სტატია მომზადებულია ევროკავშირის მიერ დაფინანსებული პროექტის „PAR-ის მხარდაჭერა სამოქალაქო მონიტორინგისა და ჩართულობის გზით“ ფარგლებში ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI) მიერ გამოცხადებული ანალიტიკური სტატიების კონკურსისთვის თემაზე „საჯარო მმართველობის რეფორმა  საქართველოში“. ნაშრომის შინაარსი შესაძლოა არ გამოხატავდეს IDFI-ის/ევროკავშირის შეხედულებებს.

სტატიის ავტორი: ბაჩო ბითარი ხუროშვილი

მთავარი მიგნებები

სამოხელეო პოლიტიკის სფეროში სახელმწიფო დეკლარირებს ისეთ ამბიციურ ღირებულებებს, როგორებიცაა პროფესიონალიზმი, ეფექტიანი და ეფექტური საჯარო სამსახური, კეთილსინდისიერება, მერიტოკრატიული და კარიერაზე დაფუძნებული სისტემა, თანასწორობა, ანგარიშვალდებულება და სხვა. თუმცა მოცემული ღირებულებები ძირითადად ფასადურად რჩება პოლიტიკის იმპლემენტაციის დონეზე. ასე მაგალითად, კარიერაზე დაფუძნებული მოდელი პრაქტიკაში ვერ მუშაობს, ეს კი იმით დასტურდება, რომ კლასთა და რანგთა შორის მატება ფაქტობრივად არ გვაქვს. აქვე, საჯარო სამსახურის სისტემა განიცდის კადრთა გადინების პრობლემას და მიუხედავად იმისა, რომ დეკლარირების დონეზე შექმნილია გარანტიები მოხელეთა უსამართლოდ გათავისუფლების აღსაკვეთად, პრაქტიკულ დონეზე მაინც ხდება შემთხვევები, რომლებიც სასამართლო დავებამდე მიდის. პრობლემური საკითხია მოხელეთა შეფასება და სახელფასო სარგოს განსაზღვრაც, რაც რიგ შემთხვევაში დასაქმებულებს უთანასწორო მდგომარეობაში ამყოფებს. ამის ფონზე სისტემა ფაქტობრივად ჩაკეტილია კვალიფიციურ კადრთა გარედან რეკრუტინგისათვის, რაც დამატებით პრობლემებს უქმნის საჯარო სამსახურის სისტემის ეფექტურ და ეფექტიან ფუნქციონირებას. 

შესავალი და ძირითადი ნაწილი

ქართული საჯარო სამსახურის სისტემა და სახელმწიფო სამოხელეო პოლიტიკა ეყრდნობა კარიერაზე დაფუძნებულ მოდელს. ეს კი გულისხმობს იმას, რომ საჯარო მოსამსახურე საქმიანობის განხორციელების კვალდაკვალ, გარკვეული დროის განმავლობაში, პოზიციურად და პროფესიულად უნდა ვითარდებოდეს. აღნიშნული მოდელი ქართულ რეალობაში შემოისაზღვრება რანგებისა და კლასების ჩარჩოთი. ამდენად, საინტერესოა, თუ რამდენად ეფექტური და ეფექტიანია სახელმწიფოს მიზნები და ძალისხმევა დეკლარირებული პოლიტიკის განხორციელებისას. აღნიშნულის გაზომვა შესაძლებელია „საჯარო სამსახურის ბიუროს“ მიერ გამოქვეყნებული 2 წლის სტატისტიკის ანალიზის საფუძველზე (ბიურო, 2019; ბიურო, 2020),  რომლის შესწავლა და შეფასება გვაძლევს საშუალებას, გავაკეთოთ კონკრეტული დასკვნები. 

აღნიშნული სტატისტიკის თანახმად, 2019 წელს მოხელეთა საერთო რაოდენობის მხოლოდ 0,87% იმყოფებოდა მეორე საფეხურზე, ხოლო ერთი წლის შემდგომ ეს მაჩვენებელი მხოლოდ 0,23%-ით გაიზარდა. აქედან გამომდინარე შეგვიძლია ვივარაუდოთ, რომ პირველი კლასის საჯარო მოხელეებმა გარკვეული მიზეზების გამო ვერ მოაგროვეს შესაბამისი ქულები დაწინაურებისათვის, თუმცა ცალკეა კითხვები იმის თაობაზე, თუ რამ განაპირობა თითქმის ნულოვანი მატება? (იხ. დანართი 1). აქვე პრობლემური და ნეგატიური ტენდენციის აღმნიშვნელია მეთორმეტე კლასის საჯარო მოსამსახურეთა სისტემიდან გადინების პრობლემა. თუკი 2019 წელს მათი რაოდენობა მოხელეთა საერთო რაოდენობის 5,7%-ს შეადგენდა, 2020 წლის სტატისტიკის თანახმად ამ რაოდენობამ არა თუ მოიმატა, არამედ 1,78%-მდე იკლო (იხ. დანართი 2). ამ თვალსაზრისით შედეგი სავალალოა იმიტომ, რომ საჯარო სამსახურის სისტემისათვის პირველი კლასის მოხელეთა გადინება არაა იმდენად დიდი პრობლემა, რამდენადაც უმაღლესი კლასის მოხელეთა გადინების საკითხი. ეს ცხადად გულისხმობს იმას, რომ სისტემას ტოვებენ კვალიფიციური და კომპეტენტური საჯარო მოსამსახურეები. ეს ფაქტორი კი, შეიძლება ორი მიზეზით აიხსნას: პირველია ის, რომ მე-11 კლასის საჯარო მოსამსახურეებმა ვერ მოაგროვეს შესაბამისი ქულები დაწინაურებისათვის და მეორეა ის, რომ საჯარო სამსახური კვალიფიციურ კადრთათვის არასასურველი აღმოჩნდა. 

კლასებისა და რანგების სისტემა ამ ფორმით საქართველოში 2017 წლიდან ამოქმედდა. ამ უკანასკნელიდან ორი წლის შემდგომ, საკლასო ჩინი 2280 მოხელეს ჰქონდა. ესეც ერთი გარემოების გათვალისწინებით, რომ ზემოთქმული რაოდენობიდან დიდი ნაწილი სისტემაში კლასთა გათანაბრების შედეგად გადმოვიდა. თუკი ადრე კონკრეტულ მოსამსახურეს „ნამდვილი სახელმწიფო მრჩევლის“ ჩინი ჰქონდა  მოპოვებული, ეს მას მე-12 კლასად უღიარეს და ასე მოხდა დანარჩენი 11 კლასის შემთხვევაშიც. ეს კი ცხადად გულისხმობს იმას, რომ სამი წლის განმავლობაში მოხელეთა უმრავლესობა პროფესიული განვითარების გზით საკლასო ჩინის მოპოვებას ვერ ახერხებს. ეს ყოველივე უკეთ ხილვადია მონაცემების დონეზე, რადგან ამ მოდელის ამოქმედებიდან სამი წლის თავზე მოხელეთა მხოლოდ 5,6%-ს ჰქონდა მინიჭებული კლასი. ყურადსაღები და ამბივალენტური ტენდენციაა კლასთა რაოდენობრივ განაწილებაშიც.  მაგალითისათვის, 2019 წელს მე-11 საფეხურზე მყოფ საჯარო მოსამსახურეთა რაოდენობა მთელი ოდენობის 0,0049%-ს შეადგენდა, მე-7 კლასის მოხელეთა ოდენობა 0,012% გახლდათ, ხოლო მეორე საფეხურზე 0,049% ირიცხებოდა (იხ. დანართი 3). ასეთი ტიპის მონაცემები გულისხმობს იმას, რომ საჯარო სამსახურის სისტემა და მოცემული სტატისტიკა თავადვე ასახავს კადრთა კვალიფიციურობის პრობლემას. თუმცა, არსებობს ლეგიტიმური შეკითხვები იმის თაობაზე, ასეთი გაურკვეველი განაწილება და დისბალანსი კვალიფიკაციის გამოა  თუ იმიტომ, რომ მოხელეთა შეფასება შესაბამისად არ ხდება? 

როგორც უკვე ვახსენეთ, ამავე წლების სტატისტიკას ნეგატიური მაჩვენებლები აქვს მოხელეთა სისტემიდან გადინების კონტექსტშიც.  თუკი 2019 წელს სისტემა 1580-მა საჯარო მოხელემ დატოვა, 2020 წელს ეს მონაცემი 2108-ით გაიზარდა (იხ. დანართი 4). აქ აუცილებლად უნდა გამოიყოს ერთი ფაქტორი, რომ კადრთა გადინება საჯარო სამსახურის სისტემიდან ხდება იმის ფონზე, როდესაც სახელმწიფო დეკლარირებულად ცდილობს შექმნას სტაბილური ბიუროკრატიული აპარატი, ზემოთქმული რიცხვები კი მხოლოდ და მხოლოდ იმპლემენტაციურ პრობლემებზე მიუთითებს. მიუხედავად ამისა, 2019 წლის მონაცემების თანახმად, დისციპლინური გადაცდომები საჯარო სამსახურის სისტემაში 283-ს შეადგენს, რაც სავსებით არ გახლავთ მაღალი მაჩვენებელი. თუმცა, ცხადია, რომ სისტემა ცდილობს პრობლემები გაუხმაურებლად გადაჭრას, ამდენად ხშირია, რომ საჯარო სამსახურის ბიურომდე არ მიდის ინფორმაცია ამავე გადაცდომების თაობაზე. ამ პრობლემათა არსებობას კი მოწმობს სხვადასხვა კვლევაც (ჩარკვიანი, 2014; დოლიძე, 2015; დევდარიანი, 2015;  ბერიშვილი, 2018). 

უკანონო გათავისუფლება საჯარო სამსახურის სისტემისათვის კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი პრობლემაა. აღსანიშნავია, რომ ახალმა პოლიტიკურმა და სამართლებრივმა ჩარჩომ სისტემაში შემოიტანა ისეთი ინსტრუმენტები, რომლებიც მოხელეს თეორიულად იცავს უსამართლო გადაწყვეტილებებისაგან. ამის მიუხედავად მაინც ხშირია ფაქტები, როდესაც საჯარო მოსამსახურეები წესის დარღვევით ტოვებენ საჯარო სამსახურის სისტემას. ამას კარგად მოწმობს სასამართლო დავები, რომელთა ფარგლებშიც ათობით მოქალაქე ითხოვს ზიანის ანაზღაურებას. თუმცა, ის რაც საჯარო მმართველობის რეფორმის კვალდაკვალ შეიქმნა დასაფასებელია, რადგან მოხელეებს დღეს აქვთ ისეთი პოლიტიკური და სამართლებრივი ინსტრუმენტები, რომლებითაც სასამართლოში დავა შეუძლიათ, რაც ძველი ჩარჩოთი ფაქტობრივად არ არსებობდა. თუკი ახალ კანონამდე საჯარო სამსახურში „რეორგანიზაციის“ გამოცხადების საშუალებით მოხელეთა გათავისუფლება მარტივი პროცედურა იყო, ახლა ეს კანონით აკრძალულია, რაც ამ თვალსაზრისით წინსვლაა. 

პოლიტიკის აღსრულებისას კიდევ ერთი პრობლემური საკითხია საჯარო მოსამსახურეთა შეფასება. დღეს კანონი საჯარო სამსახურებისათვის ავტონომიურად ტოვებს ზემდგომის მიერ ან/და კომისიური წესით შეფასების საკითხს, მაგრამ აქვე საზღვრავს, რომ ეს პროცესი უნდა განხორციელდეს წელიწადში ერთხელ მაინც. ამ თვალსაზრისით კომისიური წესით შეფასება მეტწილად უფრო გამჭვირვალე და სამართლიანია. ზემდგომის მიერ კი, აღნიშნული უფრო მეტად სუბიექტურ გადაწყვეტილებებამდე დადის. ამავე ტიპის პრობლემაა თანამდებობრივი სარგოს განსაზღვრის წესიც. ახალი პოლიტიკური და სამართლებრივი ჩარჩო საშუალებას იძლევა, რომ გვერდიგვერდ მომუშავე ორ სპეციალისტს ერთსა და იმავე განყოფილებაში განსხვავებული სახელფასო სარგო ჰქონდეს.  ეს უკანასკნელი კი, ხელფასის კოეფიციენტების ლოგიკით განსაზღვრას გულისხმობს, რომელსაც ასევე ხელმძღვანელი/ზემდგომი პირი ადგენს. თუკი ის ერთ მათგანს ხელფასს 0.4x-ით ხოლო მეორეს 0.8x-ით უანგარიშებს, მაშინ ერთს მეორეზე ორჯერ მეტი სარგო ექნება, რაც ბადებს კითხვებს - რამდენად სამართლიანად შეიძლება განსაზღვროს ზემდგომმა პირმა ვის, რა და რამდენი ეკუთვნის?  

სამოხელეო პოლიტიკის სფეროში მნიშვნელოვანი პრობლემა და გამოწვევაა ის,  რომ სისტემა ჩაკეტილია გარედან კვალიფიციური კადრების რეკრუტინგისათვის, რაც კარიერაზე დაფუძნებული მოდელის პირდაპირ ნაკლოვანებად შეგვიძლია მივიჩნიოთ. დღეს სისტემაში მოხვედრა სამართლებრივად შესაძლებელია ორი გზით. პირველია შრომითი ხელშეკრულება, მეორე კი - ყველაზე დაბალ რანგზე (მეოთხე რანგი) დასაქმება. არის ერთი გამონაკლისიც, რომელსაც ღია კონკურსი ეწოდება, თუმცა პრაქტიკიდან გამომდინარე არსებული კონკურსები ხშირად ფორმალურად ტარდება, სამართლებრივად მისი ჩატარება კი შესაძლებელია მაშინ, თუ მთელს საჯარო სამსახურის სისტემაში სხვა ვერავინ მოიძებნება, რომ გამოცხადებული პოზიცია დაიკავოს, რაც ფაქტობრივად განაჩენია კომპეტენტური და კვალიფიციური კადრისათვის, რომელიც ელის საჯარო სამსახურის სისტემაში მაღალ პოზიციაზე დასაქმების შესაძლებლობას. 

დასკვნა

ამ ყოველივეს გათვალისწინებით შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ საჯარო სამსახურის სისტემაში მნიშვნელოვანი განსხვავებებია დეკლარირებულ პოლიტიკასა და იმპლემენტაციას შორის. ეს უკანასკნელი კი, ყველაზე მწვავედ ეხება ისეთ საკითხებს, როგორებიცაა: მოხელეთა კარიერის განვითარება, ჩაკეტილი სისტემა გარედან კვალიფიციურ კადრთა რეკრუტირებისათვის, კვალიფიციურ კადრთა გადინება და სუსტი მერიტოკრატიის მექანიზმები, გათავისუფლება და  სხვა. 

გამოყენებული ლიტერატურა

1. საჯარო სამსახურის ბიურო, 2019 წლის სტატისტიკა საჯარო სამსახურში, ხელმისაწვდომია ბმულზე: http://csb.gov.ge/media/2762/report_2019-statistics.pdf.

2. საჯარო სამსახურის ბიურო, 2020 წლის სტატისტიკა საჯარო სამსახურში, ხელმისაწვდომია ბმულზე: http://www.csb.gov.ge/media/3170/9654.pdf.

3. თ. ბერიშვილი, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა, ადმინისტრაციული მეცნიერების სახელმძღვანელო, თბილისი: ადმინისტრაციულ მეცნიერებათა ინსტიტუტი, თსუ, 2018.

4. დ. დევდარიანი, საჯარო სამსახურის რეფორმის ანალიზი, IDFI, თბილისი: "საქართველო 2020", 2016.

5. ნ. დოლიძე, პროფესიული განვითარებისა და ტრენინგის სისტემის მოდელები საქართველოს საჯარო სექტორში: სადოქტორო ნაშრომი, თბილისი: საქართველოს საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტი, 2015.

6. თ. ჩარკვიანი, ნეოპატრიმონიალური და მერიტოკრატიული მართვის სტრატეგიები ტრანსფორმირებად საჯარო სამსახურში: სადისერტაციო ნაშრომი, თბილისი: ილიას სახელმწიფო უნივერსიტეტი, 2014.

7. საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 28 აპრილის N219 დადგენილება პროფესიული საჯარო მოხელისათვის მოხელის კლასების მინიჭების წესისა და პირობების დამტკიცების შესახებ.

8. საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 21 აპრილის N203 დადგენილება პროფესიული საჯარო მოხელის წახალისების წესის დამტკიცების შესახებ.

9. საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 20 აპრილის N200 დადგენილება საჯარო დაწესებულებაში ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების განსაზღვრის შესახებ.

10. საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 19 ნოემბრის N627 დადგენილება საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის დამტკიცებისა და მასთან დაკავშირებული ზოგიერთი ღონისძიების შესახებ.

11. საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 28 აპრილის N220 დადგენილება პროფესიული საჯარო მოხელის შეფასების წესისა და პირობების დამტკიცების შესახებ.

12. საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 20 აპრილის N199 დადგენილება პროფესიული საჯარო მოხელის მობილობის წესის შესახებ.

13. Gajduschek, G., Critical Notes on Four Major Teories of Public Administration as they Appear in Central and Easteern Europe, Contemporary Governance Models and Practices in Central And East europe, Bratislava: NISPAcee Press, 2015.

14. Cardona, F., Recruitment In Civil Service Systems Of EU Members And In Some Candidate states, Vilnius, 2006.

იხილეთ დანართი.