2020 წელს კორონავირუსის (COVID 19) პანდემიამ მნიშვნელოვანი გავლენა იქონია  მსოფლიოს, მათ შორის საქართველოს ეკონომიკაზე. პანდემიით განპირობებულმა ეკონომიკურმა რეცესიამ განაპირობა სახელმწიფო ბიუჯეტის როგორც საშემოსავლო, ისე ხარჯვით ნაწილში ცვლილებების განხორციელების აუცილებლობა.

2020 წლის 9 ივნისს საქართველოს ფინანსთა სამინიტრომ წარადგინა, საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის ცვლილების პროექტი, რომლის განმარტებით ბარათში აღნიშნულია რომ ბიუჯეტის დეფიციტის დაფინანსების მიზნით, პროექტით გათვალისწინებულია ადმინისტრაციული ხარჯების მაქსიმალური შემცირება.  კერძოდ, განმარტებითი ბარათის მიხედვით ნაერთი ბიუჯეტით (სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკების და ადგილობრივი თვითმმართველობების ერთეულების კონსოლიდირებული ბიუჯეტები) გათვალისწინებულია შრომის ანაზღაურების ხარჯების  57 მილიონი ლარით, ხოლო სხვა ადმინისტრაციული ხარჯების (საქონელი და მომსახურების მუხლი) 107 მილიონი ლარით კლება. სახელმწიფო ბიუჯეტის ცვლილების პროექტით შრომის ანაზღაურების ხარჯები 21,7 მილიონი ლარით, ხოლო სხვა ადმინისტრაციული ხარჯები დაახლოებით  58 მილიონი ლარით იკლებს. შესაბამისად, ბიუროკრატიული ხარჯების შემცირების მნიშვნელოვანი წილი ავტონომიური რესპუბლიკების და ადგილობრივი თვითმართველობების ბიუჯეტებზე მოდის.

განვლილ წლებში, IDFI-ს მიერ ჩატარებული კვლევების მიხედვით  საქართველოს ბიუროკრატიული სისტემა მნიშვნელოვან ოპტიმიზაციას საჭიროებდა, შესაბამისად არსებული გამოწვევების ფონზე საქართველოს ხელისუფლებას ამ კუთხით გააჩნდა მნიშვნელოვანი რესურსი საბიუჯეტო სახსრების დაზოგვის კუთხით. 

ქვემოთ ჩვენს მიერ წარმოდგენილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის ცვლილების პროექტით  ადმინისტრაციულ ხარჯებზე გათვალისწინებული ეკონომიის ანალიზი. სამწუხაროდ ბიუჯეტის პროექტი არ ითვალისწინებს, ადმინისტრაციული ხარჯის თითოეულ კომპონენტზე ჩაშლილი ინფორმაციის ხელმისაწვდომობას რაც მნიშვნელოვნად ართულებს სრულფასოვან ანალიზს. 

ძირითადი მიგნებები

- სახელმწიფო ბიუჯეტის ცვლილების პროექტის მიხედვით,  საჯარო სექტორში დასაქმებულთა რაოდენობის ცვლილება არ იგეგმება და მათი რაოდენობა 112 214-ს შეადგენს.

- 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შრომის ანაზღაურების ხარჯები 21,7 მილიონი ლარით მცირდება და შეადგენს 1,554.3 მილიონ ლარს. მიუხედავად შემცირებისა, აღნიშნული თანხა დაახლოებით 100 მილიონი ლარით აღემატება, 2019 წელს გაწეულ შრომის ანაზღაურების ხარჯებს.

- შრომის ანაზღაურების ხარჯები არ მცირდება მთელ რიგ უწყებებში (შინაგან საქმეთა სამინისტრო, საქართველოს პროკურატურა, თავდაცვის სამინისტრო, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური, სასამართლოს სრული სისტემა, გუბერნატორის ადმინისტრაციები,  ცენტრალური საარჩევნო კომისია, საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაცია და სხვა).

- შრომის ანაზღაურების ხარჯებში ყველაზე დიდი ეკონომია იგეგმება გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს (-5 მლნ), იუსტიციის სამინისტროს (-3,8 მილიონი) და ჯანდაცვის სამინისტროს (-2,8 მილიონი) შემთხვევაში.

- ცვლილების მიხედვით, საქონელი და მომსახურებისათვის გათვალისწინებული თანხა დაახლოებით 58 მილიონი ლარით მცირდება (სამივლინებო ხარჯი, წარმომადგენლობითი ხარჯი, საოფისე ხარჯი, ავტოპარკის ხარჯი, შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებულთა შრომის ანაზღაურების ხარჯი და სხვა).

- 2019 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან საქონელი და მომსახურების ხარჯმა შეადგინა 1,3 მილიარდი ლარი, საიდანაც მხოლოდ მივლინებებზე და წარმომადგენლობით  ხარჯებზე გაწეულია 103,4  მილიონი ლარის ხარჯი. შესაბამისად,  სახელმწიფო ბიუჯეტიდან საქონელი და მომსახურების მუხლით გაკეთებული ეკონომია (58 მილიონი ლარი) უმეტესწილად განპირობებულია პანდემიის შედეგად დაწესებული შეზღუდვებით და ნაკლებად კავშირშია საქართველოს ხელისუფლების მხრიდან ე.წ. ქამრების შემოჭერის პოლიტიკასთან. 

- განმარტებითი ბარათის მიხედვით, ნაერთი ბიუჯეტით სულ გათვალისწინებულია შრომის ანაზღაურების ხარჯების  57 მილიონი ლარით, ხოლო სხვა ადმინისტრაციული ხარჯების (საქონელი და მომსახურების მუხლი) 107 მილიონი ლარით შემცირება. სახელმწიფო ბიუჯეტის მონაცემების გათვალისწინებით, ბიუროკრატიული ხარჯების შემცირების ტვირთი ავტონომიური რესპუბლიკების და ადგილობრივი თვითმართველობების ბიუჯეტებზე უფრო მაღალია.

შრომის ანაზღაურება

სახელმწიფო ბიუჯეტის ცვლილების პროექტის მიხედვით, ასიგნებების განმკარგავ ორგანიზაციებში მომუშავეთა რიცხოვნობის ცვლილება არ იგეგმება და მათი რაოდენობა კვლავ 112 214 პირს შეადგენს. შესაბამისად, ადმინისტრაციულ ხარჯებზე ასახული ცვლილებები, გათვალისწინებულია იმავე ოდენობის ბიუროკრატიული აპარატის შენახვაზე, რაც გათვალისწინებული იყო წლის დასაწყისში, პანდემიის დაწყებამდე.    

ცვლილების მიხედვით, 2020 წლის შრომის ანაზღაურების ხარჯები 21,7 მილიონი ლარით მცირდება და შეადგენს 1,554.3 მილიონი ლარს. მიუხედავად შემცირებისა, აღნიშნული თანხა დაახლოებით 100 მილიონი ლარით აღემატება, 2019 წელს გაწეულ შრომის ანაზღაურების ხარჯებს.    ბიუჯეტის პროექტში არ არის  გათვალისწინებული, შრომის ანაზღაურების ხარჯების შესახებ, მისი თითოეული კომპონენტის (თანამდებობრივი სარგო, ფულადი ჯილდო(პრემია), დანამატი) მიხედვით ჩაშლილი მონაცემების განთავსება. თუმცა, განმარტებითი ბარათის მიხედვით, შეზღუდვა ძირითადად ეხება საპრემიო რესურსს.

შრომის ანაზღაურების ხარჯებზე, დაგეგმილი ეკონომიის ეფექტიანობის შეფასების კუთხით, ასევე მნიშვნელოვანია განვლილ წლებში ამ კუთხით, გაწეულ ხარჯებთან შედარება. სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ელექტრონულ პორტალზე „ბიუჯეტის მონიტორი“ განთავსებული უახლესი[1] 2018 წლის (სრული წლიური) მონაცემების მიხედვით  სახელმწიფო ბიუჯეტიდან  გაწეული პრემიის ხარჯი შეადგენდა  32,3 მილიონ ლარს, ხოლო სახელფასო დანამატის - 202 მილიონ ლარს.  ამ მონაცემების, გათვალისწინებით შრომის ანაზღაურების ფონდის მხოლოდ 21,7 მილიონიანი ეკონომია,  ვერ ჩაითვლება ბიუროკრატიული ხარჯების მაქსიმალური შემცირების შესატყვისად.

აღსანიშნავია ის ფაქტი, რომ 2018 წლიდან საქართველოში ამოქმედებული შრომის ანაზღაურების შესახებ ახალი კანონის მიხედვით, საჯარო დაწესებულებებში მნიშვნელოვნად შეიზღუდა პრემიებისა და სახელფასო დანამატების გაცემა. თუმცა, თანამდებობის პირთა უმრავლესობას, ახალი კანონის მიღების შემდეგ, ყოველთვიურ სარგოდ განესაზღვრათ დაახლოებით იგივე ოდენობის თანხა, რასაც ისინი კანონის მიღებამდე იღებდნენ ჯამურად სარგოს, პრემიისა და დანამატის სახით. მაგალითად, ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის მოადგილის შრომის ანაზღაურება 2017 წელს (კანონის ამოქმედებამდე) ყოველთვიურად საშუალოდ შეადგენდა 6 732 ლარს (სარგო - 2720 ლარი, პრემია/დანამატი - 4012 ლარი), ხოლო კანონის ამოქმედების შემდეგ მისი ყოველთვიური სარგო განისაზღვრა 7 250 ლარის ოდენობით. იუსტიციის მინისტრის მოადგილის შრომის ანაზღაურება 2017 წელს ყოველთვიურად საშუალოდ შეადგენდა 7 173 ლარს (სარგო - 2 720 ლარი, პრემია/დანამატი- 4 453 ლარ) ხოლო კანონის ამოქმედების შემდეგ მისი ყოველთვიური სარგო განისაზღვრა 6 720 ლარით.

2018 წლიდან, კანონის ამოქმედების შემდეგ, თანამდებობის პირებზე პრემიების გაცემის პრაქტიკა ფაქტობრივად გაუქმდა.  შესაბამისად, ბიუჯეტის პროექტში საპრემიო ფონდის რესურსის გარკვეული შეზღუდვა, თანამდებობის პირთა შრომის ანაზღაურების მოცულობაზე მნიშვნელოვან  გავლენას ვერ მოახდენს და მათზე ე.წ. ქამრების შემოჭერის პოლიტიკა ნაკლებად აისახება.  აღნიშნულის უზრუნველსაყოფად,  შესაძლებელია კანონით  დადგენილი კოეფიციენტების[2] ფარგლებში განსაზღვრული ყოველთვიური სარგოს ოდენობების გადახედვა.

შრომის ანაზღაურების ხარჯებზე დაგეგმილი ეკონომიის ეფექტიანობასთან დაკავშირებით, დამატებით კითხვებს აჩენს სახელმწიფო ბიუჯეტის ასიგნებების ცალკეული მხარჯავი დაწესებულებების მიხედვით ანალიზი.  კერძოდ, როგორც ირკვევა შრომის ანაზღაურების ხარჯების შემცირება მთელი რიგი უწყებებისათვის არ არის გათვალისწინებული. მაგალითად, შრომის ანაზღაურების ფონდი იმავე ნიშნულზე რჩება ყველა ძალოვანი უწყებისათვის  (შინაგან საქმეთა სამინისტრო, საქართველოს პროკურატურა, თავდაცვის სამინისტრო, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური, სახელმწიფო დაცვის სპეციალური სამსახური), სასამართლოს სრული სისტემისათვის (საკონსტიტუციო სასამართლო, უზენაესი სასამართლო,  საერთო სასამართლოები, საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი საბჭო), გუბერნატორის ყველა ადმინისტრაციისთვის, ცენტრალური საარჩევნო კომისიისთვის, საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაციისთვის და სხვა.   

სახელმწიფო ბიუჯეტის ცვლილების პროექტის განმარტებით ბარათში, არ არის წარმოდგენილი შესაბამისი დასაბუთება, საჯარო დაწესებულებებში შრომის ანაზღაურების ხარჯების  ეკონომიის განსაზღვრის პრინციპთან დაკავშირებით.

აღნიშნულ უწყებებში, განვლილ წლებში არსებული შრომის ანაზღაურების პრაქტიკის გათვალისწინებით,  შესაბამისი ნების არსებობის პირობებში შესაძლებელი  იყო დამატებით მნიშვნელოვანი ეკონომიის გაკეთება. მაგალითად, ბიუჯეტის მონიტორის მონაცემებით 2018 წელს შინაგან საქმეთა სამინისტროში მხოლოდ  პრემიის სახით გაიცა 8,8 მილიონი ლარი,  ცენტრალურ საარჩევნო კომისიაში პრემიის სახით 883 ათასი ლარი და ა.შ. 

სახელმწიფო ბიუჯეტის ცვლილების პროექტით, შრომის ანაზღაურების ხარჯებში ყველაზე მეტი ეკონომია იგეგმება გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს (-5 მლნ), იუსტიციის სამინისტროს (3,8 მილიონი) და ჯანდაცვის სამინისტროს (-2,8 მილიონი) შემთხვევებში.

საჯარო სექტორში შრომის ანაზღაურების ხარჯების ეკონომიის შერჩევითობა (არ შეუმცირდათ ძალოვნებს, გაეზარდა მეცნიერებათა აკადემიას, მნიშვნელოვნად შეუმცირდა გარემოს დაცვის და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს), მნიშვნელოვან კითხვებს აჩენს ე.წ. ქამრების შემოჭერის პოლიტიკის ეფექტიანობაზე.  ამასთან,  მრავალრიცხოვანი ძალოვანი უწყებების შრომის ანაზღაურების ფონდის კრიზისამდელ ნიშნულზე შენარჩუნება, აჩენს ეჭვს  ხელისუფლების მხრიდან საარჩევნო წელს მათი ლოიალობის მოპოვების მცდელობაზე. 

სხვა ადმინისტრაციული ხარჯები

ახალი კორონავირუსის პანდემიით შექმნილი მდგომარეობის სპეციფიკიდან გამომდინარე, მოსალოდნელი იყო სხვადასხვა ადმინისტრაციული ხარჯების  შემცირება. მაგალითად, პანდემიის შედეგად დაწესებული შეზღუდვები ბუნებრივად ამცირებდა სამივლინებო, წარმომადგენლობით და სხვა მსგავს ადმინისტრაციულ ხარჯებს. შრომის ანაზღაურების გარდა, სხვა ადმინისტრაციული ხარჯები სახელმწიფო ბიუჯეტში ასახულია „საქონელი და მომსახურების“ მუხლით გათვალისწინებულ თანხაში. 2020 წლის ბიუჯეტის ცვლილების პროექტით საქონელისა და მომსახურებისათვის გათვალისწინებულია 1,51 მილიარდი ლარი. ბიუჯეტის პროექტის განმარტების თანახმად,  ამ თანხიდან 195 მილიონი ლარი გათვალისწინებულია საკარანტინო სივრცეების მომსახურების და  ჯანდაცვის სხვადასხვა დამატებითი  ხარჯების ანაზღაურებისათვის.  195 მილიონი ლარის გამოკლებით, რისი მობილიზებაც პანდემიის ფარგლებში დამატებით გახდა საჭირო,  საქონელი და მომსახურებისათვის გათვალისწინებულია 1,31 მილიარდი ლარი, რაც დაახლოებით 58 მილიონით ნაკლებია, სახელმწიფო ბიუჯეტში წლის დასაწყისში განსაზღვრულ თანხაზე.  

საქონელი და მომსახურების მუხლიდან, ხარჯვითი კატეგორიების მიხედვით დაგეგმილი ხარჯების შესახებ ინფორმაცია ჩაშლილად არ არის წარმოდგენილი, თუმცა განვლილ წლებში არსებული პრაქტიკა გვაძლევს გარკვეული ანალიზის საშუალებას. მაგალითად, 2019 წლის ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის მიხედვით მხოლოდ მივლინებებზე გაწეულია 80,8 მილიონი ლარის ხარჯი, წარმომადგენლობით ხარჯებზე - 22,6 მილიონი ლარი, შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირებზე 242,2 მილიონი ლარი,  ტრანსპორტის,ტექნიკისადა იარაღის ექსპლუატაციისა და მოვლა-შენახვის ხარჯები 140 მილიონი ლარი და ა.შ.  ამ მოცემულობით, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ამ კუთხით გაკეთებული ეკონომია (58 მილიონი ლარი) შეადგენს, მხოლოდ სამივლინებო და წარმომადგენლობით ხარჯების დაახლოებით 56%-ით შემცირებას, რაც არსებული მდგომარეობის გათვალისწინებით ბუნებრივად იყო მოსალოდნელი და ნაკლებად კავშირშია საქართველოს ხელისუფლების მხრიდან ე.წ. ქამრების შემოჭერის პოლიტიკასთან.

დასკვნა

2020 წლის ბიუჯეტის ცვლილების პროექტში გათვალისწინებული ადმინისტრაციული ხარჯების ანალიზი აჩვენებს, რომ პანდემიით გამოწვეული კრიზისული მდგომარეობის ფონზე საქართველოს ხელისუფლება გეგმავს ბიუროკრატიული ხარჯების გარკვეულ შემცირებას.  თუმცა, IDFI მიიჩნევს, რომ დაგეგმილი შემცირება არ არის შესაბამისობაში ქვეყნაში არსებულ ეკონომიკურ გამოწვევებთან. კერძოდ, ადმინისტრაციული ხარჯების მუხლით დაგეგმილი ზოგიერთო ცვლილება (სამივლინებო ხარჯები, წარმომადგენლობითი ხარჯები) განპირობებულია პანდემიის შედეგად  ბუნებრივ შემცირებასთან და ნაკლებად კავშირშია ე.წ. ქამრების შემოჭერის პოლიტიკასთან.

ამასთან,  შრომის ანაზღაურების ხარჯებზე დაგეგმილი ეკონომიის ბიუჯეტის მხარჯავ დაწესებულებებზე შერჩევით გავრცელება, მნიშვნელოვან კითხვებს აჩენს ამ კუთხით არსებულ სამართლიან პოლიტიკაზე. 

შესაბამისად IDFI საქართველოს ხელისუფლებას მოუწოდებს:

- საზოგადოებას მიეწოდოს დეტალური ინფორმაცია როგორც ნაერთი, ასევე სახელმწიფო ბიუჯეტიდან  ადმინისტრაციული ხარჯების თითოეულ კომპონენტზე  ცალ-ცალკე (სამივლინებო ხარჯები, წარმომადგენლობითი ხარჯები, საოფისე ხარჯები, ავტოპარკი და სხვა) დაგეგმილი ეკონომიის შესახებ. 

- 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში ცვლილების პროექტში გათვალისწინებული იქნას ადმინისტრაციული ხარჯების ეკონომიის მაქსიმალური შესაძლებლობები, მათ შორის გადაიხედოს, შრომის ანაზღაურების, წარმომადგენლობითი, ავტოპარკის, საოფისე და სხვა ბიუროკრატიული ხარჯები.

 ___

[1] ბიუჯეტის მონიტორზე ადმინისტრაციული ხარჯების შესახებ უახლესი მონაცემები  წარმოდგენილია 2019 წლის 9 თვის მდგომარეობით. ამასთან, ბოლო ორი წელია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის, ბიუჯეტის შესრულების შესახებ მოხსენებებში, აღარ არის წარმოდგენილი შრომის ანაზღაურების მუხლიდან გაწეული ხარჯების შესახებ დეტალური ინფორმაცია.  

[2] 2018 წელს ამოქმედებული შრომის ანაზღაურების შესახებ კანონის მიხედვით ყოველთვიური თანამდებობრივი სარგო განისაზღვრება თანამდებობათა იერარქიული რანგების მიხედვით დადგენილი კოეფიციენტების მიხედვით, რომელიც მრავლდება სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონით განსაზღვრული თანამდებობრივი სარგოს საბაზო ოდენობაზე.  

საგანგებო ბიუჯეტის ბიუროკრატიული ხარჯების ანალიზი 

კვლევის ძირითადი მიგნებები

/public/upload/GG/One-Pager_Geo_1233.pdf 

კვლევა მომზადდა ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI) მიერ, გლობალური საქველმოქმედო ორგანიზაცია Luminate-ის ფინანსური მხარდაჭერით. მის შინაარსზე პასუხისმგებელია IDFI და კვლევაში გამოთქმული მოსაზრებები შესაძლოა არ გამოხატავდეს Luminate-ის პოზიციას