ავტორი: ფაგან აბასოვი, მკვლევარი, საქართველოს საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტის მაგისტრი

სამოქალაქო და პოლიტიკურ პროცესებში თანაბარი და სრულფასოვანი მონაწილეობა დემოკრატიული მმართველობის ერთ-ერთი პრიორიტეტია. საქართველოში მცხოვრები ეთნიკური უმცირესობების პოლიტიკური ინტეგრაცია დღემდე გამოწვევად რჩება. ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეზე გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მათი ნაკლები მონაწილეობა ზრდის გარიყულობის შეგრძნებას.

საქართველოში 2014 წელს ჩატარებული ბოლო საყოველთაო აღწერის  მიხედვით, ეთნიკური უმცირესობები (გარდა ოკუპირებული აფხაზეთისა და ცხინვალის რეგიონებისა) მოსახლეობის 13.2%-ს (489,240 ადამიანი) შეადგენენ. განსაკუთრებით გამოირჩევა ორი მრავალრიცხოვანი ჯგუფი: 6.3%-ით აზერბაიჯანული  (233,024 ადამიანი) და 4.5%-ით  სომხური თემი (168,102 ადამიანი) [1].

(წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური)

ქართულ კანონმდებლობაში  ეთნიკური უმცირესობების უფლებების მარეგულირებელი კონკრეტული მუხლები არ გვხვდება. კონსტიტუციის მე-11 მუხლი დისკრიმინაციას კრძალავს და აღიარებს სამართლის წინაშე ყველა ადამიანის თანასწორობას [2]. ასევე დისკრიმინაციის ყველა ფორმის აღმოფხვრის შესახებ საქართველოს კანონი ყველა სახის დისკრიმინაციას ზღუდავს, მათ შორის ეთნიკური და რელიგიურ ნიშნით [3]. კონსტიტუციის 23-ე მუხლის თანახმად, საქართველოს მოქალაქეებს აქვთ უფლება შექმნან პოლიტიკური პარტია, სხვა პოლიტიკური გაერთიანება და მონაწილეობა მიიღონ მის საქმიანობაში, თუმცა, აკრძალულია პოლიტიკური პარტიის შექმნა რეგიონული ნიშნით [2].

საქართველო სხვადასხვა საერთაშორისო პაქტით და კონვენციით იღებს პასუხისმგებლობას, რათა გადადგას ნაბიჯები და საკანონმდებლო ცვლილებებით დაიცვას ქვეყანაში მცხოვრები ეთნიკურ უმცირესობების უფლებები. მათ შორის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანია  „ეროვნული უმცირესობების დაცვის შესახებ“ კონვენცია, რომელზეც საქართველომ 1995 წელს მოაწერა ხელი. აღნიშნული კონვენციის მეორე ნაწილის მეოთხე მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, „აუცილებლობის შემთხვევაში, მხარეები იღებენ ვალდებულებას მიიღონ ადეკვატური ზომები იმისათვის, რომ ეკონომიკური, სოციალური, პოლიტიკური და კულტურული ცხოვრების ყველა სფეროში ხელი შეუწყონ მთლიანი და ეფექტური თანასწორობის დამკვიდრებას იმ პირებს შორის, რომლებიც მიეკუთვნებიან ეროვნულ უმცირესობას და მათ შორის, მიეკუთვნებიან უმრავლესობასაც.”[4]

ქვეყანამ 2009 წლიდან დაიწყო სახელმწიფო სტრატეგიის განხორციელება, რომლის ერთ-ერთ მიზანს სწორედ ეთნიკური უმცირესობების სამოქალაქო და პოლიტიკური ინტეგრაციის ხელშეწყობა წარმოადგენდა/წარმოადგენს. 2009-2014 წლების შემწყნარებლობისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის ეროვნული კონცეფცია[5] და 2015-2020 წლების სამოქალაქო თანასწორობისა და ინტეგრაციის სახელმწიფო სტრატეგია[6] 5-5 წლიან პერიოდს მოიცავდა, ხოლო 2021 წელს დამტკიცებული ახალი სტრატეგია[7] 2030 წლის ჩათვლით იქნება ძალაში. დასკვნითი შეფასებების თანახმად, სახელმწიფოს მიერ შემუშავებულ სტრატეგიას ერთიანი მიდგომა აქვს, როგორც მრავალრიცხოვან, ასევე მცირერიცხოვან და მოწყვლად ეთნიკურ უმცირესობებთან მიმართებით, თუმცა დაკვირვებები აჩვენებს, რომ პოლიტიკური ჩართულობის კუთხით გადადგმული ნაბიჯები ორიენტირებულია მრავალრიცხოვან ჯგუფებზე - აზერბაიჯანულ და სომხურ თემზე და დიდწილად არ ფარავს მცირერიცხოვან ეთნიკურ ჯგუფებს. 

2009-2014 წლების შემწყნარებლობისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის ეროვნული კონცეფციის ფარგლებში ეთნიკური უმცირესობების სამოქალაქო და პოლიტიკური მონაწილეობის გასაძლიერებლად გადადგმული ნაბიჯები ეროვნულ უმცირესობათა დაცვის შესახებ ევროპული ჩარჩო კონვენციის პოპულარიზაციას, საარჩევნო ადმინისტრაციის მიერ გამოქვეყნებული მასალების აზერბაიჯანულ, სომხურ და რუსულ ენებზე თარგმნას, ახალგაზრდა ამომრჩევლებთან და თემის წარმომადგენლებთან შეხვედრების ორგანიზებას მოიცავდა. აღნიშნული სტრატეგიის შეფასებით, დოკუმენტში აღიარებული იყო, რომ სრულფასოვანი სამოქალაქო და პოლიტიკური ჩართულობის უზრუნველსაყოფად  განხორციელებული საქმიანობა არ იყო ეფექტური.[5] 

ეთნიკური უმცირესობების სამოქალაქო და პოლიტიკური ინტეგრაციის მიმართულებით არსებულ გამოწვევებს არც 2015-2020 წლის სახელმწიფო სტრატეგია პასუხობდა. სამოქმედო გეგმის მიხედვით, ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენლებისთვის ხმის მიცემისა და ინფორმირებული არჩევანის გაკეთების უზრუნველყოფა ერთ-ერთ მნიშვნელოვან ამოცანას წარმოადგენდა. ზემოაღნიშნული მიზნის მისაღწევად საარჩევნო ადმინისტრაციის საქმიანობა მეტწილად წინა სტრატეგიის მსგავსი იყო და ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენელი საუბნო საარჩევნო კომისიის წევრების დატრენინგებით, საარჩევნო მასალებისა და რგოლების მათ ენებზე თარგმნით, საზოგადოების სხვადასხვა ჯგუფთან შეხვედრების/ტრენინგების ორგანიზებით შემოიფარგლებოდა. აღსანიშნავია ის ფაქტი, რომ ეთნიკური უმცირესობებით მჭიდროდ დასახლებულ რეგიონებში ამომრჩეველთა აქტივობის მიმართულებით პროგრესი საერთოდ არ შეიმჩნევა. საქართველოს რეგიონების მიხედვით, ტრადიციულად ამომრჩეველთა აქტივობა ყველაზე დაბალია ქვემო ქართლისა და კახეთის იმ მუნიციპალიტეტებში, სადაც ეთნიკური უმცირესობები კომპაქტურად არიან დასახლებულნი. ამ კუთხით, შედარებით კარგი სიტუაციაა სამცხე-ჯავახეთის მუნიციპალიტეტებში, თუმცა ამომრჩეველთა აქტივობა ხშირ შემთხვევაში იქაც ჩამორჩება ეროვნულ მაჩვენებელს. 

[წყარო: საქართველოს საარჩევნო ადმინისტრაცია]

2015-2020 წლების სახელმწიფო სტრატეგიის ერთ-ერთ ამოცანას წარმოადგენდა პოლიტიკური პარტიების საქმიანობასა და პარტიულ სიებში ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენლების ჩართულობის წახალისება, თუმცა დასკვნითი ანგარიშის თანახმად, ამ მიმართულებით ქმედითი ნაბიჯები არ გადადგმულა. ასევე შეუსრულებელი დარჩა ამ მიმართულებით კიდევ ერთი ამოცანა, რომელიც ეთნიკური უმცირესობების ჩართულობის ხელშეწყობის მიზნით სამართლებრივი ბაზის გაუმჯობესებასა და საერთაშორისო სტანდარტების მიხედვით შესაბამისი მოდელის შემუშავებას ისახავდა მიზნად. 

ეთნიკურ უმცირესობათა წარმომადგენლობა საქართველოს პარლამენტში 90-იან წლებიდან პრობლემად რჩება. 1992-1995 წლებში საკანონმდებლო ორგანოში მათ  ჰყავდათ 4 წარმომადგენელი, 1995-1999 და 1999-2004 წლებში 16-16, 2004-2008 წლებში - 12, 2008-2012 და 2012-2016 წლებში 6-6, 2016-2020 წლებში - 11, ხოლო 2020-2024 წლებში - 7. ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენელი დეპუტატების უმრავლესობა მიეკუთვნება აზერბაიჯანულ ან  სომხურ თემს.[6]

(წყარო: ეთნიკურობისა და მულტიკულტურალიზმის შესწავლის ცენტრი)

სტატისტიკით დასტურდება, რომ ეთნიკური უმცირესობების საკანონმდებლო ორგანოში წარმომადგენლობა არასოდეს ყოფილა პროპორციული ქვეყნის მოსახლეობაში მათ ხვედრით წილთან. მეათე მოწვევის პარლამენტში ეთნიკურ უმცირესობებს 6 წარმომადგენელი ჰყავთ, ეს კი იმას ნიშნავს, რომ საკანონმდებლო ორგანოში მინიმუმ სამჯერ ნაკლებად არიან წარმოდგენილნი. აღსანიშნავია, რომ  ეთნიკური უმცირესობების პოლიტიკურ ჩართულობასთან დაკავშირებით, კონკრეტული მექანიზმების არარსებობის პირობებში საკანონმდებლო ორგანოში მათი წარმომადგენლობის გაზრდის კუთხით პროგრესი საერთოდ არ შეიმჩნევა. 

(წყარო: ეთნიკურობისა და მულტიკულტურალიზმის შესწავლის ცენტრი)

შერეული საარჩევნო სისტემის შემთხვევაში ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენლები საკანონმდებლო ორგანოში, ძირითადად, მაჟორიტარული ოლქებიდან შეირჩეოდნენ. სრულიად პროპორციული სისტემის შემთხვევაში, ეთნიკური უმცირესობების პოლიტიკური ჩართულობის გათვალისწინებით არსებობს იმის საფრთხე, რომ მათი წარმომადგენლობა საკანონმდებლო ორგანოში მინიმალური იყოს. თუმცა ეს დამოკიდებული იქნება ძირითადი პარტიების საარჩევნო სიებზე.

გარდა რაოდენობრივი მაჩვენებლისა, მნიშვნელოვანია გავიგოთ ეთნიკური უმცირესობების ჩართულობა გადაწყვეტილების მიღების რეალურ პროცესში, რასაც მნიშვნელოვანი როლი ეკისრება. პოლიტიკური პარტიები ხშირად ისეთ კანდიდატებს ანიჭებენ უპირატესობას, რომლებიც საკმაოდ პასიურობით გამოირჩევიან. ისინი საკანონმდებლო ორგანოს “მდუმარე დეპუტატების“ რიგებში გვხვდებიან და არასოდეს გამოდიან საკანონმდებლო ინიციატივით. მათ შორის არიან პარლამენტის მეათე მოწვევის დეპუტატები მმართველი გუნდიდან - სამველ მანუკიანი და სუმბატ კიურეღიანი და ოპოზიციიდან აბდულა ისმაილოვი [8].

აღსანიშნავია ის ფაქტიც, რომ ეთნიკური უმცირესობების პოლიტიკურ პროცესებში ჩართულობის ხელშეწყობის მიმართულებით,  საქართველოს კანონმდებლობაში არ არსებობს კვოტირების სისტემა ან პოლიტიკური პარტიებისთვის ფინანსური წახალისება. შესაბამისად, ეთნიკური უმცირესობების პოლიტიკური ჩართულობა პოლიტიკური პარტიების “კეთილ ნებაზეა“ დამოკიდებული.

ჩატარებული კვლევებით დასტურდება, რომ ეთნიკურ უმცირესობებსა და პოლიტიკურ პარტიებს შორის კავშირები საკმაოდ სუსტია, შესაბამისად, დაბალია პოლიტიკური პარტიების მიმართ ნდობა. გამოკითხულთა ეთნიკური უმცირესობების მხოლოდ 12,6% აცხადებს, რომ პოლიტიკურ პარტიებს ენდობა („ძირითადად ვენდობი“ ან „სრულიად ვენდობი“). მათი მხოლოდ 16.1% უჭერს მხარს იმ იდეას, რომ პოლიტიკური პარტიების საქმიანობები მოიცავს იმ საჭიროებებსა და საკითხებს, რომლებიც კონკრეტულად მათ ეთნიკურ ჯგუფს უკავშირდება. რესპონდენტთა 46,4% ზემოაღნიშნულ მოსაზრებას ეწინააღმდეგება, ხოლო 37,4%-ს  კითხვაზე პასუხი არ აქვს. [9]

2020 წლის საპარლამენტო არჩევნების შედეგად, საკანონმდებლო ორგანოში 9 პოლიტიკურმა პარტიამ მოიპოვა მანდატი. მათი პროპორციული სიების ანალიზი აჩვენებს, რომ ძალზე სუსტია ეთნიკურად აზერბაიჯანელებისა და სომხების წარმომადგენლობა. მეათე მოწვევის პარლამენტში მანდატის მქონე 9 პოლიტიკური პარტიის პროპორციულ სიაში მყოფი 1335 კანდიდატიდან მხოლოდ 33 იყო ეთნიკურად აზერბაიჯანელი ან სომეხი [იდენტიფიცირება მოხდა სახელებისა და გვარების მიხედვით].

[დიაგრამა მომზადდა პოლიტიკური პარტიების პროპორციული სიების საფუძველზე]

ისიც აღსანიშნავია, რომ ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენლები პარტიების პროპორციულ სიებში ხშირ შემთხვევაში ისეთ ადგილებს იკავებდნენ, რომლებსაც საკანონმდებლო ორგანოში მოხვედრის მხოლოდ თეორიული შესაძლებლობა ჰქონდათ. ზემოთ მითითებული არცერთი პოლიტიკური პარტიის 2020 წლის პროპორციული სიის პირველ ათეულში არ გვხვდება ეთნიკური უმცირესობის წარმომადგენელი.  “საქართველოს პატრიოტთა ალიანსმა” პროპორციული სიის 14-ე ნომრად, “ერთიანმა ნაციონალურმა მოძრაობამ” 17-ე, “ლეიბორისტულმა პარტიამ” 18-ე, “სტრატეგია აღმაშენებელმა” 25-ე,  “ლელომ” 26-ე, “ევროპულმა საქართველომ” 28-ე, ხოლო “ქართულმა ოცნებამ” 35-ე ნომრად დაასახელა ეთნიკური უმცირესობის წარმომადგენელი.[10] ასევე, პოლიტიკური პარტიების საარჩევნო პროგრამების ანალიზი აჩვენებს, რომ მათი დიდ ნაწილში ეთნიკურ უმცირესობებთან დაკავშირებული საკითხები ან არ იყო ასახული, ან ფორმალურად იყო წარმოდგენილი. 

საკმაოდ მცირეა ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენლობა პარტიების პოლიტიკური საბჭოების შემადგენლობაში, რაც შიდაპარტიულ გადაწყვეტილებებზე მათ ჩართულობას შესაბამისად ამცირებს. 2020 წლის საპარლამენტო არჩევნების შედეგად ბარიერგადალახული 9 პარტიიდან, მაგალითად, “ენმ”-ს 129-კაციან პოლიტიკურ საბჭოში ეთნიკური უმცირესობების რაოდენობა სამი, ხოლო “ევროპული საქართველოს” 32-კაციან პოლიტიკურ საბჭოში - ორია. დანარჩენი ბარიერგადალახული პარტიების პოლიტსაბჭოებში არ გვხვდება ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენლები. 

გარდა საკანონმდებლო ხელისუფლებისა, აღმასრულებელი ხელისუფლების დონეზე, ფაქტობრივად, არ გვხვდება ეთნიკურ უმცირესობების წარმომადგენლები. არცერთი მინისტრი ან მისი მოადგილე არ არის ეთნიკური უმცირესობის წარმომადგენელი. უკეთეს შემთხვევაში ისინი სხვადასხვა უწყებაში დაბალი რგოლის  პოზიციებს იკავებენ.

ეთნიკურად აზერბაიჯანელებისა და სომხების წარმომადგენლობა ადგილობრივი თვითმმართველობების დონეზეც დაბალია. 2017 წლის მუნიციპალურ ორგანოთა არჩევნების შედეგების მიხედვით, აზერბაიჯანული და სომხური თემით მჭიდროდ დასახლებულ 8 მუნიციპალიტეტში (მარნეული, ბოლნისი, დმანისი, გარდაბანი, წალკა, ახალციხე, ახალქალაქი, ნინოწმინდა) მცხოვრები საშუალოდ 779 ეთნიკურად ქართველს საკრებულოში 1 წარმომადგენელი, ხოლო 1,116 ეთნიკურ სომეხსა და 2,945 ეთნიკურად აზერბაიჯანელს - ასევე თითო-თითო წარმომადგენელი ჰყავთ.[11]

2017 წლის მსგავსად  2021 წლის მუნიციპალურ ორგანოთა არჩევნების შედეგებიც გვიჩვენებს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის დონეზე განსაკუთრებით დაბალია აზერბაიჯანული თემის წარმომადგენლობა. ახალქალაქის, ნინოწმინდისა და გარდაბნის მუნიციპალიტეტების გარდა, ეთნიკური უმცირესობებით მჭიდროდ დასახლებულ დანარჩენი მუნიციპალიტეტების საკრებულოების შემადგენლობაში მათი წარმომადგენლობა მოსახლეობაში მათივე პროპორციულ წილთან შედარებით ორჯერ-სამჯერ, ზოგიერთ შემთხვევაში კი კიდევ უფრო დაბალია.  

[დიაგრამა მომზადდა მუნიციპალიტეტების ვებგვერდებზე არსებული მონაცემების საფუძველზე].

ახალქალაქისა და ნინოწმინდის გარდა [ნაწილობრივ მარნეულშიც], დანარჩენ მუნიციპალიტეტებში დიდწილად მცირეა ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენლობა საკრებულოს კომისიების, მერიის სხვადასხვა სამსახურისა და განყოფილების ხელმძღვანელ პოზიციებზე. საგარეჯოს მუნიციპალიტეტში, სადაც აზერბაიჯანული თემი მოსახლეობის 1/3-ს შეადგენს, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოში მათთვის ყველაზე მაღალი თანამდებობა საკრებულოს წევრობაა, ხოლო ლაგოდეხში, სადაც ეთნიკურად აზერბაიჯანელების ხვედრითი წილი 25%-მდეა, საკრებულოში სულ 1 წარმომადგენელი ჰყავთ. 

დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას, რომ პოლიტიკური ჩართულობის კუთხით ეთნიკური უმცირესობებისთვის თანასწორი და სამართლიანი გარემოს შექმნა დღემდე პრობლემურია და სახელმწიფო პოლიტიკა არ პასუხობს ამ გამოწვევებს. ამ მიმართულებით, საჭიროა კონკრეტული და რეალურ მიზნებზე ორიენტირებული სამოქმედო გეგმის შემუშავება და განხორციელება. შესაძლოა, ეს იყოს საკანონმდებლო ბაზის გაუმჯობესება - პოლიტიკური პარტიებისთვის წამახალისებელი ფინანსური შეღავათები ან სხვა დროებითი მექანიზმები. საჭიროა, დეტალურად იქნას შესწავლილი და შეფასებული უმცირესობათა პოლიტიკური მონაწილეობის ინსტიტუციური ბარიერები. ასევე მნიშვნელოვანია, პროცესში ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენლების ფართო ჩართულობის ხელშეწყობა და მათი მოსაზრებების გათვალისწინება. 

გამოყენებული წყაროები:

[1] https://web.archive.org/web/20170205175903/http://geostat.ge/cms/site_images/_files/english/population/Census_release_ENG_2016.pdf

[2] https://matsne.gov.ge/ka/document/view/30346?publication=36

[3] https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2339687?publication=3

[4] https://matsne.gov.ge/ka/document/view/1244853?publication=0

[5] https://smr.gov.ge/uploads/prev/__cd492646.pdf

[6] https://smr.gov.ge/uploads/Files/_%E1%83%98%E1%83%9C%E1%83%A2%E1%83%94%E1%83%92%E1%83%A0%E1%83%90%E1%83%AA%E1%83%98%E1%83%90/Civic_Integration-Final_Assessment_GEO1-24.06_(1).pdf

[7] https://smr.gov.ge/uploads/Files/_%E1%83%98%E1%83%9C%E1%83%A2%E1%83%94%E1%83%92%E1%83%A0%E1%83%90%E1%83%AA%E1%83%98%E1%83%90/danarti_1.pdf

[8] https://publika.ge/mdumare-deputatebi-x-mowvevis-parlamentis-saqmianobis-pirvel-weli-ti-is-angarishshi/

[9] https://csf.ge/publication/etnikuri-umciresobebis-warmomadgenlebis-politikur-ckhovrebashi-monawileobis-kvleva/

[10]https://cesko.ge/ge/archevnebi/2020/october-31-2020-parliamentary-elections-of-georgia/saarchevno-subieqtebi/singleview/9120858-registrirebuli-partiuli-siebi-

[11]https://csem.ge/wp-content/uploads/2018/06/Competing-for-Votes-of-Ethnic-Minorities_Geo.pdf?fbclid=IwAR1PUZUszKp7ghbK3KvnhQ-4k_SMgjk3bWtmFi8uO55E5KqFzBbBIoWWpDk 

-

მოცემული მასალის მომზადება დაფინანსებულია შვედეთის საერთაშორისო განვითარების თანამშრომლობის სააგენტოს, Sida-ს მიერ. შინაარსზე პასუხისმგებლობა სრულად ეკისრება მის შემქმნელს. Sida შესაძლოა არ იზიარებდეს გამოთქმულ ხედვებსა და ინტერპრეტაციებს.