ავტორი: აკაკი ცომაია (ეკონომისტი)

სტატია დაიწერა პროექტ "სტრატეგიული გეგმა საქართველო 2020 - სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გაძლიერება"-ს ფარგლებში და გამოქვეყნდა პროექტის ბლოგზე "საქართველო 2020".

განსხვავება 2016 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტსა და 2015 წლის ბიუჯეტს შორის

საქართველოს პარლამენტში მეორე მოსმენით განიხილება საქართველოს მომავალი წლის ბიუჯეტის კანონპროექტის შინაარსი, რომელიც თითქმის არ განსხვავდება 2015 წლის საქართველოს ბიუჯეტისგან. დაგეგმილი 3%-იანი ეკონომიკური ზრდით მიღებული საგადასახადო შემოსავლების ძირითადი ნაწილი პროპორციულად არის გადანაწილებული ბიუჯეტით გათვალისწინებული პროგრამებისა და ღონისძიებების ფარგლებში გამოყოფილი ასიგნებების მიმართულებით. ასევე, 2016 წლის ბიუჯეტის პროგრამულ ნაწილში არ ჩანს და არ არის დასაბუთებული გაზრდილი შემოსავლების ხარჯვის პროგრამული შედეგი. უფრო მეტიც, 2016 და 2015 წლების ბიუჯეტების პროგრამული ნაწილი ერთმანეთის იდენტურია თითქმის ყველა მიმართულებით.

2016 წელსაც სამი ძირითადი პრიორიტეტი იკვეთება: 1) ჯანმრთელობა და სოციალური დაცვა; 2) რეგიონული განვითარება და ინფრასტრუქტურა; 3) განათლება და მეცნიერება. აღნიშნული ასიგნებების მიხედვით, 2015 წლის ბიუჯეტთან შედარებით, 19 სამინისტროდან იზრდება 14 სამინისტროს ბიუჯეტები. ამ თვალსაზრისით, თვალშისაცემია განათლების (იზრდება 135 მლნ ლარით), ჯანდაცვის (იზრდება 285 მლნ ლარით), ენერგეტიკის (იზრდება 21მლნ ლარით) და სოფლის მეურნეობის (იზრდება 14 მლნ ლარით) სამინისტროების ბიუჯეტები, რომლებშიც საბიუჯეტო დაფინანსების ჯამური რაოდენობა იზრდება 345 მლნ ლარით. იმის გათვალისწინებით, რომ 2016 წელს დაგეგმილი ნომინალური მშპ შეადგენს 33.9 მილიარდ ლარს, ხოლო ინფლაციის დაგეგმილი მაჩვენებელი - 4.5%-ს, 2015 წელთან შედარებით, რეალური ზრდა იგეგმება დაახლოებით 875 მლნ ლარის ოდენობით, რაც საგადასახადო შემოსავლების ნაწილში (მშპ-ს 23%) შეადგენს 180 მლნ ლარს. გამოდის, რომ ცალკეული სამინისტროებისთვის გაზრდილი დაფინანსების 50% მოდის არასაგადასახო შემოსავლებსა და მოზიდულ ფინანსურ რესურსებზე, რომელთა შორის იგულისხმება შიდა და საგარეო ვალიც.

2015 წელთან შედარებით, იგეგმება სახაზინო ვალდებულებებისა და სახაზინო ობლიგაციების ემისიით და მათი დაფარვის შედეგად საშინაო სახელმწიფო ვალდებულებების შემცირება. წელს საშინაო ვალდებულებათა წმინდა ზრდა დაგეგმილია 200 მლნ ლარის ოდენობით. იზრდება შრომის ანაზღაურებაც 57 მლნ ლარით, რომელთა შორის 44.2 მლნ ლარი მოხმარდება - სსიპ საგანგებო სიტუაციების მართვის სააგენტოს, რაც 2015 წლამდე ფინანსდებოდა ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისგან მიღებული სახსრებით. აღსანიშნავია ის გარემოებაც, რომ ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისთვის გადასაცემი ტრანსფერის მოცულობა მცირდება და შეადგენს 600 მლნ ლარს, რადგან საშემოსავლო გადასახადის ზოგიერთი სახე ჯამური 300 მლნ ლარის ოდენობით მიიმართება ადგილობრივი თვითმმართველთა ერთეულების ბიუჯეტებში.

ბიუჯეტის გავლენა მაკროეკონომიკურ წონასწორობაზე

ბიუჯეტის დაგეგმილი დეფიციტი არ უწყობს ხელს მოკლევადიან პერიოდში სტაბილური გაცვლითი კურსის შენარჩუნებას, რადგან ლარის 35%-იანი გაუფასურებისა და მაღალი დოლარიზაციის ფონზე, ნდობა ეროვნული ვალუტის მიმართ მნიშვნელოვნად შემცირებულია, რაც იმას ნიშნავს, რომ სულ მცირედიც საკმარისია საზოგადოებაში უარყოფითი მოლოდინების გასამძაფრებლად. მას შემდეგ, როდესაც გაცვლით კურსზე საგარეო შოკის ეფექტი აისახა, ეროვნულმა ბანკმა მოლოდინების სამართავად განახორციელა სავალუტო ინტერვენცია და ასევე, გამოთქვამს მზადყოფნას, რომ საჭიროების შემთხვევაში მომავალშიც მიმართავს აღნიშნულ ქმედებას. ამ თვალსაზრისით, მნიშვნელოვანია, რომ მონეტარულ (ფულის მიწოდების პოლიტიკსთან დაკავშირებული) და ფისკალურ (გადასახადების დონე, სხელმწიფო ხარჯების სტრუქტურა, შიდა და სგარეო ვალის სიდიდე, ბიუჯეტის დეფიციტი და სხვ.) ინსტრუმენტებს ჰქონდეთ ერთიანი მიმართულება და ემსახურებოდეს საზოგადოებაში გაცვლითი კურსის მიმართ პოზიტიური მოლოდინების ჩამოყალიბებას. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, რომ უკიდურეს შემთხვევაში დაიგეგმოს დაბალანსებული, ხოლო სასურველია, რომ დაიგეგმოს პროფიციტული ბიუჯეტი. მართალია, წმინდა შიდა ვალის ზრდა 2015 წელთან შედარებით მცირდება, მაგრამ წელს იგი 200 მლნ ლარს შეადგენს.

თვალსაჩინოა, რომ გაზრდილი ვალდებულებები ძირითადად მოხმარდება:

• გაზრდილი პენსიების დაფინანსებას;
• გაზრდილი საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამების დაფინანსებას;
• სკოლის მასწავლებელთა ხელფასების ზრდას;
• საარჩევნო წელთან დაკავშირებით საბიუჯეტო შრომის ანაზღაურების ზრდას;
• სოფლის მეურნეობის სუბსიდირებას.

ფაქტობრივად, ეს ნიშნავს სამომხმარებლო ხარჯების ზრდას, რაც უარყოფითად იმოქმედებს არა მხოლოდ გაცვლით კურსზე მოკლევადიან პერიოდში, არამედ ფასების საერთო დონეზეც. ეს კი თავისთავად უბიძგებს ეროვნულ ბანკს მონეტარული ჩარევისკენ, რაც ზრდის მონეტარული განაკვეთის გაზრდის ალბათობას და შემდგომ პერიოდში 5%-იანი ეკონომიკური ზრდის დაგეგმილ საშუალო მაჩვენებელს კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებს.

საქართველოს ბიუჯეტი და ეკონომიკური ზრდა

საქართველოსთვის უმთავრეს პრობლემას წარმოადგენს სიღარიბე და მაღალი უმუშევრობა. დაგეგმილი 3%-იანი რეალური ეკონომიკური ზრდა ნიშნავს, რომ ეს პრობლემა გრძელვადიან პერსპექტივაში ვერ მოგვარდება. 20 წლის შემდეგ ჩვენი შემოსავლები ერთ სულ მოსახლეზე გაუტოლდება ცხოვრების დონეს დღევანდელ აზერბაიჯანში, ხოლო რეგიონულ და გლობალურ კონტექსტში ვიქნებით კონკურენტუნარიანობის ინდექსით, სიღარიბისა და სხვა მაჩვენებლებით ისევ იქ, სადაც დღეს ვართ. უფრო მეტიც, თვალშისაცემია საქართველოს ხელისუფლების მცდარი აღქმა ეკონომიკურ ზრდასთან დაკავშირებით.

წინა წლების მსგავსად, 2016 წლის ბიუჯეტის ხარჯვითი ნაწილის მნიშვნელოვანი ნაწილი ეთმობა სახელმწიფო რესურსით ე.წ. ახალი საწარმოების შექმნისა და მცირე ბიზნესის განვითარების ხელშეწყობას (1 მილიარდ ლარამდე. ბიუჯეტის 9%). ამ მიმართულებით, შეიქმნა სხვადასხვა ფონდი. შემდეგ დაიწყო მსჯელობა ამ ფონდების გაერთიანებისა და სახელმწიფო ბანკის შექმნასა და გერმანული KFW (გერმანიის განვითარების სახელმწიფო ბანკი) სახელმწიფო მოდელის კოპირებაზე (ფასიანი ქაღალდების გაყიდვა სახელმწიფო გარანტიით და გრძელვადიანი კრედიტების გაცემა საბაზროზე დაბალი სარგებლის განაკვეთით).

სამეწარმეო აზროვნება, პირველ რიგში, ნიშნავს ინოვაციის შექმნის შესაძლებლობას. ინოვაციის, ანუ პროდუქტის, რომელიც მსოფლიო საზოგადოების ინტერესის ობიექტს წარმოადგენს. თავისთავად ბიუჯეტიდან მილიონების დარიგება ზრდის კაპიტალზე ხელმისაწვდომობას, მაგრამ ვერ უზრუნველყოფს ეკონომიკურ ზრდას, რადგან ასე სამეწარმეო აზროვნება არ ყალიბდება. ხელისუფლება ვერასოდეს ვერ გახდება ბიზნესზე ორიენტირებული კორპორაცია და ეს თანამედროვე ეკონომიკურ თეორიებს ეწინააღმდეგება. ამდენად, სახელმწიფოს გრძელვადიანი შეღავათიანი კრედიტების, „უფასო ფულისა“ თუ სუბსიდიების მთავარი პრობლემა არის ის, თუ რამდენად შესწევს ხელისუფლებას სამეწარმეო აზროვნების მქონე ადამიანების გამოვლენის უნარი. ამ დროს ეკონომიკური გარიგებების რაოდენობა იზრდება საზოგადოებრივი მწარმოებლურობის შემცირების ხარჯზე, რადგან ხდება უხეში ჩარევა თავისუფალ ბაზარზე. კონკრეტულ სექტორში, რესურსები ნაწილდება არა საბაზრო ფასის მიხედვით და მაშასადამე, არა რაციონალურად, არამედ მთავრობის მიერ დადგენილი კრიტერიუმების მიხედვით. როდესაც ადამიანები გააცნობიერებენ, რომ სესხის აღება არ მოითხოვს ბაზრის კანონებით დადგენილი „მსხვერპლის“ გაღებას, კრედიტის მიღების მსურველთა რიცხვი საგრძნობლად გაიზრდება, რაც ბაზარზე გაზრდის მოთხოვნას. თუმცა, ამ მოთხოვნაში შეუძლებელი გახდება იმის გარჩევა, თუ ვინ ახერხებს მომავალი შემოსავლების შესახებ ზუსტი პროგნოზების გაკეთებას. ამდენად იმის ალბათობა, რომ კრედიტს მიიღებს ის, ვინც ახერხებს ამ კრედიტით მომგებიანი პროექტების შექმნას, მცირდება, ხოლო იმის ალბათობა, რომ კრედიტს მიიღებს ის, ვინც არ იცის კრედიტის გამოყენება და ვინც უბრალოდ „გაანიავებს“ მას - იზრდება.

მცირე ბიზნესის განვითარებას უზრუნველყოფს არა სახელისუფლებო კაპიტალის ხელმისაწვდომობის გაზრდა, არამედ ადამიანებში სამეწარმეო აზროვნების ჩამოყალიბება, რაც პირდაპირ უკავშირდება იმას, თუ რამდენად აქვს ადამიანს „დარგის ღრმა და სისტემური ცოდნა, მათ შორის ისეთი სპეციფიკური მეთოდების/საკითხების, რომელთა ძირითადი ნაწილიც ასახავს კვლევაზე დაფუძნებულ უახლეს ცოდნას“ და ა.შ.

ამ პრობლემიდან გამოსავალი მხოლოდ ერთია - ეკონომიკურ ზრდაზე ორიენტირებული თანმიმდევრული ეკონომიკური პოლიტიკის გატარება, რომელშიც იგულისხმება:

• მცირე საგადასახადო ტვირთი და რეგულაციები;
• ნაკლები ინტერვენციები კერძო პირთა ეკონომიკურ გარიგებებში;
• გარანტირებული კერძო საკუთრების უფლება;
• მოწესრიგებული კრიმინოგენური მდგომარეობა;
• სახელმწიფოს მხრიდან სხვადასხვა სექტორების მონოპოლიზაციის მცდელობების გამორიცხვა;
• კონკრეტული ბიზნესებისთვის პრივილეგიების მინიჭების სანაცვლოდ პოლიტიკური გარიგებების აღმოფხვრა;
• ნულოვანი კორუფცია;
• სამუშაო ადგილების შექმნაზე უარის თქმა გავლენიანი პოლიტიკოსებისა და სახელმწიფო მოხელეების მეგობრებისა და ნათესავების დასაქმების მიზნით;
• კანონის უზენაესობა;
• სახელმწიფო აპარატის ხარჯების შეკვეცა და მთლიანი ძალისხმევის მიმართვა უცხოური ინვესტიციების მოზიდვაზე.

მაღალგანვითარებულ ქვეყნებში ეს პრობლემა ნაკლებ მტკივნეულია, რადგან მთავრობები გარკვეულწილად ახერხებენ შემოსავლის გადანაწილებას, რადგან საზოგადოებამ ათეული წლების განმავლობაში მოახერხა არსებული სიმდიდრის დაგროვება. საქართველო მნიშვნელოვნად ჩამორჩება ცხოვრების დონით ამ ქვეყნებს. მთავრობა ვერ მოახერხებს ვერც უფასო განათლების და ვერც უფასო ჯანდაცვის მიწოდებას, რადგან ამას სხვა სიდიდის შემოსავალი სჭირდება. ნებისმიერი მცდელობა კრახით დასრულდება და გაქრება ის მცირედიც, რაც ასე თუ ისე, ხელმისაწვდომია. ერთადერთი გამოსავალი კვლავ ეკონომიკურ ზრდაშია, რისი მიღწევაც მხოლოდ აღნიშნული პირობების დაკმაყოფილების შემთხვევაში შეიძლება. ორივეს ერთად შეთავსება და ერთმანეთთან დაბალანსება ნიშნავს იმას, რომ საზოგადოება ვერც შემოსავალს გაზრდის და ვერც უფასოდ ვერ მიიღებს საზოგადოებრივ მომსახურებას. ამ თვალსაზრისით, საქართველოს ბიუჯეტი არ არის ეკონომიკურ ზრდაზე ორიენტირებული.

2016 წლის ბიუჯეტით იკვეთება, რომ ხელისუფლება ცდილობს სახელმწიფო რესურსების გამოყენებით სამუშაო ადგილების შექმნას. ბევრ ადამიანს, რომელიც ხელისუფლებაში იკავებს მაღალ თანამდებობას, უჩნდება ილუზია, რომ საბიუჯეტო შემოსავლებს, რომელიც მილიონობით აშშ. დოლარს შეადგენს, ისე გადაანაწილებს, რომ ბიზნესი განვითარდება და სიღარიბის პრობლემასაც ეშველება. სინამდვილეში ეს მხოლოდ ილუზიაა, კეთილი სურვილები, რაც ხელს უწყობს მომავალში უფრო მეტად ეკონომიკური რეცესიის წარმოქმნას, ვიდრე ეკონომიკურ ზრდას.

საბიუჯეტო ხარჯები და მათი ეფექტიანობა

შრომის ანაზღაურება კვლავაც საკვანძო საკითხია და იგი საბიუჯეტო სახსრების 16%-ს, ხოლო ნომინალური მშპ-ს 4%-ს და ეკონომიკურად აქტიური მოსახლეობის (სამუშაო ძალის) 6%-ს შეადგენს. ჩნდება ლოგიკური ეჭვი, რომ ბიუჯეტის ადმინისტრირებაზე ბევრი მიმართულებით არაეფექტიანად იხარჯება გამოყენებული შრომითი რესურსი.

ბიუჯეტის პროგრამულ ნაწილში არ ჩანს:

• რა რესურსულ უზრუნველყოფას საჭიროებს თითოეული პროგრამული აქტივობის განხორციელება;
• აქტივობათა ლოგიკური ერთიანობა, რომელიც საჭიროა კონკრეტული საზოგადოებრივი სიკეთის შესაქმნელად;
• ამ სიკეთის აღმწერი რაოდენობრივი მაჩვენებლები.

აღნიშნული კომპონენტები უნდა წარმოადგენდეს პროგრამული მხარის ძირითად შემადგენელს. აქედან გამომდინარე, შეუძლებელია ხარჯებისა და გამოყენებული რესურსების ეფექტიანობის შეფასება კონკრეტულ შედეგებთან მიმართებაში ბიუჯეტზე თანდართული პროგრამული პაკეტის მიხედვით. თუმცა, 2012-2015 წლების ბიუჯეტის ხარჯვის ანალიზის საფუძველზე რჩება შთაბეჭდილება, რომ არც საშტატო განრიგი და არც სხვა რესურსი (მაგ., საქონელი და მომსახურება) არ არის ეფექტიანად მორგებული იმ საზოგადოებრივ სიკეთეზე, რომელიც უნდა შეიქმნას ან/და უნდა გადანაწილდეს.

მაგალითად, მიუხედავად იმისა, რომ ენერგეტიკის, რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის, განათლების, სოფლის მეურნეობისა და სხვა ეკონომიკური სექტორების დაფინანსება იზრდება, მხარჯავ დაწესებულებები ვერ ახერხებენ ხარჯების დროულ ათვისებას. ძალზე მაღალია ტენდერების ჩავარდნის სტატისტიკა, გადაუდებელი აუცილებლობით გამოწვეული ერთ პირთან გაფორმებული ხელშეკრულებების რაოდენობები და სხვ. გარდა ამისა, არც 2015 წლის და არც 2016 წლის ბიუჯეტში დღემდე არ არის დასაბუთებული, თუ რამ გამოიწვია სახელმწიფო აპარატის შრომის ანაზღაურების 358.5 მილიონით გაზრდა 2015 წელს.

განიავებული საბიუჯეტო ხარჯები

საინვესტიციო პროგრამების დასაფინანსებლად 640 მლნ ლარის გრძელვადიანი კრედიტები; საყოველთაო ჯანდაცვის უზრუნველყოფაზე გასაწევი 800 მლნ ლარი; უმაღლესი საგანმანათლებლო და სამეცნიერო პროგრამების დასაფინანსებლად - 174,0 მლნ ლარამდე; საგანმანათლებლო დაწესებულებათა ინფრასტრუქტურის განვითარებისათვის - 94,4 მლნ ლარზე მეტი; შეღავათიანი აგროკრედიტებისათვის - 50,0 მლნ ლარი; რთველის ხელშეწყობის ღონისძიებები - 25.0 მლნ ლარი; სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების ხელშეწყობის ღონისძიებები - 7 მლნ ლარზე მეტი; აგროდაზღვევის უზრუნველყოფის ღონისძიებები - 10 მლნ ლარი. აწარმოე საქართველოს ფარგლებში - 20მლნ ლარი.

გარდა ამისა, შესაძლებელია მთელი რიგი სამინისტროების და მათ დაქვემდებარებაში მყოფი სსიპ-ების რეორგანიზაციის ხარჯზე (მაგ., ენერგეტიკის, ჯანდაცვის, განათლების, სოფლის მეურნეობის და შერიგებისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის სამინისტროები) ჯამურად 2 მილიარდამდე ლარის არაეფექტიანი ხარჯის გამოთავისუფლება, რომელიც მოგვცემს საგადასახადო წნეხის კიდევ უფრო მეტად შემცირების (20%-მდე) და უცხოური ინვესტიციების მოზიდვაზე ორიენტირებული პოლიტიკის წარმოების საშუალებას.

შედეგად, საშუალო და გრძელვადიან პერიოდში ეკონომიკა უფრო მეტად გაიზრდება. ხოლო იმ შემთხვევაში, თუ სახელმწიფოს პრიორიტეტს წარმოადგენს არა ეკონომიკური ზრდა, არამედ სოციალური დაცვა, გამოთავისუფლებული რესურსებით შესაძლებელია საპენსიო უზრუნველყოფის მნიშვნელოვანი გაზრდა, რომლის სოციალური შედეგიც თვალშისაცემია, ვიდრე ჯანდაცვის საყოველთაო პროგრამა, სუბსიდიები, მცირე ბიზნესის განვითარების ე.წ. ხელშემწყობი პროგრამები და მთელი რიგი სამინისტროების დაუსაბუთებელი ხარჯები (მაგ., გაცემული პრემიების რაოდენობა და მათი კავშირი შექმნილ პროდუქტთან), რომელთა ეფექტიანობის შეფასება ფაქტიურად შეუძლებელია, ხოლო მასზე გამოყენებული რესურსი კი - განიავებული.

წყარო:

1. განმარტებები „საქართველოს 2016 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ”
2. საქართველოს 2016 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ „საქართველოს კანონის პროექტი“
3. ინფორმაცია 2016 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტით გათვალისწინებული პროგრამების და ღონისძიებების ფარგლებში გამოყოფილი ასიგნებების საბიუჯეტო კლასიფიკაციის დეტალური მუხლების მიხედვით
4. მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზი 2015 -2019 წლებისთვის
5. ინფორმაცია საქართველოს 2016 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტით გათვალისწინებული კაპიტალური პროექტების შესახებ (კაპიტალური ბიუჯეტის დანართი)
6. ინფორმაცია სახელმწიფო ვალის შესახებ, თბილისი, 2015
7. ინფორმაცია სსიპ/ა(ა)იპ-ების შემოსულობების, გადასახდელების და ნაშთის ცვლილებების შესახებ, თბილისი, 2015
8. ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორები (დანართი N1.1)
9. ფისკალური სექტორის მაკროეკონომიკური რისკების ანალიზი (2015-2019)
10. ინფორმაცია საქართველოს 2016 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტით განსაზღვრული პროგრამების მოსალოდნელი შედეგებისა და ინდიკატორების შესახებ (პროგრამული ბიუჯეტის დანართი)
11. ინფორმაცია 2016 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტით გათვალისწინებული პროგრამების და ღონისძიებების ფარგლებში ეკონომიკური კლასიფიკაციის „სხვა ხარჯების“ მუხლიდან განსახორციელებელი ღონისძიებების შესახებ. თბილისი, 2015

სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და არ გამოხატავს ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI), ბრემენის უნივერსიტეტის ან გერმანიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს პოზიციას. შესაბამისად, აღნიშნული ორგანიზაციები არ არიან პასუხისმგებელნი სტატიის შინაარსზე.