ავტორი: ლაშა არევაძე (ეკონომისტი)

სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".

2016 წლის ბიუჯეტის მიმართ მოლოდინები მრავალმხრივი და ურთიერთსაწინააღმდეგო იყო. ერთის მხრივ, არსებობდა მოლოდინი იმის შესახებ, რომ ეკონომიკური დაღმასვლის ფონზე მთავრობა ეკონომიკის სტიმულირების არხებს შეცვლიდა და საჯარო სექტორის წვლილს ეკონომიკაში შეამცირებდა (ერთის მხრივ საგადასახადო ტვირთს ეკონომიკაზე და ამავე დროს დაზოგავდა ხარჯებს); ხოლო მეორეს მხრივ, არსებობდა მოლოდინი, რომ საარჩევნო ციკლის წინ თავს აარიდებდა საბიუჯეტო კონსოლიდაციას, რომელიც გამართლდა. შედეგად, მთავრობამ პარლამენტში განსახილველად წარადგინა ბიუჯეტის პროექტი, რომელიც კვლავ რჩება სოციალურად ორიენტირებული, დეფიციტური და ვალის აღების ხარჯზე დაფინანსებაზე ორიენტირებული. ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულების დოკუმენტში (დოკუმენტი დაგეგმილი და წინა წლებში განხორციელებული პროგრამების და პრიორიტეტების შესახებ) ნავარაუდებია საგადასახადო ტვირთის არა თუ შემცირება, არამედ მშპ-სთან მიმართებით მცირედით გაზრდა, რომელიც შედგენს 25.7% (2015 წელს საბოლოო ჯამში ნავარაუდებია 25.4%).

იმ ფონზე, როდესაც ბიუჯეტის შესრულებაში მიმდინარე პერიოდში პრობლემები არ იკვეთება, თითქოს ლოგიკურია მთავრობის ეს გათვლები. თუმცა, უნდა გავითვალისწინოთ, რომ გადასახადების დიდი ნაწილი (57%) არაპირდაპირი გადასახადებია და უფრო მჭიდრო კავშირშია ბრუნვასთან. ეს გულისხმობს, რომ ლარის გაუფასურების და მზარდი ინფლაციის ფონზე, არაპირდაპირი გადასახადების საგადასახდო ბაზა გაიზარდა. მაგალითად, მიუხედავად იმისა, რომ იმპორტი დაახლოებით 10%-ით შემცირებულია მიმდინარე წლის იანვარ-აგვისტოში, ლარებში დაანგარიშებისას მივიღებთ, რომ იმპორტი ამ პერიოდში 13%-ით გაიზარდა. სწორედ ლარებში და არა დოლარებში დაანგარიშებული იმპორტი არის დაბეგვრის ობიექტი. მაგალითად, თუ გასულ წელს ვახდენდით რაიმე ნივთის იმპორტს რომლის ღირებულებაც არის $100, მაშინ წელს აგვისტოში გადავიხდით იმპორტის გადასახადის სახით 12 ლარს, ხოლო შარშან ამავე სახის ნივთზე გადავიხდიდით 8.7 ლარს.

თუმცა, გადასახადების გეგმის ამ ფორმით შესრულება სულაც არ მიუთითებს დადებითი ტენდენციების არსებობაზე ეკონომიკაში. მეტიც, ეს მიუთითებს იმაზე, რომ რეალურ ეკონომიკას გაცილებით მეტად უმძიმდება საგადასახდო ტვირთი ვიდრე ამას უბრალოდ გადასახადებისა და ნომინალური მშპ-ის თანაფარდობა აჩვენებს.

შემოსავლების მობილიზების კუთხით კვლავ მნიშვნელოვან როლს ითამაშებს ვალდებულებების ზრდის ხარჯზე ბიუჯეტის დაფინანსების პრაქტიკა. მთავრობას 2016 წლისათვის ვალდებულებები 914 მლნ. ლარით ეზრდება, რაც მშპ-ის 3.8%-ს გადააჭარბებს (ხოლო ვალი მშპ-ის 38.8%-ს მიაღწევს). ვალის აღების ხარჯზე ხარჯების დაფინანსების პრაქტიკა განსაკუთრებით აქტუალური გახდა 2014 წლიდან, როდესაც ვალდებულებები ერთბაშად 785 მლნ. ლარით გაიზარდა 2013 წელთან შედარებით.

მნიშვნელოვანწილად ეს ზრდა განპირობებული იყო საშინაო ვალდებულებების ზრდით. 2013 წლიდან 2014 წლამდე მთავრობამ კერძო სექტორთან დავალიანება დაახლოებით 420 მლნ. ლარით გაზარდა. მთავრობის პოზიცია ამ საკითხთან დაკავშირებით არის ის, რომ შიდა ვალის ზრდა ემსახურება ეკონომიკისათვის „გრძელი ფულის“ მიწოდებას და ამავე დროს ვალთან დაკავშირებული სავალუტო რისკების შემცირებას. თუმცა, რეალობა არის ის, რომ საპროცენტო განკვეთები სახაზინო ობლიგაციებზე გაიზარდა. მაგალითად, 5 წლიან ობლიგაციებზე 14%-ს გადააჭარბა, მაშინ როცა გასულ წელს 8-9%-ის ფარგლებში მერყეობდა. ეს ნიშნავს, რომ შიდა ვალის აღება „იაფი ლუკმა“ აღარ არის.
რაც შეეხება თავად საპროცენტო განაკვეთის მომატებას, ის სულ მცირე ორ ფაქტორს უკავშირდება. პირველი, სამთავრობო ფასიანი ქაღალდების ჭარბი მიწოდება, და მეორე გაზრდილი ინფლაციური მოლოდინები, რაც საპროცენტო განაკვეთის შემადგენელი ნაწილია. რაც შეეხება გრძელი ფულის მიწოდებას, უნდა აღინიშნოს, რომ მიმდინარე წელს სამთავრობო ფასიანი ქაღალდების გაყიდვიდან მიღებული თანხების მხოლოდ 125 მლნ. უკავშირდება 2 წელზე მეტი ვადიანობის ფასიანი ქაღალდების განთავსებას (მაშინ როდესაც 409 მლნ. ლარი უკავშირდება 12 თვიანი სახაზინო ფასიანი ქაღალდების განთავსებას). გრძელი ფულის მიწოდების საბაბით შეიძლება აიხსნას მაქსიმუმ 18% ვალის აღებისა.

შემოსავლების მობილიზების კუთხით (რაც ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტის სხვა ნაწილებსაც ეხება), არის კიდევ ერთი საკითხი - როგორია შესრულების პრაქტიკა. 2014 წელს, პარლამენტში შესულ ძირითადი მიმართულებებისა და მონაცემების დოკუმენტში ვალდებულებების ზრდა ნავარაუდები იყო 900 მლნ.-ით, ხოლო მიმდინარე პერიოდში წლის ბოლომდე ივარაუდება 1137 მლნ. ლარით ვალდებულებების ცვლილება (უნდა აღინიშნოს, რომ ნაწილობრივ ეს ვალუტის კურსის ცვლილებით გამოწვეული ეფექტია, მაგრამ ამავე დროს გაიზარდა შიდა ვალთან დაკავშირებული ვალდებულებების ცვლილების პროგნოზი 225 მლნ-იდან 400 მილიონამდე წინა შეფასებასთან შედარებით, მაშინ როცა სახაზინო ფასიანი ქაღალდები ლარშია ნომინირებული). ასევე 100 მლნ. ზე მეტით გაიზარდა წინა BDD-ით ნავარაუდები სოციალური უზრუნველყოფის ხარჯები. მეტიც, თითქმის 130 მლნ.-ით გაიზარდა სუბსიდიები.

კიდევ უფრო დიდი სხვაობაა ფინანსური აქტივების ცვლილებაში. საიდანაც დავასკვნით, რომ 2014 წელს წარმოდგენილი BDD დოკუმენტი ამ ნაწილში 685 მლნ. ლარით შეცდა. შეცდომის დიდი ნაწილი კონცენტრირდებოდა ვალუტისა და დეპოზიტების ანგარიშზე (464 მლნ. ლარი). ამის ერთ ერთი მთავარი მიზეზი გახლავთ გაუხარჯავი ბიუჯეტის ნაშთების გადატანა დეპოზიტებზე. ამასთანავე, მიმდინარე პერიოდში შემოსავლები გადაჭარბებით სრულდება და ხდება ჭარბი თანხების განთავსება სადეპოზიტო ანგარიშებზე.

ეს მეტად უცნაურ სურათს ქმნის როდესაც მთავრობა ერთის მხრივ სესხულობს, ხოლო მეორეს მხრივ დეპოზიტებზე თანხას ათავსებს. ასევე არ უნდა დაგვავიწყდეს, რომ ე.წ. „გრძელი ფულის“ მიწოდება გულისხმობს სწორედ ასეთ ქცევას - მთავრობა უშვებს ფასიან ქაღალდს (გრძელვადიანს) და შემდეგ მიღებულ თანხებს ათავსებს დეპოზიტებზე.

მნიშვნელოვანი პრობლემებია პროგნოზების სანდოობის კუთხით ძირითადი მაკროეკონომიკური ინდიკატორების დოკუმენტში. 2016 წლისათვის ეს დოკუმენტი ვარაუდობს რეალური ეკონომიკის ზრდას 3%-ით, ხოლო შემდგომ პერიოდში კვლავ უკან აბრუნებს 5.5%-იან ეკონომიკურ ზრდის პროგნოზს. ფაქტიურად 2017 წელს შემდგომ პროგნოზი იგივე დარჩა, მხოლოდ შემცირდა მომავალი წლის პროგნოზი.

ეკონომიკას ახასიათებს ინერციულობა და დასაფიქრებელია, თუ როგორ არის მოსალოდნელი 2017 წელს ეკონომიკური ზრდის გაორმაგება მომავალ წელთან შედარებით. პროგნოზების გამართლებაში მნიშვნელოვანი უარყოფითი წვლილი შეიტანა საგარეო ეკონომიკურმა ფაქტორებმა: ექსპორტის და გზავნილების შემცირებამ (700 მილიონ დოლარზე მეტით). მაგალითად, 2019 წლისათვის ნავარაუდები იყო, რომ ექსპორტისა და მშპ-ის თანაფარდობა მიუახლოვდებოდა 70%-ს. თუმცა დღეს მიმდინარე ტენდენციების ფონზე, ამ მაჩვენებლის მიღწევა არარეალურია.
ეკონომიკური პოლიტიკის კუთხით BDD დოკუმენტის ერთ-ერთი მიმართულება არის საექსპორტო ბაზრების დივერსიფიკაცია. თუმცა, ბაზრების დივერსიფიცირებაზე უფრო მნიშვნელოვანი საექსპორტო ნომენკლატურის დივერსიფიცირებაა. პირველი ადგილი ექსპორტში უჭირავს სპილენძის მადნებსა და კონცენტრატებს (11.8%). ბაზრების დივერსიფიცირების პრობლემა უნდა მოეხსნა ევროკავშირთან ასოცირების ხელშეკრულებას, თუმცა დადებითი ტენდენციები არც ამ მიმართულებით არის (იანვარ-აგვისტოში ექსპორტი ევროკავშირის ქვეყნებში 1.3%-ით შემცირდა).
ექსპორტის სტიმულირების კუთხით მთავრობა აპირებს ექსპორტის დაკრედიტების მექანიზმის შექმნას. საექსპორტო სექტორს საქართველოში არ აქვს რაიმე ისეთი პრობლემა, რომელიც სპეციფიკურია დარგისათვის, პრობლემები ზოგადია მთელი ეკონომიკისათვის.

მთავრობა კვლავ სოციალურად ორიენტირებულ ბიუჯეტს ირჩევს 

როდესაც მიმდინარე წელს რამოდენიმეჯერ დადგა პროგნოზების და ბიუჯეტის ხარჯვითი ნაწილის გადახედვის აუცილებლობა, მთავრობამ ცალსახა პოზიცია დაიკავა და გამორიცხა ხარჯების კორექტირების შესაძლებლობა სოციალური ტიპის ხარჯების შემცირების მხრივ. 2016 წლის ბიუჯეტიც იგეგმება გაზრდილი სოციალური დანახარჯებით. წინა წელთან შედარებით, სოციალურ უზრუნველყოფაზე დანახარჯები 6.6%-ით გაიზრდება და 3 მლრდ. ლარს გადააჭარბებს (3,140 მლნ). სოციალური უზრუნველყოფის ხარჯები უკვე 39%-მდე ავიდა მთელს ბიუჯეტში (რაც მიანიშნებს ბიუჯეტის დისკრეციულობის ხარისხის შემცირებაზე, ვინაიდან ითვლება, რომ კორექტირება მსგავსი დანახარჯების განსაკუთრებით კრიზისის პერიოდში რთულია). 100 მილიონ ლარზე მეტით მცირდება მთლიანი სალდო, რაც იმას ნიშნავს, რომ მომავალ წელსაც კვლავ დეფიციტური ბიუჯეტი გვექნება, რომელიც ვალდებულებების შესრულებას ვალის აღების ხარჯზე შეეცდება.

რამდენად მნიშვნელოვანი იყო საბიუჯეტო კონსოლიდაცია და დეფიციტის შემცირება მომავალი წლისათვის? იმ ფონზე, როდესაც ეკონომიკური ზრდის ტემპი 2%-მდე დავიდა, ხოლო მომავალ წელს ივარაუდება 3%-იანი ზრდა (რაც საქართველოს განვითარების დონისათვის ძალზე დაბალია), აქცენტი უნდა გაკეთებულიყო ეკონომიკურ ზრდაზე. განვითარებადი ქვეყნების პრაქტიკა ცხადყოფს, რომ საბიუჯეტო კონსოლიდაციას შეუძლია გააუმჯობესოს მაკროეკონომიკური მდგომარება და ხელი შეუწყოს ეკონომიკურ ზრდას.

ამას კიდევ ერთი არგუმენტი ერთვის - საქართველო დღეს იმყოფება სავალუტო კრიზისის პირობებში რომელიც უკვე შეუწყვილდა ინფლაციის დონის ზრდას (5.4%). ამ დროს ეკონომიკისათვის ჭარბი ფულის მიწოდება ამ დინამიკას კიდევ უფრო დააზიანებს. 2008 წლის კრიზისი ამ მხრივ იყო განსხვავებული - ეკონომიკა იყო სტაგფლაციის მდგომარეობაში (ეკონომიკური ვარდნა და დეფლაცია ერთდროულად). აქ, რა თქმა უნდა, საბიუჯეტო სტიმულირებას შეეძლო მოთხოვნის სტიმულირების კუთხით დადებითად ემოქმედა ეკონომიკაზე, მაგრამ დღეს დეფიციტის ზრდა ნიშნავს ინფლაციაზე ზეწოლას, მითუმეტეს რომ ეს თანხები მიემართება დიდწილად სოციალურ უზრუნველყოფაზე. თუნდაც დავუშვათ, რომ დეფიციტის ზრდის პოლიტიკა ერთობლივი მოთხოვნის სტიმულირებისკენ გადადგმული ნაბიჯია, ძნელია დაიჯერო მაშინ, როდესაც ეკონომიკის სტიმულირების ახალი სპეციალური პროგრამები ამ დოკუმენტში არ ფიგურირებს.

მთავრობა კვლავ გააგრძელებს ეკონომიკის მხარდაჭერას უკვე არსებული პროგრამებით. მაგალითად, მეწარმეობის განვითარების სააგენტო, რომელიც ორიენტირებულია სხვადასხვა ფორმით ბიზნესის ფინანსურ რესურსებზე წვდომის გაუმჯობესებაზე. ძნელია იმსჯელო რამდენად წარმატებულია მათ მიერ განხორციელებული პროექტები მანამ, სანამ დამწყებ ბიზნესებს საშეღავათო პერიოდი არ გასვლიათ. მცირე და საშუალო ბიზნესის სტიმულირებისათვის გამოყოფილი 46 მლნ. ლარი არ ნიშნავს იმას, რომ ეკონომიკაში ინვესტირება ამ პროგრამის გამო ამ მოცულობით გაიზრდება. ბევრი ბიზნესისათვის ეს შეიძლება იყოს ფინანსების ალტერნატიული გზების ჩანაცვლების წყარო. მეორეს მხრივ კი იმ მეწარმეებს, რომლებმაც ამ პროგრამაში მონაწილეობა არ მიიღეს, მაგრამ საქმიანობა ამ პროგრამის შექმნამდე დაიწყეს, უსამართლო მდგომარებაში აყენებს. ეს მაშინ, როდესაც მეწარმეობის განვითარება უნდა გულისხმობდეს ინსტიტუციური გარემო პირობების გაუმჯობესებას. სააგენტო ამ კუთხით საერთოდ არ მუშაობს, და თავისი პორტფელიდან გამომდინარე ამ სააგენტოზე ეკონომიკის გაჯანსაღების კუთხით იმედების დაყრდნობა ძნელია.

იგივე ითქმის სოფლის მხარდაჭერის პროგრამებზე, რომლებმაც მიუხედავად დიდი დახარჯული ფულისა, შედეგი ვერ გამოიღო და სოფლის მეურნეობის გამოშვება პრაქტიკულად არ გაზრდილა. ფინანსებზე ხელმისაწვდომობა არის ერთ-ერთი დამაბრკოლებელი ფაქტორი, მაგრამ კიდევ უფრო მნიშვნელოვანი პრობლემაა კვალიფიკაციის, ტექნოლოგიების და რაც მთავრია მცირე მიწების პრობლემები.

2012 წლის შემდგომ ბიუჯეტისათვის პრიორიტეტული გახდა განათლების დაფინანსება. 2015 წელსაც, წინა წელთან შედარებით, დაფინანსებამ 77 მლნ.-ით მოიმატა. მიმდინარეობს და კვლავაც გაგრძელდება სახელმძღვანელოებით, სასკოლო ავტობუსებით, ინფრასტრუქტურით მოსწავლეთათვის სასწავლო გარემოს გაუმჯობესება. ყველა ეს ღონისძიება ჯდება განვითრების მიზნებში, საიდანაც ეფექტს მრავალი წლის შემდეგ უნდა ველოდოთ. მეტიც, მსოფლიო ბანკის რეკომენდაცია არის, ის რომ განათლებაზე გაწეული ხარჯები ინვესტიციებში შეგვიძლია შევიყვანოთ, ისევე როგორც ჯანდაცვის ხარჯები. მართალია ჯანდაცვაზე ზრუნვა გრძელვადიან ეკონომიკურ ზრდაზე დადებითად მოქმედებს, მაგრამ სოციალური ვალდებულებებით ბიუჯეტის დაფინანსება ხდება ვალის აღების პარალელურად, რაც მომავალში ტვირთად დააწვებათ გადასახადის გადამხდელებს, რომ აღარაფერი ვთქვათ თავად პროგრამის დიზაინზე (მაგ. საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამა 2015 წელს 470 მლნ. ლარია, რომელიც მომავალ წელს გაიზრდება 570 მლნ. ლარამდე). გადასახადების ზრდა ამ ეტაპზე ხელისუფლების დისკრეციული პოლიტიკის ნაწილი აღარ არის (აქციზის გადასახადის გარდა), თუმცა ბოლო პერიოდში აქციზის გადასახადით დასაბეგრი პროდუქციის ნუსხა და განაკვეთები გაიზარდა.

საბოლოოდ, მიუხედავად ეკონომიკური ზრდის შენელებისა, მთავრობის გეგმებში 2016 წლისათვის არ ჩანს ახალი ხედვა ეკონომიკური ზრდის სტიმულირებისათვის. საგადასახადო ტვირთი არა თუ შემცირდება, არამედ მცირედით გაიზრდება კიდეც. მნიშვნელოვანი წილი საბიუჯეტო შემოსულობებისა კვლავაც მობილიზებული იქნება ვალის აღების ხარჯზე, გაგრძელდება შიდა ვალის აღების პრაქტიკაც (რაც უკვე ძვირი სიამოვნება ხდება). შემოსავლების დიდი ნაწილი კი მოხმარდება სოციალური უზრუნველყოფის ხარჯებს. იკვეთება, რომ 2016 წლის ბიუჯეტი ორიენტირებული იქნება მცირე ნამცხვრის გადანაწილებაზე, ხოლო ეკონომიკური ნამცხვრის ზომაში ზრდის პერსპექტივები ამ დოკუმენტის მიხედვითაც ჩანს, რომ მომავალი წლისათვის მოსალოდნელი არ არის.

სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და არ გამოხატავს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI), ბრემენის უნივერსიტეტის ან გერმანიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს პოზიციას. შესაბამისად, აღნიშნული ორგანიზაციები არ არიან პასუხისმგებელნი სტატიის შინაარსზე.