად მამხილებელს შეუქმნან პრობლემა.

- თვისებრივი კვლევის მონაწილე საჯარო მოსამსახურეები აღნიშნავენ, რომ უწყების შიგნით არსებული დამოკიდებულება მხილების მექანიზმის აქტიურად გამოყენების ხელისშემშლელი ფაქტორია.

- ჩაღრმავებული ინტერვიუების ფარგლებში საჯარო მოსამსახურეები აღნიშნავენ, რომ საჯარო დაწესებულებები მეტად უნდა ახდენდნენ თანამშრომელთა ინფორმირებას მხილების მექანიზმების და მამხილებელთა დაცვის გარანტიების შესახებ.

დასკვნა და რეკომენდაციები

კვლევის ფარგლებში დადგინდა, რომ საქართველოს კანონმდებლობამ მხილების ინსტიტუტთან დაკავშირებით მნიშვნელოვანი ცვლილებები განიცადა, თუმცა, სრულად არ შეესაბამება საერთაშორისო სტანდარტებს, კვლავ აქვს ხარვეზები, რის გამოც მხილების მექანიზმების პრაქტიკაში ეფექტიანად დანერგვა პრობლემას წარმოადგენს.

კვლევით ასევე დგინდება, რომ საჯარო მოსამსახურეთა ინფორმირებულობის დონე მხილების მექანიზმებისა და მამხილებელთა დაცვის გარანტიების შესახებ დაბალია. ფაქტობრივად უფუნქციოა მხილების ელექტრონული პორტალი www.mkhileba.ge.

კვლევა მიუთითებს, რომ მხილების ინსტიტუტის წარუმატებლობის მიზეზები შესაძლოა იყოს ქვეყანაში პოლიტიკური ნების არარსებობა, საჯარო დაწესებულებების პასიურობა, მექანიზმის მიმართ უნდობლობა და სხვა. აღნიშნული კიდევ ერთხელ ხაზს უსვამს დამოუკიდებელი ანტიკორუფციული სააგენტოს შექმნის საჭიროებას, რომლის ერთ-ერთი ფუნქცია მამხილებელი განცხადებების განხილვა, რეაგირება და მონიტორინგი იქნება.

ქვეყანაში მხილების შესახებ მონაცემთა საერთო სტანდარტით აღრიცხვა და დამუშავება არ ხდება, საჯარო დაწესებულებათა დიდი ნაწილი მონაცემებს საერთოდ არ აღრიცხავს ან/და ასეთ მონაცემებს არ გასცემს.

კვლევაში იდენტიფიცირებული ხარვეზებისა და გამოწვევების საპასუხოდ მნიშვნელოვანია ქმედითი ნაბიჯების გადადგმა, კერძოდ:

- მხილების შესახებ საქართველოს კანონმდებლობის გადასინჯვა საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობაში მოყვანის მიზნით, მათ შორის, საკითხის ცალკე საკანონმდებლო აქტით დარეგულირება, მაკოორდინირებელი ორგანოს განსაზღვრა (დამოუკიდებელი ანტიკორუფციული სააგენტო / სახელმწიფო ინსპექტორი), საჯარო მხილებისთვის ბარიერის მოხსნა, შიდა მექანიზმების და პროცედურების ერთიანი სტანდარტის დაწესება, ე.წ. ძალოვანი უწყებებისთვის სპეციალური კანონმდებლობის შემუშავება.

- მხილების შესახებ საკანონმდებლო ნორმების კერძო სექტორზე გავრცელება.

- საქართველოს მთავრობის მიერ დამოუკიდებელი ანტიკორუფციული სააგენტოს შექმნის საჭიროების შესწავლა სამოქალაქო საზოგადოებასთან და დარგის ექსპერტებთან აქტიური კონსულტაციების გზით.

- საქართველოს მთავრობის მიერ საჯარო დაწესებულებებისთვის მხილების განცხადებების აღრიცხვის წესის და მეთოდოლოგიის დამტკიცება.

- საქართველოს მთავრობის, საჯარო სამსახურის ბიუროს და შესაბამისი საჯარო დაწესებულებების მიერ მხილების მექანიზმების, მათ შორის, ელექტრონული პლატფორმის, ასევე მამხილებელთა დაცვის მექანიზმების შესახებ საჯარო მოსამსახურეების ცნობიერების ამაღლება ტრენინგების, საინფორმაციო რგოლების, ბროშურების და ცნობიერების ასამაღლებელი სხვა ღონისძიებების საშუალებით.

- საქართველოს მთავრობის მიერ მხილების ინსტიტუტის წახალისების მიზნით საკითხის შესწავლა, მათ შორის, მამხილებლის შევიწროვების შემთხვევაში სანქციების დაწესების, მამხილებლისთვის მიყენებული ზიანის კომპენსაციის წესის განსაზღვრისა და მამხილებლის დაჯილდოების შესაძლო შემთხვევების განსაზღვრის მიზნით.

- საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ მხილების ელექტრონული პორტალის გამოყენების წახალისება, პორტალზე არსებული მონაცემების მუდმივი განახლება და ანალიზი, დამუშავებული მონაცემების პროაქტიული გამოქვეყნება, ანონიმური მამხილებლის ელექტრონული ანგარიშის შექმნის შესაძლებლობა, ელექტრონულ პორტალზე შესულ მხილების განცხადებებზე (მათ შორის, ანონიმურ განაცხადებზე) სავალდებულო უკუკავშირის დანერგვა, საკონსულტაციო ცხელი ხაზის უზრუნველყოფა და სხვა.

- საჯარო დაწესებულებების მიერ ეთიკის კოდექსების მიღება, მათში მხილების საკითხების გათვალისწინება, მხილებაზე რეაგირების პროცედურების განსაზღვრა და თანამშრომლების ინფორმირებულობის უზრუნველყოფა.

- მხილების ინსტიტუტთან დაკავშირებით საჯარო დაწესებულებათა ხელმძღვანელების მიერ მათი დამოკიდებულების აშკარად გამოხატვა და თანამშრომლებში მხილების ინსტიტუტის მუდმივი წახალისების უზრუნველყოფა.

____

[1] საქართველოს საჯარო სამსახურში მოქმედი მხილების მექანიზმი დიდწილად უფუნქციოა, საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო (2020), ხელმისაწვდომია ბმულზე.

მხილების ინსტიტუტის გამოწვევები საქართველოში - კანონმდებლობა და პრაქტიკა

/public/upload/Analysis/GEO-Challenges of Whistleblowing in Georgia.pdf

კვლევის ძირითადი მიგნებები

/public/upload/Analysis/Web_Geo_Challenges of Whistleblowing in Georgia.pdf